我国公共安全的现状与分析

● 中国人民大学课题组

我国公共安全的现状与分析

● 中国人民大学课题组

我国是灾害多发的国家，特别是近年来自然灾害、安全事故等频发，给国家和社会造成巨大损失。目前，我国总体上公共安全形势稳定，对突发公共安全问题的预防和处置进步明显。然而，随着我国经济快速发展和社会转型，新型公共安全问题逐渐增多，公共场所发生群死群伤的风险激增，矛盾纠纷导致的死伤问题频发，食品安全和虚拟社会安全问题突出，涉外公众安全保障有待加强。针对当前转型期公共安全问题多发的严峻形势，应继续推进“一案三制”的建设，强化事前预防和全方位动态管控，重视对公众的安全教育，加强与社会组织的合作，提高社会综合治理能力。

一、加强预警预防自然灾害

我国自然灾害形势严峻，呈现出三项特征：第一，灾害频发，涉灾面广，受灾人数多，民众生命和财产损失严重（详见表1）；第二，自然灾害发生具有一定的周期规律与地域特征，需要加强预防和预警；第三，自然灾害具有跨区域、跨行业的特点，需要通过分类管理与分级负责构建科学防治体系。

表1 2009年-2013年全国自然灾害损失情况表

目前，我国实行以统一领导、综合协调、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，建立了中央、省、市、县四级灾情上报的灾情管理系统，确保抗灾救灾工作能够及时、有序和高效地开展，在应对自然灾害时取得了良好的成效。

自然灾害的预防和预警环节是重中之重。及时有效的预防和预警能够防止灾难的发生，降低公众的财产损失，减少人员伤亡，即使是在一些不可抗的情况下也能把损失降到最小。加强自然灾害的预防和预警，要求逐步构筑起灾害风险防范系统，健全自然灾害立体监测体系；完善灾害预警预报的信息发布机制，在灾害发生时给公众提供及时有效的科学避灾指导；加强防灾减灾基础设施建设；提升公众灾害防范意识，形成积极的防灾氛围。

二、事故灾难频发，需强化安全监管

我国事故灾难频发，事故总量偏大，表现出三项特征：第一，由于监管不力导致多发的事故灾难，需重视安全监管工作，建立健全相关制度；第二，标准化程度不高导致运转水平低下，亟需树立全面质量管理的理念，提高标准化程度；第三，责任制落实不到位导致管理缺位，需要严格落实责任制，加强预防与整治。目前，在交通运输、煤矿安全、消防火灾等行业领域重特大事故多发。如山西隧道甲醇车追尾起火爆炸造成31人死亡，吉林宝源丰禽业公司发生火灾事故造成120人遇难，吉林吉煤集团八宝煤业公司连续发生2起重大瓦斯爆炸事故造成36人死亡，山西省襄汾尾矿库垮坝事故造成276人死亡①。

近年来，我国强化安全生产领域的管理和监督，持续打击非法违法行为，大力推进安全生产专项整治。2008年以来，全国的安全生产形势呈现出“三个大幅下降、一个明显提升”的特点，即事故总量大幅下降，重特大事故数量大幅下降，主要相对指标如“亿元GDP事故死亡率”、“道路交通万车死亡率”等大幅下降，安全生产整体水平明显提升。在现有基础上，要着力完善安全生产监管体制，健全督查安防和巡视制度，强化地方属地监管责任，依法严厉打击违法违规行为，尽快建立健全生产领域安全监管国家标准。企业要落实安全生产标准，加强标准化安全监管，严格按照流程和方式进行安全管理和监督，落实隐患排查治理责任制。

三、公共卫生防控有力，需妥善应对社会恐慌

公共卫生事件频出，且波及范围大。一是致命性强，传染病疫情、食物中毒、药品安全等直接危及群众的生命安全和健康；二是传染性强，易扩大涉灾面，加重社会负面影响；三是易导致社会恐慌，造成社会秩序失范、经济损失乃至人身伤害。

自2003年SARS疫情以来，我国逐步建立健全突发公共卫生事件应急机制和疾病预防控制机制。如防控传染病，已建立“中国疾病预防控制传染病监测信息系统”，发生疫情及突发公共卫生事件可及时发现和报告，提高了对传染病及不明原因疾病的发现和监控能力，降低了传染病流行和蔓延的风险。同时，完善医疗救助体系和卫生执法监督体系。2013年全国食物中毒类突发公共卫生事件与2012年同期相比，报告起数减少12.6%，中毒人数减少16.8%，死亡人数减少25.3%②。在应对人传染H7N9禽流感工作中，我国迅速建立起联防联控机制，加强疫情监测，采取综合性传染源控制措施，使得全国疫情呈减缓趋势，疫情扩散态势得到遏制。

