自由裁量权在治安管理处罚中的运用与控制

自由裁量权在治安管理处罚中的运用与控制

文/王田，日照市中级人民法院

正确运用和控制好治安管理处罚自由裁量权，体现社会主义法律的公平与正义，可以有效地克服法律的模糊性与治安管理事项的复杂性,是当前公安机关要着力研究解决的一大课题。本文立足于现实，通过对当前公安机关治安管理处罚自由裁量权运用的评价，在分析存在的问题、原因基础上，深入论述了自由裁量权的运用原则和内部控制机制。

治安管理处罚；自由裁量权；不当使用；运用与控制

治安管理处罚自由裁量权是法律赋予公安机关的重要行政管理职权之一。《治安管理处罚法》(以下简称《处罚法》)、《行政复议法》、《行政诉讼法》的实施对公安机关正确运用自由裁量权提出了更高更严的要求，能否正确运用自由裁量权，涉及到公安机关在行政诉讼中胜败。如何运用和控制好治安管理处罚自由裁量权，体现法律的公平与正义。

1 治安管理处罚自由裁量权的概念与分类

1.1 行政自由裁量权的含义与特征

1.1.1 行政自由裁量权的含义

各国学者对于行政自由裁量权有着不同的理解与阐释。大多学者接受的观点认为行政自由裁量权是指法律、行政法规、地方性法规和规章对某一具体行政行为的内容或实施要求没有明确的规定，或虽有明确规定，但留有一定自由行使职权的幅度，由行政主体依照立法目的和公正合理的原则，结合具体情形自行判断并做出处理的权力，是行政主体的一种自行决定权，即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。

在行政法学中，自由裁量权的载体是自由裁量行政行为，其是相对于羁束性行政行为而言的，是市场经济发展的结果，也是民主法治的基本要求。

1.1 .2行政自由裁量权的特征

（1）行政自由裁量权来源于法律的授权

法律对于行政主体的授权表现为法律条文的直接规定或通过法律解释、法律推理等手段可以理解为授权的存在。

（2）行政自由裁量权是一种弹性权力，行政自由裁量权存在一定的自由空间。行政主体的自由裁量权是相对的自由，受到多种法律原则、法律规则、法律制度等的控制与约束。

（3）行政自由裁量权是一种特定化的权力

行政主体一般在具体行政行为中行使自由裁量权，针对不同的行政案件，行政主体自由裁量权的内容是大不相同的。

1.2 治安管理处罚自由裁量权

治安管理处罚自由裁量权是指治安管理法律、法规、规章未对违反治安管理行为的范围、方式、手段、情节、后果等作详细、具体、明确的规定，公安机关在采取行政措施、实施治安管理处罚时，可根据具体情况自由地评价违法行为的客观、适度、公正、是否符合理性，以取得管理社会的良好效果。

治安管理处罚自由裁量权归纳为以下几种：

（1）在行政处罚幅度内的自由裁量权。（2）选择行为方式的自由裁量权。（3）作出具体行政行为、行政措施时限的自由裁量权。（4）对事实性质认定的自由裁量权。（5）对情节轻重认定的自由裁量权。（6）决定是否执行的自由裁量权。

2 治安管理处罚自由裁量权的运用评价

2.1 治安管理处罚自由裁量权存在的客观依据及利弊分析。

2.1.1 保证行政效率是治安管理处罚自由裁量权存在的决定因素。法律、法规赋予公安机关在规定的原则和范围内行使自由裁量权。这对公安机关提高行政效率是有利的，但也容易产生弊端——滥用职权，必须对治安管理处罚自由裁量权予以一定的限制。

2.1.2 立法的普遍性与事件的个别性之间矛盾是治安管理处罚自由裁量权存在的又一决定因素。我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，各地区的政治、经济和文化发展不平衡，社会习俗、生活方式存在很大差别。立法机关无法作出细致的规定，往往只能规定一些原则，一些有弹性的条文，可供选择的措施，可供上下活动的幅度，使公安机关能因时因地因人进行行政管理。但是，法律条文的“弹性”与执法的“可操作性”却容易产生矛盾，这也是有些执法人员以权谋私的重要根源。

2.2 治安管理处罚自由裁量权行使中存在的问题。

2.2.1 不正确地行使自由裁量权的表现形式。

自由裁量行为在具体行政行为中显失公正，具体表现为标准不一;自由裁量行为在具体行政行为中前后不一，具体表现为畸轻畸重;自由裁量行为在具体行政行为中效率不高，具体表现为拖延履行法定职责。

2.2.2 治安管理处罚自由裁量权滥用的原因。

法源中自由裁量权的过于宽泛;救济制度的不完善:行政复议缺乏透明，司法监督的先天残缺，国家赔偿的苛刻限制;执法人员的法律素养不高和法治信仰缺课;法外因素的干扰;执法办案中，常有案外因素的干扰;被处罚者的逆来顺受、过度忍耐。

2.2.3 治安管理处罚自由裁量权滥用的危害。

危害社会公平正义和社会稳定;主张特权思想，导致不良现象的产生;滋生腐败，影响党和政府的威信。

3 治安管理处罚自由裁量权的运用原则

从《处罚法》的立法本意与目的来讲，公安机关在自由裁量时特别需要注意遵循以下几个原则：

3.1 比例原则

比例原则在行政法学上又被称为“最小侵害原则”、“禁止过度原则”。

3.2 禁止重复评价情节原则

禁止重复评价情节原则，即对违反治安管理行为裁量处罚时，对同一情节只能使用一次，即该情节只能一次性或者作为违法构成要件情节，或者作为处罚依据情节，或者作为在既定处罚下影响裁量的情节。

3.3 过罚相当原则

为做到合法、合理地处罚，必须考虑违法行为的具体情节及社会危害程度。

4 治安管理处罚自由裁量权的内部控制

为了防止滥用职权，把自由裁量权变成一种专断的权力，建议采取如下对策：

（1）建立执法人员遴选制度并落实淘汰退出机制。（2）实行自由裁量说明制度，说明应当以书面的方式体现并附卷。（3）制定内部规范，收窄自由裁量范围。（4）建立行政判例参考制度(典型案例公开发布制度)。（5）建立治安管理处罚信息公开制度。（6）完善行政机关内部监督机制。（7）建立滥用自由裁量权的责任追究制度。