“保护的责任”情势下给予避难保护的义务与裁量权

赵 洲

(巢湖学院 经济管理与法学学院,安徽 巢湖 238000)

一、 “保护的责任”情势下的避难保护请求与回应问题

冷战结束以后，原本受到压制的各种国内矛盾开始凸显和激化，伴随着严重的国内动乱和武装冲突等，一些国家和地区不断发生大规模侵犯人权行为，或导致严重的人道主义紧急情势。除此之外，在全球化进程中，基本人权在其他各种情形下也经常遭受严重威胁或侵害。这严重损害了国际社会极力弘扬和推进的人权价值和秩序，并且对国际社会造成了许多严重问题和不利影响，如大规模的境外难民、国内流离失者问题。因此，在一个相互联系与依赖日益紧密的国际社会里，基本人权保护是一个已经和将要继续影响全人类的重大问题，并因而成为全球治理的对象和内容之一。近年来，为预防和及时有效地应对一国内部严重的人权侵害行为，建立和维护一个以负责任的主权国家为基础的国际体系结构与秩序，国际社会开始提出和实践“保护的责任”的国际新观念和原则。2001年，“干预与国家主权国际委员会”系统地研究提出了“保护的责任”的国际新观念和原则。其界定的“保护的责任”的核心内涵主要是，主权意味着双重的责任：对外是尊重别国的主权，对内是尊重国内所有人的尊严和基本权利。保护的责任首先属于主权国家，但是当它们不愿或者无力这样做的时候，必须由更广泛的国际社会来承担这一责任。[1]2005年，联大第六十届会议通过的世界首脑会议成果要求，每一个国家均有责任保护其人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害。这一责任意味着通过适当、必要的手段，预防这类罪行的发生，包括预防煽动这类犯罪。我们接受这一责任，并将据此采取行动。国际社会应酌情鼓励并帮助各国履行这一责任，支持联合国建立预警能力。国际社会通过联合国也有责任根据《宪章》第六章和第八章, 使用适当的外交、人道主义和其他和平手段，帮助保护人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害。必要时，根据《宪章》第七章，通过安全理事会逐案处理，并酌情与相关区域组织合作，及时、果断地采取集体行动。*联大第六十届会议决议，《2005年世界首脑会议成果》，A/RES/60/1，第27页。http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/487/59/PDF/N0548759.pdf/OpenElement.2006年4月，联合国安理会通过决议，重申2005年《世界首脑会议成果文件》第138和139段关于保护平民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任的规定。*2006年安理会第1674(2006)号决议，S/RES/1674(2006)，28 April 2006。http:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/331/98/pdf/N0633198.pdf/OpenElement2009年1月，联合国秘书长潘基文在其《履行保护责任》的专题报告中就落实该责任提出了三大支柱战略。*Report of the Secretary-General, Implementing the responsibility to protect, A/63/677, 12 January 2009, pp.8-10. http:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/206/10/pdf/N0920610.pdf/OpenElement2010年7月，联合国秘书长潘基文提出了《预警、评估及保护责任》这一专题报告，报告指出：对可能的人权犯罪，联合国需要进一步建立和增强提出预警和进行评估的能力。*Report of the Secretary-General, Early warning, assessment and the responsibility to protect, A/64/864, 14 July 2010. http:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N10/450/20/pdf/N1045020.pdf/OpenElement2011年6月，联合国秘书长潘基文的《区域和次区域安排对履行保护责任的作用》报告指出，保护责任是一普遍原则。但是，每个区域将按照自己的速度和方式，履行这一原则。*Report of the Secretary-General, The role of regional and subregional arrangements in implementing the responsibility to protect, A/65/877-S/2011/393, 28 June 2011. http:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/391/43/pdf/N1139143.pdf/OpenElement2012年7月，联合国秘书长潘基文提出了《保护责任：及时果断的反应》报告，报告着重分析了“及时果断反应”的问题，评估了所采用的、以《宪章》为基础的工具和可利用的伙伴关系，以及负责任地进行保护的方式。*Report of the Secretary-General, Responsibility to protect: timely and decisive response, A/66/874-S/2012/578, 25 July 2012. http:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/438/79/pdf/N1243879.pdf/OpenElement2013年7月，联合国秘书长潘基文提出了《保护责任问题：国家责任与预防》报告，报告评估了人权暴行的肇因及违法行为的起因和发展，并审查了各国防止这些暴行罪行可以采取各种结构措施和行动措施，确定了防止暴行可能采取的其它方法。*Report of the Secretary-General, Responsibility to protect: State responsibility and prevention, A/67/929-S/2013/399, 9 July 2013. http:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N13/386/93/pdf/N1338693.pdf/OpenElement