公共卫生事件促发的社会恐慌是导致社会秩序失范、经济损失乃至人身伤害的重要原因。首先，政府需妥善应对社会恐慌，一方面完善官方权威信息发布制度，及时向全社会通报疫情信息和工作进展，同时掌握舆论主导权，做好舆论引导和舆论监督，消除公众的恐慌情绪；另一方面完善物资供应保障机制，突发公共卫生事件发生时确保物资的快速补给和充足供应。其次，社会组织要加强协同工作，对公众心理恐慌进行疏导，增强公众的心理承受能力和应变能力，引导公众理性应对疫情，营造稳定的社会环境。最后，公众在面对突发公共事件时需保持理智，不信谣不传谣。

四、社会安全形势严峻，需增强全面动态管控

我国社会安全状况表现出三大特点：第一，社会安全事件突发性强，控制力不足，易导致社会恐慌；第二，社会安全事件的产生有其连带的社会管理根源，需加强社会综合治理；第三，在社会安全事件的处置中，人力与物力筹备亟待加强。

近年来，我国大力推进社会治安防控体系建设，开展专项打击行动和重点地区的排查整治，取得较好的成效。例如，全国公安机关近年来持续开展缉枪制爆专项斗争，有效遏制了涉枪涉爆犯罪高发势头，2009年至2013年5年间，全国持枪犯罪、爆炸犯罪案件年均分别下降35%和25%③。

针对社会安全的严峻形势，政府要重点加强社会面动态管控。首先，建立立体化社会治安防控体系，探索风险社会中的动态警务模式，形成动静结合、整体联动的巡逻防控网络；其次，加强社区的安全防控建设。社会公众需开展群防群治，对社会安全环境进行整体防控，加强防控工作的针对性、有效性和预见性，切实提升社会面动态管控和快速反应能力。

五、公共场所群死群伤风险激增，亟待加强城市综合风险治理能力

公共场所群死群伤日益突出。第一，风险概率虽小，但绝对个案多；第二，公共场所群死群伤现象具有“窗口效应”，与公众生活紧密相关，易成为公众关注热点；三是公共场所群死群伤的可预见性强。

近年来我国公共场所突发安全事件导致群死群伤现象显著增多。全国发生多起公共场所电梯事故，例如2011年北京地铁站自动扶梯发生故障致1死30伤；城市马路塌陷时有发生，如2012年哈尔滨市突发马路塌陷造成路人2死2伤；公共场所因人口高度密集，踩踏事故造成群死群伤风险激增，如2014年宁夏西吉清真寺发生严重踩踏事件致14死5伤。

加强城市综合风险治理能力，要求定期、持久地开展城市安全评估工作，排查安全隐患，加强对城市综合风险的预防；强化职能部门的联动性，统筹协调、整合资源、科学决策、快速处置；持续开展基础设施和设备建设，确保其可用性和实用性；鼓励公众参与，通过有效的社会动员机制，形成全民联动的社会风险治理格局。

六、纠纷矛盾导致死伤事件多发，亟待强化矛盾排查化解工作

纠纷矛盾致死伤事件凸显。第一，纠纷矛盾的潜伏性强；第二，纠纷矛盾的发生具有征兆性；第三，纠纷矛盾是社会治理不善引发的公共安全问题，易造成恶性人为死伤事件，严重影响社会稳定与和谐。

新时期，由于矛盾纠纷而导致人员伤亡事件频频发生。城管暴力执法与商贩暴力抗法使双方产生争执引发的伤亡事件屡见不鲜；相关部门房屋拆迁时与住户发生矛盾引发住户自残自焚等死伤事件时有发生；因患者和医生之间的医疗纠纷导致“医闹”和“医患”伤亡事故激增。一系列因矛盾纠纷而人为造成的死伤事件严重影响社会和谐和稳定，为我国社会安全治理敲响了警钟。

纠纷矛盾的防治需要依靠制度建设，转变工作方式，重点关注极端个体，综合运用社会治理手段来排查纠纷与化解矛盾。要重视和强化矛盾纠纷的排查和化解工作，有效预防和化解社会矛盾，维护社会稳定。集中力量开展矛盾纠纷大调解行动，以人民调解为基础，人民调解、行政调解和司法调解相互衔接配合，综合运用多种手段化解社会矛盾纠纷。

七、食品安全问题突出，需建立全程可追溯制度

食品安全问题事关公民利益，当前呈现出三个特点：第一，直接危及人民群众的生命安全和健康；第二，易引发社会恐慌，动摇社会公信力；第三，分段监管不善是食品安全问题多发的首因，需通过制度设计与机构整合来加强监管部门的联动性。

