从德国集群政策看政府如何纠正创新合作中的市场失灵?

史世伟

(对外经济贸易大学 外语学院，北京 100872)

市场与政府的关系始终是公共政策理论与实践的中心问题。市场是迄今为止资源配置的最佳手段，应该起到决定性的作用。但是在一些情况下市场会失灵。政府纠正市场失灵则必须要顺应市场的发展，而不是替代市场，因为政府失灵的后果往往比市场失灵更具灾难性。

创新是像德国这样的高收入的发达工业国家能够保持经济国际竞争力的唯一手段。创新是以知识为基础的新发明、新想法商业化的过程。根据1990年代开始流行的国家创新系统范式，创新并不像熊彼特描述的那样仅仅由企业家特质所决定，创新是一个复杂的、具有多重循环的非线性过程，在这一过程中各创新主体即政府(进行规制)、公立大学和大学外研究机构(从事基础研究)、企业(从事应用研究、制造和开发产品和流程以及市场推广)以及需求者组成互动网络。创新实质上产生于网络化的合作活动，其中异质性群体之间的学习、知识交流和转移起到核心作用。

那么网络组织为何成为创新的中心呢？首先，这是由知识的特性决定的。现代知识经济学认为知识具有很多种类，它的划分取决于其默示性(Tacitness)、不可分性(Indivisibility)、互补性(Complementarity)以及专属性(Appropriability)的程度。重要的创新产生于补充和异质的知识和能力的“新”组合，合作网络由专业化在价值链特定的节点或知识基础上异质的、在能力上相互补充的企业以及其他关联机构组成。由于知识的分散化及异质特征，创新主体在创新合作中需要一定的“开放性(Openness)”;其次，由于创新的高投入和结果的不确定性，单个企业鉴于很高的代理成本难以承担其风险;最后，由于全球化造成的竞争加剧使产品的生命周期越来越短。因此，如果企业研发新产品的时间过长，为企业留下的通过新产品销售收入收回投资的期限就越短，时效性成为企业竞争优势的重要因素。这就要求对新产品的研发在产业链、供应链上同步进行。在技术发展迅速、知识来源分布广泛的领域，任何一家企业都不可能拥有能在所有领域内保持领先并给市场带来重大创新的全部技能。

但是正是因为创新所需要知识的异质性和结果的不确定性，合作者之间存在着很强的信息不对称，知识的生成与扩散会带来很高的交易成本。而集群恰恰是避免机会主义“搭便车”行为的一种制度安排。首先，在集群中，企业、大学及其研究机构的知识交流和相互学习建立在地理或技术上“近”的基础上，这使它们之间的信任度更高，更愿意将各自拥有的信息分享，以利于产业链上下游之间、生产者与用户之间、甚至于竞争对手之间知识与技术诀窍的非正式交易与传播。在这类交易中互惠性成为共同的规范与准则，这种互惠关系特别适用于具有相同或相似的文化或意识形态背景的人群，主体之间容易形成基于感情与互惠的高度信任关系和紧密的社会网络。组成网络的人群越单调，人们之间的信任度越高，保持网络制度安排就越容易;其次，地理或技术上的临近导致的重复互动可以减少机会主义行为(避免“囚徒困境”)，同时减少沟通成本;最后，地理或技术上的临近还可以促进劳动力市场的连接，有利于具有相似技术和资质背景人员默示知识的传播。由于知识外溢具有正的外部性，因此，积极支持创新集群的形成与壮大成为政府公共政策的一项内容。

另一方面，当一个网络中的参与者主要由相似和互补的主体组成，而且信息只是在一个小团体内传播时，就可能存在大量冗余连接，网络可能由于同质化会变得具有限制性和僵化，容易陷入技术锁定的创新困境中。网络一般区别为稀疏网络(即网络中只有一小部分节点相连接，也称为“结构洞”)、分散网络(即不存在着直接连接到大量其他节点的节点)和密集网络(即包含了若干子节点，当中的节点过分连接，造成大量的冗余路径)。而网络的集群化就是平衡这三种网络类型的特点，对网络连接实行优化。方法是在实现网络内节点的广泛连接和缩短连接路径长度的同时，不破坏子节点连接的密集性(强联系，一定的冗余联系是建立信任的基础)；另外，支持网络中那些直接连接到其他节点的“中心”节点的出现(“hubs”)。这种弱联系(间接联系)网络可以促进非冗余和最新信息的传播，集群内部的创新主体可以突破小节点集连接的束缚，使不同社会关系相互沟通与合作，集群可以依靠不断地开拓网络中的结构洞，改变网络的结构，获得新的异质性信息，从而提高集群的创新能力。这样的集群化路径在一定的环境下可以通过企业联盟自发地实现，比如围绕着一些核心企业形成的产业集群(例如德国巴符州围绕着戴姆勒集团的汽车集群)。但是考虑企业结网——特别是中小企业之间——所必须付出的高交易成本，需要政府通过公共政策，充分发挥集群管理机构、行业协会与中介机构的作用，对网络的结构施加影响。