国际社会承担和履行“保护的责任”需要面对和处理各种不同的情势，其中的一种特殊情势是，在出现或存在国内动荡或武装冲突等危险情势时，为了免遭可能或已经开始的人权侵害，包括灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害，人民往往大量地逃离本国，寻求在他国获得避难和保护。尤其当一国政府不能或不愿保护国内人民时，这种大量逃离并寻求境外避难保护的现象往往更容易发生和更为严重。在涉及“保护的责任”情势的若干典型事例中，如2003年开始爆发的苏丹达尔富尔危机、2011年以来的利比亚、叙利亚的国内动乱与冲突，均出现了国内人民大量逃离并寻求境外避难保护的现象。2012年7月，联合国秘书长潘基文提出的《保护责任：及时果断的反应》报告分析指出，联合国其他机关和机构也承担着与保护有关的任务。例如，联合国难民事务高级专员办事处(难民署)通过开展保护难民、回返者和无国籍人士方面的工作，发挥着重要的保护作用。报告认为，各国通过确保向逃离暴力者提供庇护并不予驱回(难民署酌情协助)，从而有助于防止灭绝种族等人权犯罪和侵犯行为。*Report of the Secretary-General, Responsibility to protect: timely and decisive response, A/66/874-S/2012/578, 25 July 2012, pp.11-12. http:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/438/79/pdf/N1243879.pdf/OpenElement然而，由于“保护的责任”目前只是一种原则性的要求，对作为辅助、补充责任主体的国际社会成员以及国际社会整体尚未成为强制性的国际法义务，所以，“保护的责任”没有对被请求国施加“必须接纳”的强制义务。为此，有必要进一步分析难民国际保护制度的相关界定和实践，以确定在难民国际保护制度下被请求国是否负有必须接纳的强制义务，或者能够拥有怎样的自由裁量空间。

