《治安管理处罚法》中的私权利保障问题再探讨

2014-01-23魏继华

中州大学学报 2014年4期

魏继华

(河南财经政法大学法学院，郑州 450046)

“权利保障与权力制约是我们社会法律追求的两大重要目标，并将成为人类社会发展与法律制度文明中的永恒主题。”[1]现代法治国家是以“保障公民权利，限制国家权力”为核心构筑的。公民的权利即私权利，是相对于国家权力，即公权力而言的。公法产生与发展的初衷就是限制和规范国家公权力的行使，以达到保护公民私权利的目的。“公民权利是国家权力的源泉，是国家权力的目的和界限，只有权利成为目的，权力成为手段的地方，才可能有法治。”[2]《治安管理处罚法》，是一部与百姓生活休戚相关的重要的部门法，是宪法的重要实施法，对公民私权利的保障程度直接影响到整个社会的稳定程度。该法在立法方面有关公权力制约与私权利保障的有效规制，成了判断该法立法成败的关键因素。因此，探究《治安管理处罚法》中的私权利保障问题对如何适用和完善这部法律有着重要的意义。

一、私权利保障在立法宗旨和原则中的体现

立法宗旨是立法者在立法时所应坚持的基本指导思想。一定程度上说，立法宗旨对立法内容起着重要的指导作用，有什么样的立法宗旨就会有什么样的立法内容与之相适应。立法宗旨和基本原则在一部法的总则部分占据主要内容，对整个立法内容的规范起着导向作用。立法宗旨体现着一部法律的价值取向与目标，具体来讲，它主要包括法的自由价值、法的平等价值、法的秩序价值和法的正义价值等。“法律旨在创设一种正义的社会秩序。”[3]“一个法律制度若不能满足正义的要求，那么从长远的角度来看，它就无力为政治实体提供秩序与和平。”[3]“秩序就是法律的最低或基本的价值，正义就是法律的最高或终极价值。”[3]《治安管理处罚法》涉及到的双方当事人为：一方是行政主体，另一方是行政相对人。具体为：一方是公安机关，另一方是受治安处罚的行政相对人。立法对二者关系的调整就能十分明确地反映出立法者的价值取向。但就治安处罚而论，处罚本身是对公民私权利和自由进行的一种限制和剥夺，而追求自由是人类永恒的主题，“自由是对束缚、限制、强制的摆脱，是一种无限。而秩序恰恰是一种限制。”[4]行政相对人私权利与行政主体公权力的冲突也是“自由”与“秩序”在价值取向上寻求平衡的反映。如何配置二者的关系便是本法的一个中心问题。《治安管理处罚法》的立法宗旨和原则部分也具体体现了这样的问题。具体为：

(一)私权利保障在立法宗旨中的体现

《治安管理处罚法》在总则的第一条旗帜鲜明地宣示了该法的立法宗旨，就是保障公民的合法权益，这是该法的最终目的，也是该法的根本目的。第一条明确规定:“为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，制定本法。”该法第一条所宣示的立法目的有以下两个方面内容：一方面，该法立法的直接目的是规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，防止其滥用职权；另一方面，该法立法的最终目的是维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益。从该法的立法宗旨而言，立法者采纳了行政法上罗豪才平衡论的观点，将规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责与切实保护公民、法人和其他组织的合法权益有机地统一起来，从而达到更好地“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的最终目的。该法对立法宗旨的规定所体现的立法理念有了实质性的突破。这一结论通过对比可以一目了然。该法先前的1994年颁布的《治安管理处罚条例》的立法宗旨是这样规定的:“为加强治安管理，维护社会秩序和公共安全，保护公民的合法权益，保障社会主义现代化建设的顺利进行”，该条例的立法宗旨将“保护公民的合法权益”与“保障社会主义现代化建设的顺利进行”并列规定，此规定有淡化保障公民私权利的效果，从而导致实践中人们往往将保障社会主义现代化建设的顺利进行实际置于保护公民私权利之上。该条例立法宗旨中虽然也确立了“保护公民的合法权益”的立法宗旨，但它没有规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责的规定，防止不了警察滥用职权。因而，要达到保护公民、法人和其他组织的合法权益的最终目的也是难以实现的。

