政府购买公共服务研究：问题与主题

(浙江工商大学 公共管理学院， 杭州 310018)

政府购买公共服务理念的提出，对于构建幸福中国、建设创新型政府等战略决策，并采取切实可行的措施，深化政府管理体制改革，推进党的执政能力建设、政府管理创新和服务型政府建设，都是很好的研究支点。这既为中国公共部门尤其是政府的改革与发展提供了新的巨大空间，也为公共管理学科的发展提供了前所未有的历史机遇。必须根据转型期中国公共服务的实践发展和现实需要，选择更具有战略性和针对性的理论与实践课题进行研究。现实地讲，公共服务的理论与实践、成本与绩效、体制与机制等是政府购买公共服务的理论与方法近期亟待研究的重点和主题。

一、 必须辨清的理论问题

概览国内关于政府购买公共服务研究机理，必须厘清下列几个方面的问题。

一是政府购买公共服务概念。政府购买公共服务不能简单地看成是用财政资金由社会办事。许多研究对政府购买公共服务的概念界定是，各级党政机关、事业单位和团体组织为履行社会管理与公共服务职能，更好服务与保障民生，使用财政性资金采购社会组织、企事业单位提供的专门服务，并按程序实施监督管理的行为。*王浦劬，莱斯特·M·萨拉蒙:《政府向社会组织购买公共服务研究—中国与全球经验分析》，北京大学出版社2010年版，第21-22页。在越来越庞大的公共服务体系里，政府购买公共服务只能是零星的，这种零星的公共服务只能起到拾遗补缺的作用，对于全面的社会公共服务的发展也只能在边际上起作用，实质性的推动作用难以奏效。从重塑公共服务体制与机制出发，政府购买公共服务，就是政府根据社会经济发展需要，把尽量能够由社会其他组织承担的公共产品或公共服务交由社会生产经营，同时，政府根据情况在必要时给予相应的财政支持。政府购买公共服务的目的是最大限度地丰富或满足公众对公共产品的需求，并节省公共资源。

二是政府管理半径与密度。之所以要提出政府管理半径与管理密度概念，是因为当顶层设计出“把资源配置的最终决定权交给市场”之后，政府管理半径范围、内容必须随之合理界定，政府在不同领域的管理密度究竟多大，是衡量政府购买公共服务范畴与多寡的基本尺度。*何翔舟：《政府管理半径与成本的研究》，中国社会科学出版社2008年版，第26页。如果不能科学地认识这一理论，无论是政府购买公共服务的目录确定、购买原则、以及购买力度，等等，都是盲目的。甚至于一些政府管理部门顾及到团体利益，把政府购买翻版成新式的政府垄断。这里所谓的政府管理半径，并非政府管理的横向半径，其实是抽象的，亦即政府应该管什么的问题。

三是有形公共服务与无形公共服务。研究发现，影响公共产品供给的不是公共产品本身，而是指导公共产品生产经营的公共政策。当某一领域的公共政策科学合理，该领域的公共产品供给体现出帕累托改善，反之，亦然。这样，人们可以把公共服务细分为有形公共服务与无形公共服务。我们所谓的有形公共服务，就是能够供给公众享受的教育、医疗卫生、文化体育、道路桥梁，等等，是现实生活中必须的实体性公共产品，这些实体性公共产品随着社会经济发展越来越广泛。所谓无形公共服务，就是各级政府以及其它机构主持出台的各类政策、规定、制度与各级公务员指导社会实践的行为活动。显然，无形公共服务是有形公共服务的指挥棒。当细分了公共服务内容之后，就会发现要实现有形公共服务的科学供给，必须首先打破无形公共服务的政府垄断，即政府购买公共服务的内容应当包括有形公共服务与无形公共服务两类，可以推行把公共政策的生产活动由包括政府在内的其他社会组织多元竞争。

四是政府“掌舵”不“划桨”。既然把资源配置的决定权交给了市场，政府购买公共服务要从根本上放权，容许民营资本进入公共服务的任何领域，政府只是把握竞争者的资质、服务质量与水平、服务绩效与成本，把最大限度地提高公众的福祉作为公共服务绩效考核的标准。*E·S·萨瓦斯著，周志忍译：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2003年版，第166-187页。只有当政府尽可能地退出公共产品的生产经营时，才能全身心做好掌舵工作，否则，当政府与其他组织一起在一些领域竞争甚至于垄断经营时，由于自身的利益掣肘，难以体现公平的竞争规则，以至于左手掌舵右手划桨，其结果是公共服务的质量监督难以保证，高成本供给难以避免。据此，政府购买公共服务的范围要从有形公共产品拓宽到无形公共产品领域，购买是准许而不是简单的给某个组织钱，“给钱”购买可能潜存着诸如走后门、寻租、不公平、甚至贪污腐败等一系列问题。