二、 基于难民保护条约文本的分析

对于“保护的责任”所涉及情势下的避难寻求者，如果符合1951年《关于难民地位的公约》及其议定书所界定的难民资格，被请求国可以在怎样的条约权利义务框架下作出处理。著名难民法专家古德温-吉尔认为，在任何情况下，国际法没有为国家确立给予庇护的义务(duty to grant asylum)，而且1951年难民公约也没有提到这样的责任。在难民公约的谈判中，引入这种责任的任何试图都遭到了强烈的反对，这表明在是否给予避难保护问题上，国家拥有的是权利，而不是承担法律责任(duty)，这源自于国家入境管理的主权权利。[2]笔者认为，从有关难民问题的条约文本及其解释适用来看，对于是否承认和接纳难民，东道国依然拥有较大的自由裁量权。纵观1951年《关于难民地位的公约》及其议定书，其主要内容是有关难民在东道国的地位和待遇的规定，但没有任何条款要求国家必须承认和接纳难民，是否允许难民入境并给予庇护属于国家自行决定之事。不过，确立“不推回”原则的难民公约第33条是唯一对东道国的自由裁量权构成影响的条款。公约第33条第1款规定，任何缔约国不得以任何方式将难民驱逐或送回(推回)至其生命或自由因为他的种族、宗教、国籍、参加某一社会团体或具有某种政治见解而受威胁的领土边界。第2款则规定，如有正当理由认为难民足以危害所在国的安全，或者难民已被确定判决认为犯过特别严重罪行从而构成对该国社会的危险，则该难民不得要求本条规定的利益。而且，根据公约第42条以及议定书第7条，缔约国不得对第33条提出保留。随着后来的发展，不推回原则已经成为习惯国际法规则。在2001年就不推回原则举行的专家会议上，专家们达成一致意见，认为不推回原则是习惯国际法上的原则，它适用于难民(不论他们是否经过正式认定)和寻求庇护者。[3]在是否承认、接纳难民并给予以保护的问题上，第33条究竟对东道国的自由裁量权有着怎样的影响，这需要仔细分析考察该条的规范内涵与实践。第一、联系条约文本中的上下文，“不推回”原则只适用于难民，而界定难民身份的条件却具有较大的弹性，其中，对“有正当理由畏惧迫害”这一条件的理解适用就具有相当大的灵活性，如怎样的情况下才能成立“正当理由”，如何区分一般危险与具体迫害，怎样的情势下才能构成“迫害”等。对此，东道国拥有着较大的解释自主权。因此，通过对难民的具体确认，东道国对“不推回”原则的适用依然拥有较大的自由裁量权。第二、根据第33条第2款，“不推回”原则明确肯定了东道国的安全利益的优先性，东道国依然可以通过对“安全利益”这一理由的灵活利用而继续保有和行使其自由裁量权。因此，从这个角度来看，“不推回”原则对东道国的实际约束效果是有限的。第三、对于那些尚未进入到东道国境内的避难者而言，“不推回”原则的适用是有争议的。在讨论制定难民地位公约时，关于边界不推回的问题曾经在各个代表团和法学专家之间引发过较大的分歧。瑞士代表认为，“不推回”原则应当仅仅适用于已经存在于东道国境内的人员。美国法学家罗宾逊(Robinson)的观点与之类似。尽管有国际条约和一些国内立法支持“边界不推回”的要求，但一些国家逐渐在“边界不推回”问题上采取保守态度，转而开始采取限制入境的措施，包括在自己陆地边界上拒绝入境，也包括在国际水域拒绝。美国从1980年代开始在公海上拦截逃往美国海域的难民。这种做法被指控违反了1951年公约第33条。美国最高法院利用公约中的不明确性驳回了这种指控，认为“不推回”原则不适用于难民尚未进入一国领土的情形。[4]自2001年开始，澳大利亚开始严格控制避难寻求者的非法入境。通过立法授权军舰拦截可能载有避难寻求者的船只，并将之交回来源地。对非法进入澳大利亚海域的船民，均解往南太平洋岛国等候难民申请审理，即所谓的“太平洋解决办法”。[5]2013年5月16日，澳大利亚国会通过新难民法，规定今后所有非法抵达澳大利亚的难民，都将先被送往位于南太平洋岛国瑙鲁或巴布亚新几内亚的离岸难民收容所，在那里接受有关部门的资格审核。[6]当然，对于严格控制难民入境的做法和趋势存在着批评、反对意见。例如，对于欧盟及其成员国通过海上拦截、第三国阻拦等方式严格控制难民入境的做法，非政府组织“难民与流离者欧洲委员会”(the European Council on Refugees and Exiles)就认为，“不推回”义务不仅存在于难民已经处于一国境内或边界之时，也存在于一国在其领土之外对难民存在有效的或事实上的管辖控制之时。甚至即使不存在实际的管辖控制，欧盟国家也应确保那些源自难民公约和国际人权法的义务得到充分尊重。然而，这样的要求过于理想化，正因为如此，该委员会建议在欧盟建立有效的更公平的接纳难民的责任分担机制。[7]总之，在过去的二十年里，当遭遇大规模难民涌入时，东道国日益选择关闭边境。对此，国际社会日益选择的不是谴责，而是试图减轻这样的边境关闭，以及在难民来源国国内建立替代性的安全区。[8]因此，对于许多国家来说，“不推回”原则可能仅仅适用于那些已经进入到东道国境内的避难者，对于位于边境的避难寻求者，东道国并不因为“不推回”原则而承担予以接纳的强制义务。综上，“不推回”原则主要是一种应然性的原则要求，而不是绝对的强制责任，在是否承认和接纳难民的问题上，被请求国依然拥有较大的自由裁量权。

三、 基于被请求国利益需求的分析

承认和接纳难民并非是一个仅仅基于人道主义考虑的事情，大量难民的涌入和长期居留对东道国将产生诸多的严重问题或不利影响，为维护自身的正当利益，东道国需要拥有足够的自由裁量权，以便对承认和接纳难民问题予以综合权衡。具体来看，难民对东道国的不利影响及其所引起的顾虑和应对在于以下几个方面。