换言之，《治安管理处罚法》的立法宗旨旗帜鲜明地确立了“权利本位”的立法理念，彻底改变了原来处罚条例的“权力本位”的立法理念。

(二)私权利保障在立法原则中的体现

立法宗旨决定了立法原则。立法原则体现着《治安管理处罚法》的根本价值，是作为一种行政法治精神贯彻于整个治安管理处罚的全过程，同时它又通过具体的法律条文渗透于每一个法律规范之中。立法原则具有指导、约束、补充和解释该法的功能。同时，立法原则作为基本准则，对于准确理解和适用治安管理处罚，具有十分重要的意义。

《治安管理处罚法》在原《治安管理处罚条例》《行政处罚法》等法有关立法原则方面的基础上，继承、发展、丰富了保障公民私权利的内容。如《治安管理处罚法》第五条：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。”本条是关于《治安管理处罚法》的基本原则的规定。具体而言，有以下四条基本原则，即过罚相当原则、处罚公开与公正原则、尊重和保障人权、保护公民人格尊严的原则以及坚持教育与处罚相结合的原则。除继续沿袭原来《治安管理处罚条例》中仅有的一项原则，即第四条“公安机关对违反治安管理的人，坚持教育与处罚相结合的原则”的规定以外，该法其他三项原则为新增加的原则。该法注重吸收了《行政处罚法》的相关内容，如过罚相当原则、处罚公开与公正原则都是《行政处罚法》首先规定的，《行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《治安管理处罚法》中的立法原则是对《行政处罚法》相关规定的继承，是现代法治原则的要求，也体现了法治的统一性、严肃性和公平性。治安管理处罚是具有强制性质的制裁手段，因此，在适用治安管理处罚时，必须慎重、公平，畸轻畸重的处罚都不能达到良好的执法目的。

此外，《治安管理处罚法》把“尊重和保障人权，保护公民的人格尊严”作为一条基本原则加以规定，有特别重要的意义。在治安案件办理中尊重和保障人权具体包括两个方面：一是保障守法公民的合法权益，如在扣押财物作为证据时，不得扣押属于他人合法财产的物品；二是保障违反治安管理行为人的合法权益，如个人隐私，不得打骂、侮辱违反治安管理行为人等。

总之，该法与原《治安管理处罚条例》相比，新增加的三方面的基本原则，既是对公安机关及其警察行使治安管理处罚权“公权力”的规范和限制，又是对公安机关及其警察在行使治安管理处罚权时对公民私权利保障的法治要求。

二、私权利保障在具体条文和主要内容中的体现

立法理念决定了立法目的和立法原则，立法目的和立法原则又决定了该法具体条文和主要内容的规定。即具体条文和主要内容的规定是立法宗旨和立法原则的具体化。任何具体条文和主要内容的规定都必须以立法宗旨和立法原则为基础，立法宗旨和立法原则也必须通过具体条文和主要内容的规定来体现，两者之间具有互相依存的内在联系。《治安管理处罚法》对私权利保障在具体条文和主要内容中的体现，主要表现在规范和限制治安管理处罚权、保护公民私权利这两大方面。具体表现为：

(一)规范和限制治安管理处罚权

“行政法的各项制度都是围绕行政权力的制约”[5]而进行的。“在所有国家权力中，行政权力是最桀骜不驯的，它是唯一不需要借助程序就能行使的权力，有着极大的随意性和广阔的空间。”[6]那么，对行政权力的制约就显得十分合理且必要。“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。”[7]在行政权的设定上，要根据公民的需要框定行政权的范围。“行政权既不能太大也不能太小。太大，会限制个人的自由空间；太小，不足以保障公民权利。”[8]238“国家权力既是个人权利的保护神，又是个人权利的最大最危险的侵害者。”[9]在现代社会，行政权是保障权利和自由必不可少的力量，但为了切实保障权利和自由又必须对行政权实施控制。如何将二者之间的关系调整在合适的范围内，就必须在二者之间寻找合理的平衡点，《治安管理处罚法》立法时特别注意了对二者关系的调整，在规范和限制治安管理处罚权方面做出了一些针对性的规定。该法规范和限制治安管理处罚权的规定不仅体现在总则部分，而且体现在具体条文和具体内容上。该法在赋予公安机关及其警察治安管理处罚权的同时，又从不同侧面加强了对该权力较为充分地限制。主要表现在规制自由裁量权、程序和执法监督等方面，较为全方位地规制了公权力，从而达到保护公民私权利的目的。具体如下：