我国近年来食品安全问题突出。例如，以三鹿奶粉事件为代表的中国奶制品污染事件给民众特别是婴幼儿的健康造成严重的损害。2013年我国食品监管部门与公安机关密切配合，持续开展了保健食品“四非”、药品“两打两建”、“打四黑除四害”、“打击食品犯罪保卫餐桌安全”等一系列专项行动，取得显著成效。经过各部门持续不断的打击整治，我国食品安全形势总体好转，但食品安全违法犯罪仍多发易发，新的问题仍不断出现，打击整治任务依然繁重艰巨。

目前食品安全违法犯罪成本低，因此要实现对食品安全问题的“零容忍”。首先，强化对食品安全的监管，增强部门间的联动性，有效整合内部资源，实现食品从田间到市场全程无缝监管和质量可追溯；其次，利用物联网技术，形成互联互通的食品安全质量追溯信息平台，推进食品安全可追溯制度的建设和完善；第三，建立有序的社会监督机制，强化公众监督的意识，全面加强社会监督。

八、互联网安全问题凸显，需加强对虚拟社会的安全监管

互联网安全问题是新生的公共安全阵地。一是“虚拟社会”的无边界与多中心特征，导致互联网安全问题凸显，虚拟社会犯罪事件频发，需强化法制和监管；二是互联网安全事件的突发性强，控制力弱，危害性大；三是虚拟社会的安全问题根源于现实社会的公共安全管理，需坚持虚实结合的原则，加强“虚拟社会”与现实社会的有效联动。

随着我国互联网技术的进步和发展，一些不法分子将犯罪活动转移到“虚拟社会”中来，例如近年来发生的网络诈骗行为，使民众遭受财产损失；境内外敌对势力利用网络传播的方式煽动群众运动，制造“信息恐怖活动”，引发社会动乱。我国在互联网领域采取了一系列措施进行安全管理，如“金盾工程”的内容之一就是致力于监控和保障信息网络的安全④。日前全国集中开展的打击网络有组织制造传播谣言等违法犯罪专项行动，有效净化了网络环境。

目前，互联网社会安全问题依然突出，特别是网络金融犯罪严重。针对“虚拟社会”的法制和监管相对薄弱的现状，要继续完善适用于互联网等相关领域的法律法规，并加以严格执行和落实，加大对违法违规行为的惩罚力度；提升管理人员的专业技术水平，充分运用技术手段保护公众个人信息隐私的安全，抵御不法分子的网络攻击，维护虚拟社会秩序的稳定。

九、涉外公共安全事件逐渐增多，需强化公民涉外安全保障工作

涉外公共安全事件随着海外活动的增多而越来越受重视。第一，涉外公共安全事件控制力弱，容易多点爆发；第二，涉外公共安全事件具有重大传播效应，具有国家形象的“窗口效应”，易危及国家的国际形象；第三，涉外公共安全事件的发散性与联动性强。

当前境外安全形势严峻，我国公民出境、出国的人数逐年上升，2013年我国近1亿人次出境旅游，成为世界第一大出境客源市场⑤。涉及中国公民及机构在国外安全及合法权益的突发事件频频发生，如2010年香港游客在菲律宾遭到前警察劫持，导致8人死亡，6人受伤；2012年29名中国工人遭苏丹反政府组织武装劫持等。中国外交部近5年来平均每年处理的各类领事保护案件超过3万起。

涉外公共安全事件的应对，需要加强制度建设，建立健全相关法律法规。我国已采取一系列措施来预防和应对涉外突发事件，保障公民的人身和财产安全。例如，我国外交部发布《中国公民海外安全常识》、《中国境外领事保护和服务指南》等，及时进行出入境安全提示；各驻外使馆举办中国企业和公民领事保护知识讲座等，有效提高中国公民的安全防范意识。

此外，要继续强化公民涉外安全保障工作，强化公民境外安全教育和培训，提升自救和互救能力；加强政府和救援机构之间的联动性，形成政府、商业救援机构和保险机构共同参与的“三位一体”的保障体系，提升我国在境外的搜救和处置能力；借助双边和多边执法安全合作机制，切实保障我国公民境外安全。

①数据来源于http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/。

②数据来源于http://www.nhfpc.gov.cn/yjb/s3585/201402/f54f 16a4156a460790caa3e991c0abd5.shtml。

③数据来源于http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/ n803715/4019213.html。

④数据来源于http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/ n803715/4008318.html。

⑤《中国旅游经济蓝皮书》。

（课题组成员：龚琬岚、杜楚涵、孙宁杰、王中一、李慧杰）

注：本文系国家社会科学基金重大项目“基层政府社会管理体制机制创新研究”（11&ZD032）的研究成果。