第一、大量难民的涌入对东道国的财政造成巨大的负担和压力。这是任何一个国家在承认和接纳难民时都会面临和需要考虑的一个普遍性问题。由于接纳安置和救济难民需要大量的财政资金，东道国政府的财政必然要承担巨大的负担和压力，即便是富裕的发达国家一般也不愿或难以承受这样的长期财政负担。自2011年中东北非政局动荡以来，一波接一波的难民通过地中海涌入欧洲大陆，首当其冲的是意大利。由于意大利承受不了北非难民涌入的巨大压力，就向部分难民发放了在所有申根国家都有效的临时居留证，以便向欧盟国家分流难民。法国为阻止大量北非难民进入而拒绝所有从意大利开往法国的火车入境，德国、奥地利和荷兰等欧盟国家也纷纷要重启边境检查，严格限制难民入境。[9]事实上，根据联合国难民署公布的2010年全球难民统计报告，在难民的接收国中，第三世界国家承担了接受难民的主要负担，而非西方发达国家。全世界4/5难民是在第三世界国家得到庇护，这些国家主要是附近的邻国。而发达国家边界对难民“越封越紧”，门槛越来越高。北非国家的难民要想进入与其隔海相望的欧盟极为困难。[10]第二、难民对东道国的经济生活可能造成较大的冲击。由于大量难民的涌入，各种生产和消费需求将突然增长，这可能导致住房、交通、食品、燃料、医疗和教育等资源的供给紧张，在供给不足的情况下将导致生产和消费价格的上涨，这势必影响到东道国居民的原有的生活质量。属于小规模经济体的国家尤其容易遭受这种不利影响。据联合国难民署估计，截止到2007年10月，进人约旦的伊拉克难民已达到45万～50万人。这对仅有600万人口的约旦来说，是相当大的负担和压力。难民的大量涌人导致该国住房、交通、食品等价格上涨飞快。约旦民众抱怨伊拉克难民恶化了他们的生活质量。[11]第三、难民可能对东道国的劳动力市场形成竞争，影响东道国居民的就业或工作岗位。一个并不总是但经常存在的情况是，东道国往往不得不允许难民在其境内就业。如果大量涌入的难民普遍拥有高于东道国居民的专业或劳动技能、素养，势必很容易地抢走东道国居民的就业岗位。如果难民缺乏较高的专业或劳动技能、素养，又因为处于特殊的避难境地，那么，难民就会接受东道国居民不愿接受的工作条件和待遇，这就对东道国底层居民的就业构成了恶性竞争。这容易引发进一步的社会稳定问题。第四、难民可能对东道国的土地等自然资源的分配以及环境保护造成压力。许多难民的谋生手段原本就局限于农牧业领域，为了让他们能够自食其力，不影响当地的社会稳定，东道国需要向难民分配一定的土地等自然资源，这对于土地等自然资源紧张的国家造成了明显的压力。同时，难民倾向于过度、无序地利用各种自然资源，造成草原、森林资源枯竭等资源与环境问题，影响东道国的可持续发展战略。正因为大量接纳难民所造成的上述沉重负担，联合国难民署执委会一直在其一般结论中强调和呼吁，应当加强国际团结合作(international solidarity)与负担分摊(burden sharing)。*Executive Committee of UNHCR, A Thematic Compilation of Executive Committee Conclusions, 6th edition, June 2011, pp.42-52. http:// www.unhcr.org/3d4ab3ff2.html第五、大量难民的涌入可能导致东道国的社会治安形势恶化与犯罪率上升。虽然难民可以在东道国获得一定的人道待遇和保护，但他们毕竟不同于东道国的国民，加上自身的文化素质和工作能力有限，难民个人的生存和发展的空间是有限的。长期处于这样的不利境地容易滋生各种暴力、诈骗、贩毒、走私等各种治安与犯罪问题。第六、大量接纳难民可能影响、冲击东道国的移民法规与政策。管制与调节人口规模与素质结构等，使之适应本国的社会、经济发展的需要，这是主权国家应有的正当权利。一国有权根据本国的利益来制定和实施移民法规与政策，并确保其不受其他因素的影响、破坏。例如，美国的立法和政策不是要求尽可能多地接纳难民，而是对难民接纳预先制定一个年度限额，并分配给不同的国家和地区。然而，如果片面地要求东道国按照人道保护的要求，对符合难民条件的避难寻求者在最大限度上予以接纳，那么，由于对难民身份的要求要远远低于合法移民的要求，随着东道国对难民的大量接纳，就会最终破坏移民法规与政策的预期目的和效果，使东道国的移民法规与政策体系陷于崩溃。第七、大量难民的涌入将改变东道国的民族构成与人口比例，以及国内政治力量的对比。具有特定种族和宗教身份的难民的不断涌入将打破东道国的原有民族构成与人口比例，从而影响甚至改变东道国的原有的民族特性，以及东道国作为一个共同体的内部凝聚力和认同感。更为严重的是，民族构成与人口比例的变化将可能直接影响到东道国的国内政治，激化东道国固有的民族、宗教派别的矛盾和对立。第八、接纳难民可能影响到国家间关系，乃至国际社会的和平稳定。因为根据公约定义，难民是害怕本国迫害的人，所以，当联合国难民署将个人贴上难民标签的时候，它就不可避免地制造了自己与那个国家之间的敌对关系。[12]同样地，东道国对难民的承认和接纳就是明确宣告难民的来源国存在人权迫害问题，这可能构成对他国内政的不合理甚至粗暴的干涉，同时也影响、损害了他国的国际、国内的形象与权威。这势必造成国家间关系的敌对和紧张。例如，冷战时期，美国为了诋毁社会主义国家形象，宣扬、推广资本主义的民主、自由制度，有意地煽动并大量接收来自社会主义国家的难民。[13]此外，有些难民问题牵涉到难民所属民族或群体所提出的自治、分离主义要求及其所实施的活动，接纳这种背景下的难民难免会被认为支持、包庇非法分裂活动。有些难民问题涉及到来源国的国内反对派的武装叛乱活动，东道国对难民的接纳可能为反对派活动提供便利条件。东道国设置的难民营可能成为叛乱分子的后方大本营，以及反对派补充兵源的一个渠道。这些都会引起国家间关系的紧张，甚至爆发更严重的矛盾、冲突。例如，难民接纳问题直接造成了缅甸与泰国之间的紧张关系。缅甸认为，泰国接纳的缅甸难民中有许多是反政府叛乱分子及其支持者，对于这些人的接纳是干涉缅甸的内政，给缅甸的潜逃者、武装叛乱分子和反政府政治集团提供了肥沃的土壤。[14]