1.规制行政自由裁量权

“一部行政法的历史，就是围绕强化自由裁量权与控制自由裁量权两种因素此消彼长或互相结合的历史”[10]。行政自由裁量权是现代行政法的核心问题，它犹如一把“双刃剑”，用得好，能够实现法律正义；用得不好，会极大地侵害公民的私权利。《治安管理处罚法》赋予公安机关及其警察的治安管理处罚权和强制权，是行政自由裁量权中极易滥用的职权，也是公民私权利容易遭受侵犯的领域。所以,应当谨记孟德斯鸠给予的诫训：“一切有权力的人，都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止。”[11]对自由裁量权缺乏必要的监督极可能导致专制,正如历史学家阿克顿勋爵所说：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败。”[12]立法控制是防止自由裁量权被滥用的最根本手段，是防止治安管理处罚权滥用和防止公民私权利受到侵犯的制度保证。

《治安管理处罚法》在规定处罚的罚款幅度和拘留处罚天数等规定方面,注重缩小自由裁量权的范围和幅度。

第一，拘留处罚幅度的规定。原《治安管理处罚条例》对拘留的处罚幅度规定跨度比较大：一日以上十五日以下。公安机关及其警察的自由裁量权就较大，执法中随意性较强。《治安管理处罚法》则把拘留处罚的幅度调整为一日以上五日以下，五日以上十日以下，十日以上十五日以下三个拘留处罚幅度，缩小了公安机关及其警察的自由裁量权，压缩了治安管理处罚权滥用的空间，同时也避免了执法中的随意性。

第二，罚款处罚幅度的规定。原《治安管理处罚条例》对罚款处罚的规定，罚款的最高限额除涉及赌博、淫秽物品、罂粟等毒品原植物处罚为三千元以下、卖淫嫖娼等处罚为五千元以下外罚款的数额一般为二百元以下。但随着经济的发展、人们生活水平的提高，二百元的罚款已远远起不到惩戒的作用。因此，《治安管理处罚法》提高了罚款的数额，并细化了罚款的幅度。该法明确规定，违反本法的相关规定，罚款分别为二百元以下、二百元至五百元、五百元至一千元的三个罚款幅度，缩小了自由裁量权，压缩了自由裁量权滥用的空间。

第三，询问查证的时间规定。《治安管理处罚法》与原《治安管理处罚条例》相比，询问查证的时间从原来的一般12小时缩短为8小时。

第四，拘留合并执行的规定。《治安管理处理法》规定，违反治安管理行为人有两种以上违反治安管理的行为，行政拘留处罚合并执行的，最长不得超过二十日。这是对以往条例在拘留合并执行处罚没有上限规定方面的重大突破。所以，该法的上述规定，有效地规制了警察的自由裁量权，保护了公民的私权利。

2.规范程序的设置

《治安管理处罚法》对公安机关及其警察的治安管理处罚权的规制，不仅在实体方面体现得淋漓尽致，而且更多地表现在程序的设置上。长期以来，我国的行政立法，重实体轻程序，导致执法实践中，程序更是变成了可有可无的花拳绣腿。原《治安管理处罚条例》对程序的规定比较简略，总共只有十条，并且还缺乏切实可行的可操作性，就是一个明显的佐证。王名扬教授认为，“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。”[15]程序公正才是实现实体公正的重要保证。因此，在行政立法方面，强化程序立法，加强程序监督是我国行政法治建设的重中之重。《治安管理处罚法》与原《治安管理处罚条例》相比，在处罚程序上的规定方面有了重大突破，在第四章专章规定了处罚程序，有关程序的规定达到了三十五条。这样，克服了原来程序上的模糊的规定、缺乏可操作性的规定，增强了程序的可操作性，在一定程度上，起到了规制公安机关及其警察公权力、保障公民私权利的目的。其主要表现为：

第一，对搜查和人身检查方面进行了严格的程序限制和人性化的规定。《治安管理处罚法》第八十七条规定：“公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身进行检查时，人民警察不得少于两人，并应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可当场检查，但检查公民住所应出示县一级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。此外，检查妇女的身体，应由女性工作人员进行。”