二、 政府购买公共服务必须把握的现实问题

(一) 公共服务成本膨胀的根源究竟在哪里

多年来，在研究有形公共产品经营管理成本时，通过多个案例比较发现，在公共产品经营活动中私人经营管理的成本为15元人民币时，政府经营管理的成本为46元，这和萨瓦斯上世纪90年代对美国、加拿大、瑞士、日本等国家的公私垃圾收集业进行的对比研究结果的49:17基本一致。然而，人们忽视了个中的根本原因，公共服务领域的体制与机制是问题的源泉。特别是指导有形公共产品服务的相关政策(无形公共产品)完全是由各级政府垄断的，进而在无形公共产品垄断服务的基础上产生了有形公共产品服务的垄断。如果要彻底消除公共资源的低效率配置问题，让有限的公共资源发挥出无限的社会福祉，就必须与国际公共管理的理论与实践接轨，把公共管理的视角从重结果转向重视前提，即要彻底解决公共服务领域的政府垄断问题。受政府垄断体制与软约束管理机制影响，公共产品生产活动中成本膨胀，效率低下，公共资源难以最大限度地发挥效应，甚至是少数人寻租和铺张浪费的的温床。由此，建立公共服务新体制、新机制，是从根本上解决公共服务的高成本问题，进而提高公共服务绩效的必由之路。通过针对性地解决公共服务领域的成本膨胀问题，才能使有限的公共资源发挥最大限度的作用。

(二) 政府购买公共服务的绩效如何做到“净评价”

所谓的“净评价”，就是完全的客观评价，不参杂任何主观因素。政府绩效评价已经有了多年的历史，被所有同行诟病的问题是，对政府及其所主导的公共服务评价从来都是挂在空挡上。公共服务绩效评价为什么总是“空对空”，其中原因是多维的。首先，政府业务本身是一个非常复杂的管理循环系统，而且每一个管理部门或业务就是一个复杂的循环系统。一个研究机构真正意义上能够评估的领域也就是其中与其专业对接的那些政府部门，对于一级政府的所有业务来说，任何一个研究机构无法全方位评估，显然，许多民间的政府绩效评价研究机构以“全才”的身份评估一级政府是很荒唐的；其次，许多研究人员或机构，对政府的具体业务并不怎么熟悉，却敢于以专家的角色评价政府；再次，研究部门或者研究者为承揽评估业务以获得研究经费，被一些政府操控，以评估的名义替政府说政府想说而不够权威的话。由此，政府购买公共服务如何做到“净评价”，必须考虑从上述方面解决问题，既不能被政府所左右，也要请熟悉本部门业务的研究机构评估。*周志忍：《我国政府绩效研究的回顾与反思》，载《公共行政评论》，2009年第1期。

(三) 政府购买公共服务的重点如何倾斜

多年来，为什么地区之间、城乡之间、不同群体之间享受公共服务“红利”强弱分明，关键是政府购买公共服务向哪里倾斜的问题。从总体上看，倾斜重点一直是大城市、东部地区，体制内群体。例如，大城市的中小学校舍、师资力量等不断改善，农村则连接送学生的校车都没有；大城市所有社区都有建设设备，农村人对健身设备闻所未闻；公务员仍然在嚷嚷着增加工资，工人、农民始终望尘莫及，等等。因此，政府购买公共服务的重点如何倾斜，在现实中既是理论问题，又是实践问题。

(四) 政府购买公共服务应预防“三色市场”

政府购买公共服务有没有“暗箱操作”问题，将来会不会出现之类的问题，是理论与实践必须前瞻性研究的问题。我们假定政府购买公共服务过程中会产生不应有的交易成本，就必然地会膨胀公共服务成本。其机理是，公共财政转移支付的那部分资本，可能会分割成三种交易色彩。其一是正当透明交易，即政府购买公共服务的全部支出；其二是从中拿出部分的黑色交易，即当用于某一公共服务的全部资金到位后，购卖者拿出其中的部分送给相关人员；其三是灰色交易；购卖者可能为在竞争中获胜，提前对相关公务员请客送礼，支付自己的资金。这种由交易演变的三种市场，不仅降低了公共服务绩效，而且增添了社会腐败。