综上，接纳难民远非向他国提供人道主义救援物质那样单纯，它将面临着上述诸多问题和不利之处，如果接纳的是广义上的难民，上述诸多问题和不利的某些部分将更为严重和突出。因此，在承认和接纳难民问题上，东道国应该也必须拥有较大的自由裁量权，不可能要求东道国承担、履行强制性的接纳义务。各国在这方面的实际行为也确实证明了这点。1967年联合国大会通过的《领土庇护宣言》以及各国在庇护权方面的主要实践明确认可了一国在是否给予庇护的问题上享有充分的自由裁量权，由于庇护权与难民保护之间的密切相关性与协调一致性，庇护权制度及其实践进一步支持了东道国在承认和接纳难民问题上的自由裁量权。1999年难民署执委会有关国际保护的说明指出，必须承认，通过在一项商定的国际法律框架内给予和维护庇护来保护难民必然要付出这种或那种代价，这至少说明为什么长久以来国家在提供这种保护方面保留了一种很大的主权性的自由裁量权(sovereign discretion)。然而，这种自由裁量权不是不受限制的，它受到国家自愿接受的大量的人权和难民法律责任的限制。但是，这并不意味着可以无视国家对其自身利益的考虑和追求。国际社会有责任通过国际相互支持和分摊负担来协助国家找到调和责任与利益这一两难问题的解决办法。*Executive Committee of UNHCR, Note on international protection, A/AC.96/914, 7 July 1999, pp.14-15. http:// documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G99/034/04/pdf/G9903404.pdf/OpenElement

四、 给予避难保护的义务与裁量权的平衡问题

根据上述分析，对于“保护的责任”情势下的避难寻求者，被请求国并不承担“必须接纳”的强制义务，难民国际保护制度为被请求国保留了较大的自由裁量权，这显然无法适应国际社会所提出的“保护的责任”的要求。造成这种避难保护义务与自由裁量权之间的失衡状况主要来自于难民国际保护制度自身的局限。有观点分析认为，对于难民这样一个全球性的问题，国际难民体制的领土责任范式(territory-based paradigm of state duties)导致了极大的问题。在这种责任范式下，一国仅在其领土范围之内对难民承担责任，对于其他国家境内的难民保护问题则没有提供支持、帮助的责任。面对大规模的难民涌入，许多国家因为各种原因不能提供保护或尚未接受难民条约义务，领土责任范式显然不能有效地应对解决这样的困境。因此，在国际难民体制所承诺的难民权利与实现这些权利的责任安排之间存在着差距(gap)。[15]对此，需要寻找或建立一种新的制度安排，以便在给予避难保护的义务与裁量权之间实现必要的协调平衡。事实上，针对大规模的不属于1951年《关于难民地位的公约》及其议定书所界定的严格意义上的难民，一国事实上很难在其边界有效地控制难民的大量涌入，对于已经涌入的大规模难民往往也很难进行武力遣返，而且，这种情况下，各国对这些难民确实负有人道主义责任。因此，在正式的难民国际保护制度之外，国际社会逐渐形成了一种针对广义上的难民的临时避难保护制度。正是这种有别于难民国际保护制度的临时避难保护制度提供了一种新的协调平衡。