第二，在办理治安案件期限方面也进行了严格的程序规制。《治安管理处罚法》第九十九条明确规定:“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”三十日至六十日的办案期限的严格规制，便于督促公安机关及其警察对案件的及时处理，防止推诿拖拉进而使公民私权利的保障变成空头支票。

第三，在听证制度方面进一步完善了程序的规定。《治安管理处罚法》第九十八条规定：“公安机关在作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。”该法是在继承《行政处罚法》有关听证制度规定的听证程序范围的基础上做了进一步的发展。《行政处罚法》第四十二条规定的听证制度及听证程序的适用范围为：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”由此可见，《行政处罚法》有关听证程序的适用范围还仅限于对行政相对人影响较大的行为罚和财产罚，罚款方面还仅限于“较大数额的罚款”的模糊规定，而没有明确规定何为“较大数额的罚款”？而《治安管理处罚法》则明确规定了“二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证。”换言之，《治安管理处罚法》则明确、具体地规定了“二千元以上罚款”为“较大数额的罚款”。这样，执法时就增强了听证程序适用范围的可操作性。

概而总之，该法在听证制度和相关听证程序的适用范围方面做了进一步的发展和完善，为违反治安管理行为人发表意见、陈述情况、当面质证、对抗公安机关非法侵害以及维护自己合法权益[14]提供了机会和平台。

第四，继承并完善了告知程序的规定。知情权是行政相对人获知行政行为信息的权利[15]，“没有事先通知其利益有可能因政府的决定而受到影响的人，一切其他程序权利便都可能毫无价值”。[16]《治安管理处罚法》第九十四条第一款规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。”同时，该条的第二款、第三款还规定：“违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。” 其实，该法第九十四条的规定就是继承和沿袭了《行政处罚法》第三十一条、第三十二条的告知程序规定的内容。《行政处罚法》第三十一条明确规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条具体规定为：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”

相比较而言，《治安管理处罚法》第九十四条规定除了继承并沿袭了《行政处罚法》有关告知程序的规定外，还发展完善了告知程序的规定。在《治安管理处罚法》的第九十四条第三款的规定增加了一项禁止性内容，即公安机关不得因违反治安管理行为人的“陈述”而加重处罚。这项规定也可以看成是《治安管理处罚法》对《行政处罚法》有关告知程序规定的发展和完善部分。该法对告知程序的发展和完善，不仅对公安机关及其警察实施治安管理处罚权提出了强制性、义务性要求，而且有助于违反治安管理行为人知晓其应有的权利，从而保障违反治安管理行为人能充分地行使其应有的权利，自觉维护其合法权益。

3．专章规制公安机关及其警察的治安管理处罚权

就现代行政法意义而言，法治还意味着国家责任的无可逃避和权力与责任相统一的建立。“只要是公权力，就具有支配私权利的能力，因此也就无法消除其不法的可能性。不论哪种权力主体，也不管它是自己执行或是受托代行，只要启动了权力，就应预设责任于其行动之后，以使权责成为不可分的整体”。[17]

顺应现代法治国家的基本要求，我国选择了依法治国基本方略，其基本要求就是严格依法办事，就是要做到“有法必依、执法必严、违法必究”。严格依法办事具体表现为：职权由法定、有权必有责、用权受监督、违法受追究。表现在行政立法上，就应该以法律责任制约权力，建立起配套的法律责任追究制。《治安管理处罚法》与原《治安管理处罚条例》相比，该条例仅在第四十一条、第四十二条对此作了简要规定，该法则增加了“执法监督”专章规定：公安机关及其人民警察应当依法、公正、严格、高效办理治安案件，文明执法，不得徇私舞弊；禁止对违反治安管理行为人打骂、虐待或者侮辱；同时规定，人民警察办理治安案件，有刑讯逼供、体罚、虐待、侮辱他人等11种行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。还特别规定，办理治安案件的公安机关有这11种行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予相应的行政处分。

《治安管理处罚法》设有“执法监督”专章规定，对公安机关及其人民警察办理治安案件，可能出现的违法及犯罪情形，都明确规定了相应的法律责任，其目的是规制公安机关及其人民警察依法合理行使治安管理处罚权，明确规定公安机关及其人民警察违法行使权力的法律责任，有效地规制了公安机关及其人民警察的公权力，有力地保障了公民的私权利，达到了制约权力与保护权利的统一，建立了较为完善的执法监督体系。