三、 政府购买公共服务研究的主题

(一) 中国的公共服务应建立什么样的体制

我们说，现实的政府购买公共服务从根本上解决不了中国社会经济发展过程的公共服务成本膨胀问题，是因为公共服务本身是资源配置问题，既然是政府购买，就必然地由政府垄断，更谈不上市场配置了。政府垄断必然地造成公共服务的高成本，既不符合社会经济发展的现实需求，也不符合十八届三中全会决定的“把资源配置的决定权交给市场”的顶层设计。因此，公共服务必须从根本上建立新体制，这种新体制的前提是彻底打破政府垄断，形成政府、非政府组织、企业、私人组织、外资企业在内的所有公众能够自由参与的市场竞争体制。这种竞争体制的机理，首先是民营资本进入公共领域，客观上体现了用富人的钱为穷人搞福利；其次是能够最大限度地发挥社会资本效应，快速推动公众福祉增加。

(二) 从公共服务的生命周期解读服务模式

公共服务的生命周期最大的特征是其传统的保障作用。在社会经济发展初期，一定程度上垄断公共服务是必要的，因为要保障全社会的供给，例如，基本医疗卫生、义务教育，等等。但当社会经济发展到今天，许多公共服务“保障全民供给”的作用基本消失，亦即公共服务政府垄断的生命周期结束。这样，公共服务的模式不再是政府的“一元化”。因此，应当建立多维的政府购买公共服务模式，如政府独资模式、政府与社会其他组织合资的伙伴关系模式、社会其他组织之间的合作模式、政府与非政府组织以及私人组织合资模式、私人组织独资模式，等等，既要拓宽融资渠道，又要满足社会公众需求，更要体现社会资源的优化配置，所以，公共产品的生产不一定完全由政府出钱，而是尽量利用社会资本，即用富人的钱为穷人做福利。

(三) 通过开放型政府建设冲击官僚体系

传统的封闭型政府始终没有摆脱官僚体系的象牙塔，政府在做什么，对于社会其他公众来说似乎非常神秘。这种“神秘”造成了公共服务的神秘不透明，同样，要建立公平、透明的政府购买公共服务制度也是神秘的。我们所谓的建设开放型政府理论，其机理应该是：与社会其他任何组织一样，政府的所有活动也是一种市场活动，只不过这种市场有其特殊的性质。开放型政府除了那些涉及国家机密领域之外，其他的一切政府活动都应该向社会公开。*戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克著，谭功荣，颜剑英，魏军妹译：《政府改革手册：战略与工具》，中国人民大学出版社2004年版，第103-118页。开放型政府即就是透明政府、民主政府，尽可能能够受到全体公众监督的政府。建立开放型政府理论，既是重塑政府，确立全新的政府管理业务流程的过程，又是创新政府购买公共服务实践的必然。

(四) 最大限度地丰富行政超市中的“行政商品”

政府的行政超市理论与开放型政府理论之间是附属关系，有了开放型政府，才会出现行政超市。我们所谓的行政超市，就是把同一级政府的所有部门(保密以及相关的工作除外)集中起来，在共同的场所联合活动，进行全方位开放式行政(公众在多个部门所办理的事情，可以在同一个场合一次搞定)。这既能提高行政效率，降低政府成本，又能克服政府的各种弊端，在公众中确立“阳光”政府的良好形象。政府购买公共服务，只有在行政超市里体现公平、公正、低成本、高绩效。行政超市理论的建立，可以在政府购买公共服务的实践中节省社会资源，最大限度地降低政府成本，提高工作绩效。随着政府改革不断深入，全国各地不同程度地出现了行政超市，问题是公众在其中能够获得的“行政商品”非常稀缺，绝大多数涉及到权利、热点事项的行政活动并没有进入到行政超市，这恐怕是亟待解决的重要问题。

总之，政府购买公共服务，核心是通过体制与机制的创新，找到公共产品的低成本、高绩效服务的科学方法、途径与依据。这是对传统的公共服务政府垄断经营体制与软约束管理而造成政府成本膨胀反思的结果和为建立符合现代公共管理新理念、新体制、新机制，提高政府绩效，最大限度地降低政府成本，提高社会公众福祉的战略选择。从现代管理的技术中获得公共产品生产经营体制与机制观念和方法上的启迪，用科学理论改善高成本的管理方式，把私人产品的管理技术和方法嫁接到公共服务领域，并通过创新观念、创新体制与机制，形成“公私伙伴”关系的公共服务竞争环境。