1979年，针对庇护寻求者大规模涌入的困难情形，难民署执委会15号难民国际保护结论正式提出，庇护寻求者应至少得到临时避难(temporary refuge)。面临大规模涌入压力的国家应当按照负担公平分摊的原则得到援助。1980年，难民署执委会就临时避难专门作出19号结论。在大规模涌入的情况下，庇护寻求者应至少得到临时避难。该结论阐述了临时避难一些重要内容，如“不推回”这一人道法律原则的遵守、负担的公平分摊原则等，且认识到需要对临时避难的性质、功能、含义作出界定。1981年，难民署执委会的22号结论认为，在大规模涌入的情况下，一国如果不能在永久的基础上承认接纳避难寻求者，至少也应该在临时的基础上无歧视地予以承认接纳。该结论就给予最低限度的保护提出了具体的要求。1994年，难民署执委会74号结论指出，作为曾经在前南斯拉夫人道危机情形下实施的综合应对措施，临时保护是适用于涉及大规模逃离的冲突或迫害的一种富于实效的灵活方法。该结论欢迎对作为一种庇护战略的临时保护作进一步的研究，呼吁难民署与相关的各国政府紧密合作，在实施临时保护以及以遣返为导向的其他形式的庇护方面协调行动与提供指导。2005年，难民署执委会的103号结论认为，作为大规模涌入情况下的一种紧急保护措施，临时保护应当明显地区别于其他形式的国际保护。*Executive Committee of UNHCR, A Thematic Compilation of Executive Committee Conclusions, 6th edition, June 2011, pp.515-519. http:// www.unhcr.org/3d4ab3ff2.html冷战后，欧洲一些国家出现了大量难民涌入的情况，大多数欧盟成员国均采取了特殊的临时避难保护政策。在这种背景下，欧盟开始逐步形成临时避难保护机制。“与建立在个人庇护程序相关原则基础上的《日内瓦公约》规定的难民法相并行，考虑到近年来的人道主义危机(如波斯尼亚和黑塞哥维那以及科索沃的危机)，在欧洲特别形成了一个基于人道考虑的临时保护的制度。这一制度规定，不再评定个人的庇护申请并给予其难民地位，从这些相关国家来的整个群体被集体地给予免受迫害的保护，直到他们能够安全地回国。”[16]

对于解决“保护的责任”情势下的大规模避难保护问题，临时避难保护机制具有特别适宜性。第一、临时避难保护机制的适用情形是各种“紧急情势”，能够全部涵盖和保护“保护的责任”情势下的避难寻求者。第二、正式的难民国际保护制度建立在对个人身份的逐个甄别和确认的基础上，不能迅速地应对解决“保护的责任”情势下的大规模避难保护请求。而临时避难保护机制建立在对某个群体身份的集体确认的基础上，能够及时有效地应对处理紧急情势下的避难要求。第三、1981年联合国难民署执委会22号结论指出，大规模涌入经常给特定国家带来严重困难，尽管有义务使难民问题得到持久性解决，但是庇护寻求者得以进入另外一个国家此种机会，仅有在边境进入时国家不立即承担给予这些人持久性安置的情况下才可能实现。临时避难保护机制没有要求东道国对避难寻求者提供与其本国国民相近或相同的待遇，也不会直接引起“就地融合“或者长期居留问题，相反，它所引发的是国际社会的共同责任。第四、临时避难保护机制具有人道主义援助的中立性质，一般不涉及对来源国的负面评价，不易引起国家间的敌对和紧张关系。因此，临时避难保护机制能够减轻东道国的顾虑和负担，有助于东道国积极承担责任。第五、与难民国际保护机制相比，临时避难保护机制在其内容和具体实施中不具有任何的移民色彩或入籍归化效果，而完全以启动和完成“返回”为根本目标，从而能够始终把避难寻求者的来源国约束在责任框架内，实现“保护的责任”原则对来源国所界定的首要和最终的责任。第六、临时避难保护机制是一种以“团结合作与负担分摊”原则为基础的人道主义应急机制，它不是由东道国孤立、分散地对他国人民提供辅助、补充保护，而是由国际社会成员以及非政府国际组织等多元主体团结合作，以整体的力量来承担这一责任。这非常适合“保护的责任”情势下大规模的避难保护需求。综上，由于这种临时避难保护制度消除了1951年《关于难民地位的公约》及其议定书的限制与障碍，并在很大程度上减轻了被请求国的顾虑与负担，因此，对于那些为了免遭可能或已经开始的人权侵害，包括灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害，而逃离本国的避难寻求者，各国将不能也不应再坚持较大的自由裁量权。相反，在提供临时避难保护的问题上，各国将承担更大的义务和责任。