(二)保护公民的私权利

《治安管理处罚法》在规范和限制治安管理处罚权的同时，特别注重了尊重和保障人权，保护公民私权利不受侵犯的规定。保障公民私权利的立法理念不仅在总则部分体现得淋漓尽致，而且在该法的具体条文、主要内容方面都得到了充分、详尽、具体地体现。

1．创新处罚适用规定，体现对公民私权利的保障

处罚的适用主要表现在：对“特殊人群”的保护、公民生活安宁等方面的保护，《治安管理处罚法》进行了创新性的规定。

首先，《治安管理处罚法》对“特殊人群”应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚的规定，彰显了“权利为本”的立法理念。该法第二十一规定，已满十四周岁不满十六周岁的；已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；七十周岁以上的；怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的行为人违反治安管理的，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚。此项规定充分体现了立法者在立法活动中的人文关怀，充分体现了“权利为本”的立法理念。

其次，《治安管理处罚法》对公民生活安宁等方面的保护规定。该法适应社会经济发展的要求，对人民群众反映比较强烈的、影响其生活质量的突出问题进行了规范。如多次发送淫秽信息等，干扰他人正常生活的；饲养动物，干扰他人正常生活的等情形进行了规范。此类创新性的规定充分体现了该法保护公民私权利的价值取向。

2．增设处罚种类、加大制裁力度，有效保护私权利

《治安管理处罚法》适应时代发展的需要，对于新出现的或者日趋严重的扰乱社会秩序、损害社会公共利益等不法行为，该法增设了处罚种类、加大了制裁力度。

首先，《治安管理处罚法》增设了处罚种类。原《治安管理处罚条例》规定的治安处罚种类仅有警告、罚款和拘留三种，而这三种处罚种类面对复杂多样的违反治安管理行为，已经远远不能适应和满足当今治安管理的现实需要。因此，该法增加了吊销由公安机关发放的许可证的处罚种类；对违反治安管理的外国人，增加了“可以附加适用限期出境或者驱逐出境”的处罚。增设处罚种类，强化了处罚权，扩大了制裁违反治安管理行为的范围，有效地保护了公民的私权利。

其次，《治安管理处罚法》加大了制裁力度。在对殴打他人行为的处理规定上，原《治安管理处罚条例》规定，殴打他人，造成轻微伤的，才给予治安处罚；而《治安管理处罚法》则对殴打他人的行为作出了加大制裁力度的规定，只要有殴打他人的行为，就要受到处罚，而不要求达到轻微伤的标准。此项规定，给人们一个行为上的明示、导向作用，要做一个文明的行政相对人，殴打他人的行为是要受到法律的规范和调整的。这从立法上明示了公民的人身权不受侵害，更加突出了保护公民人身权利的法律意义。

3．增设被处罚人的权利救济渠道，为保护私权利提供制度保障

有权利必有救济。如果说前面谈到的规制行政权力都是以公权力限制公权力，可能会达不到理想效果的话，那么，《治安管理处罚法》还增加了被处罚人的权利救济渠道，通过私权利来对警察的公权力进行限制，也能有效地实现保护公民私权利的根本目的。

《治安管理处罚法》规定的权利救济途径主要有：第一，向有关国家机关寻求权利救济。该法第一百一十四条明确规定：“……公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举和控告；收到检举、控告的机关，应当依据责任及时处理。”公民的申诉、控告、检举是有关国家机关启动监督检查程序的重要途径。第二，可复议、可诉讼。该法第一百零二条规定：“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”将救济选择权赋予了被处罚人，被处罚人可以根据自己的情况，选择是提起行政诉讼还是申请行政复议，这样对实现公民的私权利更有保障。第三，享有请求赔偿权。该法第一百一十七条规定：“公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉；造成损害的，应当依法承担赔偿责任。”换言之，受侵害的公民、法人和其他组织有依法主张赔礼道歉、获得赔偿的权利。

三、私权利保障在《治安管理处罚法》中的缺憾

《治安管理处罚法》尽管在规制治安管理处罚权以及对公民私权利保障方面进行了重大突破和改进，但还存在着诸多缺憾，存在的主要问题是：权利保障方面的不充分，导致控权缺憾或控权力度不够。主要表现在：