在德国，创新促进属于结构政策的范畴，是中观领域的经济政策。根据德国秩序自由主义理念，经济政策的首要目标是为市场竞争创造公平的框架条件，各项具体的经济政策从属于这一根本目标。

结构政策包括地区结构政策，部门结构政策(或称产业政策)以及企业规模结构政策(即中小企业促进政策)。科研、技术与创新政策是政府部门结构政策的重要组成部分。

上世纪80年代，德国开始认识到其经济在科技创新方面与美日差距加大，政府的研发与科技投入开始不断增加。2006年，德国联邦政府推出了历史上第一个全国范围内的《德国高科技战略》(2006-2009年)，而后德国联邦政府又于2010年7月正式通过了《思想·创新·增长——德国2020高技术战略》，开始对德国未来的发展部署新的战略方案。新规划挑选气候和能源、健康和食品、交通工具、安全和通信五大领域作为《2020高技术战略》的核心。另外，德国政府还确定了实行这些领域关键突破的途径，这就是在九大核心技术领域取得领先地位并将其商业化应用，它们包括生物技术与纳米技术、微电子与纳米电子、光学技术、计算机系统、材料与生产技术、服务研究、空间技术及信息与通讯技术。新战略的提出标志着德国产业政策从以往比较偏重科研与技术开发，开始转向更加重视创新。在促进的方法上，政策的重点由对大学和公立科研机构以及企业的单独促进转变到促进产学研联合的方面来，重点支持研究机构与企业结成创新联盟，以及建设创新集群，重视促进跨行业技术的发展和应用，鼓励建立开放性共用技术平台以及软件源代码的公开。通过促进创新集群建设将部门结构政策与区域结构政策结合起来，加强联邦促进政策与州和地方促进政策的协调，使促进研究机构与企业的创新合作以及集群发展成为德国政府科技政策、区域政策和创新政策的核心。

德国创新集群政策从90年代中期开始实施，到2007年启动在政府高科技战略引导下的“尖端集群”竞赛达到高潮，集群政策成为了一个独立的创新政策工具，取得了较大的成绩。

德国政府集群政策的目标是纠正创新合作中知识的形成和扩散中的市场失灵，但是其在政策的制定和实施中不是采用政府直接干预和具体引导市场的方式，从而有效地避免了“政府失灵”。

首先，虽然政府的集群策动起初是“自上而下”设计的，但是政府采用了竞赛的方法，政府资助的依据是该区域业已存在一定的相关产业和机构的集聚，已经有了在特定技术领域或价值链关系的合作网络或建立此种网络的条件，所以实际上采用的是需求导向的“自下而上”进路。联邦政府本身并不制定详细的集群计划，在政府资助的激励下，区域间围绕集群发展战略展开竞争，而由集群发展专家制定选拔标准，独立第三方专家进行评估的方法比政府“自上而下”直接挑选更好地调动了各区域和地方政府、社团等相关者参与集群竞赛的积极性，更有利于集群制定出科学的发展理念和可行的发展战略，即便是参赛集群没有被选中，其发展战略也能为以后的集群发展提供参考。而后，联邦政府以“尖端集群”为标杆进一步启动新的创新集群策动项目，将尖端集群的经验介绍推广。在建立集群蔚然成风后，联邦政府及时建立信息平台，推动集群主体的信息交流、相互学习和竞争。在集群启动阶段，专门成立的由地方相关者组成的集群工作小组负责召集工作。所以，政府在集群策动中仅仅扮演了“催化剂”的角色。

其次，创新集群的成功在于其内部网络的优化。为此集群需要一个强有力的集群管理机构。德国创新集群的管理机构多种多样，除前面谈到的自愿集群领袖(比如一家大企业集团或一所中心医院)之外，集群工作组可以选择雇佣一个职业的集群经理。在机构组织比较密集的环境下，工商会或者行业协会也可以担负起集群职业管理机构的职能。集群管理机构在制定集群规划、召开集群会议、组建合作平台、策动和管理集群内合作项目、集群品牌建设以及集群外部合作(包括国际合作)方面发挥重要的作用。集群管理机构也重视推动集群内部社会资本和人际网络的建立和发展。德国创新集群管理机构的存在使网络内部的强联系和弱联系得到平衡，通过项目招标建立新的连接、增加带宽以及缩短节点连接的距离，从而降低创新成本。

最后，如果科技园或集群长期依靠政府税收减免或资助来维持，发展是不可持续的。因此，德国政府对于集群的资助限制在集群启动阶段(最多5-10年，逐渐减少)。而且由于产学研有机结合会互利多赢，政府的创新合作项目资助采取官民合作的方式(Public Private Partnership, PPP)，加入集群的企业和其他机构要对等的投资。而且，在集群渡过启动阶段后，集群的活动费用由集群主体自行承担。

德国政府在设计创新集群政策时充分利用德国企业、科研机构、研究型大学、中介和合作组织中有利于人才集聚、创新开发、扩散和使用的特有机制，构建具有德国特色的创新集群。在政策实施过程中，充分发挥经济主体的自主倡议以及地方政府、公立大学与科研机构的独立性，避免政府大包大揽，对市场采取敬畏态度。这些特点对我国目前实施国家创新战略具有重要的启示。