五、 结 语

在承认和接纳难民问题上，国家的确承受着人道保护责任的一般约束，1951年《关于难民地位的公约》第33条所确立“不推回”原则进一步强化了接纳、保护难民的义务。但是，即便在难民国际保护制度中，这种责任或义务也没有明显的强制属性或效果，而且，鉴于接纳难民所可能带来的各种复杂问题，不太可能要求东道国承担强制义务，因此，东道国对是否承认和接纳难民依然拥有较大的自由裁量权。就“保护的责任”情势下的避难寻求者而言，鉴于以1951年难民公约及其议定书为基础的国际难民保护制度的自身局限，在缺乏具体、有效的国际合作、分担责任的情况下，要求国家孤立地承担接纳难民的强制义务显然也是不现实的。为此，国际社会应当将临时避难保护制度作为其履行“保护的责任”的配套支持，并将国际社会一直倡导的“团结合作与负担分摊”原则转变为可执行的国际机制，在给予避难保护的义务与裁量权之间实现必要的协调平衡。为“保护的责任”情势下的避难寻求者提供充分保护。

[1]干预和国家主权国际委员会.保护的责任(中文)[EB/OL].[2012-06-03].http:// www.iciss.ca/ pdf/Chinese-report.pdf．

[2]G GOODWIN GILL. The Refugee in International Law[M]. Oxford: Oxford University Press,1996:172-175.

[3]梁淑英.国际难民法[M].北京：知识产权出版社，2009：222.

[4]李明奇.国际难民法中的不推回原则[J].学术交流，2013(4)：54-58.

[5]李其荣.论澳大利亚的国际难民政策[J].山东大学学报:哲学社会科学版，2012(3)：103-109.

[6]崇山.澳通过新法遏制难民涌入：所有难民均将先被离岸收容[N].法制日报，2013-05-21(011)．

[7]BJARTE VANDVIK. Extraterritorial Border Controls and Responsibility to Protect: A View from ECRE[J]. Amsterdam Law Forum,2008,1(1)：27-35.

[8]KATY LONG. In Search of Sanctuary: Border Closures, ‘Safe’ Zones and Refugee Protection[J]. Journal of Refugee Studies,2012,26(3)：458-476.

[9]顾玉清.难民危机考验欧盟内部团结[N].人民日报，2011-04-19(021)．

[10]姚立.谁来拯救4300万难民？[N].光明日报，2011-07-30(008)．

[11]李涛.剖析伊拉克难民问题[J].国际问题研究，2009(9)：45-50．

[12]GERVASE COLES. Approaching the Refugee Problem Today[M]// GIL LOESCHER, LAILA MONAHAN. Refugees and International Relations. Oxford: Oxford University Press,1989:375.

[13]闫金红.20世纪50年代美国难民政策论略[J].北方论丛，2012(2)：110-114.

[14]邵建平.浅论泰国境内的缅甸难民问题[J].东南亚研究，2011(6)：35-41.

[15]JEANNIE ROSE C FIELD. Bridging the Gap Between Refugee Rights and Reality: a Proposal for Developing International Duties in the Refugee Context[J]. International Journal of Refugee Law,2010,22(4)：512-557.

[16]曼弗雷德·诺瓦克.国际人权制度导论[M].柳华文，译.北京：北京大学出版社，2010：39.