(一)听证程序的适用范围没有扩大，私权利保障不够充分

《治安管理处罚法》基本上承袭了《行政处罚法》规定的听证程序的适用范围，仍没有将行政拘留纳入听证程序的适用范围。《治安管理处罚法》关于违反治安管理的行为和处罚的规定一共有54种，其中涉及治安拘留处罚的规定，多达51条。[18]这种现象说明最严厉的治安拘留处罚适用范围的扩大，对行政相对人权益的影响更大，而相应地却没有给予更多的救济途径，反而将其排除在听证范围之外。所以，笔者认为，《治安管理处罚法》的这种排除规定明显不妥。

一是行政拘留没有纳入听证的范围，不利于公民人身权利的保护。行政拘留是治安处罚中最为严厉的处罚，涉及到剥夺人身自由，对当事人的影响显然比吊销许可证以及二千元以上罚款更为重大，并且人身自由罚的处罚，对公民而言，其影响要远远大于财产罚。

二是行政处罚种类中对公民财产权影响较大的处罚种类“没收违法所得、没收非法财物”仍然没有纳入到听证程序的适用范围，致使私权利的保障大打折扣。《治安管理处罚法》继承了《行政处罚法》对“没收违法所得、没收非法财物”不纳入听证程序适用范围的规定，对《行政处罚法》的听证程序适用范围除对较大数额的罚款作了具体规定外几乎没有突破和创新性的规定。而上述两种处罚种类的处罚严重性和后果往往大于“公安机关作出吊销许可证和二千元以上罚款的治安管理处罚决定”的行为罚和财产罚。不管立法者出于什么理由不能将其纳入听证程序的适用范围，都明显是与当初的立法理念相悖的。所以，这与实现该法的立法宗旨和根本目的，即保护公民、法人和其他组织的合法权益的初衷是相去甚远的。

立法者选择了不将“行政拘留”和对公民财产权影响较大的处罚种类“没收违法所得、没收非法财物”纳入听证程序适用范围的做法：一方面,说明立法者立法太过谨慎，创新的步子小了点；另一方面，说明立法者在《治安管理处罚法》有关人身自由处罚和较重行政处罚方面的价值取向依然选择了私权服从于公权。

(二)《治安管理处罚法》对处罚法定原则规定的缺失，导致从原则上对私权利保障的缺憾

《行政处罚法》明确规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。” 《治安管理处罚法》尽管其基本原则规定得相对丰富，但其对立法原则的规定仍有缺憾。其既未继承《行政处罚法》的处罚法定原则的规定，也未与刑法的罪刑法定原则相衔接。总则部分少了处罚法定原则作为基本原则、作为指导思想，势必会严重影响到该法的具体条文、主要内容对公安机关及其警察治安管理处罚权的有效规制以及对公民私权利的保障效果。

(三)对公民权利义务与警察权力义务限制的不对等，导致私权利保障缺憾

《治安管理处罚法》第一百零四条规定“受到罚款处罚的人应当自收到处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款”，而第一百一十一条规定“行政拘留的处罚决定被撤销，或者行政拘留处罚开始执行的，公安机关收取的保证金应当及时退还缴纳人”。对公民是十五日，而对警察是“及时”，体现出公民权利义务和警察权力义务之间的严重不对等[19]，导致私权利保障缺憾。

总之，《治安管理处罚法》从立法宗旨和原则、立法内容等方面体现了对公民私权利较为全面地保障，但其对听证程序的适用范围没有扩大、立法原则的规定仍有欠缺、对公民权利义务以及警察权力义务限制的不对等等规定的缺憾，导致私权利保障方面的不充分。保障公民私权利是行政公权力的终极目的，行政公权力是实现公民私权利的手段。“公民是国家中的真正主权者，政府的目的是为社会谋幸福，政权只是将个人意志汇集起来的公共中心，以推动整个社会发展为天职，社会始终是最高权力的主人”。[8]235“政府是为了保障权利而设置的”，“政府没有任何权利，它是许多个人为了保障他们自己权利的目的而选择的代表团体”[20]。因此，《治安管理处罚法》不应仅仅是一部“处罚法”，更应成为一部保护公民私权利的“保障法”。在“国家尊重和保障人权”的宪法旗帜下，更需要遏制警察公权力的滥用，实现公民私权利的保障。

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