档案行政指导研究综述

2014-01-14吴雁平

档案管理 2014年1期

吴雁平

摘要：档案行政指导作为主要的档案行政行为之一，它较之档案业务指导是一个新课题、新方法，相关研究刚刚起步。对档案行政指导的概念、主体、分类、依据、特征、作用、意义、范围、面临的问题及对策等研究成果进行梳理，不仅有利于今后的研究，也有助于实践。

关键词：档案行政指导；档案；行政指导；综述

1 档案行政指导研究概况

为了方便对档案行政指导研究情况的论述与探讨，本文将学术期刊、博硕士论文中有关文献视为理论界的研究成果，将档案行政管理机关制定的有关规范性文件视为实践界的研究成果。

最早在文献中提及“行政指导”一词的是黄志刚1992年在《浙江档案》上发表的《档案业务指导书的建立》一文当中。此后的22年间在知网文献数据库中，以“档案行政指导”为检索词，“全文”为检索项，可检索到的文献有66篇，其中期刊文献58篇，硕士论文8篇。以“档案行政指导”为检索词，“篇名”为检索项，可检索到的文献有14篇期刊文献。仅仅从数量上看，提及“档案行政指导”的多，专门论之的少。

在“全文”项检索到的66篇文献中署名文献60篇，涉及作者60人，其中发表文献2篇以上的有张卓（4篇）、简莹莹（2篇）、姚笑云（2篇）、李建芳（2篇）、刘东斌（2篇）、杨立人（2篇）6人。以1/10的人数，发表近27%的文献数（14篇）成为核心作者群。

2 档案行政指导研究的主要内容与成果

2.1 档案行政指导的概念。从理论界来看，代表性的定义有以下几种：

谢凌奕：“所谓‘档案行政指导，是指国家档案行政机关在其所管辖的范围内，对特定的人、企业、社会团体、组织机构等运用非强制性的手段，获得相对人的同意或协助，指导相对人采取或不采取某种行为，以实现档案工作目的的行为。”[1]

路君兰：“档案行政指导是指国家档案行政管理部门依据党的路线、方针、政策和档案法律法规，对所辖范围内的档案事务，通过采取示范、引导、敦促、建议等非强制手段，在行政相对人的同意或协助下，指导相对人为或不为一定行为，从而实现一定档案行政目的的档案行政行为。”[2]

张卓：“档案行政指导是档案行政管理部门在其职责范围内，为引导行政管理相对人作出或不作出某种行为，根据法律精神、原则，开展的劝告、建议、说明、提醒、警示等行政行为。”[3]

陈婷婷：“档案行政指导是一种不以行政强制为特征的新型行政手段或方式。它是档案行政主体为实现档案行政目的，通过倡导、引导、劝告和激励等方式，指导档案机构和档案工作者按照某种规范作为或者不作为的一种不具有强制拘束力的行政行为。”[4]

实践界对档案行政指导的定义：

《昆山市档案局行政指导工作实施意见》表述为：“档案行政指导是指档案行政执法部门在其法定职权范围内，根据经济和社会管理需要，采用具体的指导、示范、建议、劝告、警示、鼓励、指示等非强制性方式，征得行政相对人的配合和同意，引导其作出或不作出某种行为，从而有效实现行政管理目的。”[5]

《昆明市呈贡县档案局行政指导工作手册》表述为：“行政指导就是行政机关在其所管辖的事务范围内，根据国家的政策规定或者法律原则，针对特定的公民、法人或其他组织，用非强制性的方法或手段，取得该行政相对方的同意或协助，有效地实现一定的行政目的的主动的管理行为。”[6]

从上述定义中可以看到，无论是理论界，还是实践界，对档案行政指导已经形成了一些共识，但还存在着一些分歧。

主要共识有：一是档案行政指导是档案行政机关的行政行为；二是档案行政指导是档案行政管理部门在其法定职责（辖区）范围内的行政行为；三是档案行政指导是档案行政管理机关依据法律法规实施的行政行为；四是档案行政指导是非强制性的行政行为；五是档案行政指导是档案行政管理机关的主动行政行为；六是档案行政指导采用指导、示范、建议、劝告、警示、鼓励、指示等多种方式；七是档案行政指导是需相对方的同意或协助的行政行为；八是档案行政指导是为实现档案行政管理目的的行政行为。

主要分歧有：一是党的路线、方针、政策是否可以成为档案行政指导的依据；二是档案行政指导的对象是特定的人、企业、社会团体、组织机构，还是一切档案行政管理相对人。

2.2 档案行政指导的主体。关于档案行政指导主体，理论界的观念有三种不同意见。金梅认为：“行使档案行政指导的主体是国家档案行政管理机关。”[7]姚笑云认为：“档案行政指导的主体是国家档案行政管理部门以及县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门。”[8]杨立人、简莹莹认为：“行政指导主体的范围与行政主体大致相当。档案行政指导仍属于档案行政工作，因而档案行政指导的主体仍属于档案行政主体，各级档案行政部门，以及经授权的档案馆、室都可以成为档案行政指导主体。”[9]值得一提的是，这三种观念提出的时间分别是2006年、2009年和2011年，简单地看，档案界对档案行政指导主体范围的认识有一个渐渐扩大的趋向。

2.3 行政指导的分类。档案行政指导的分类是行政指导的重要内容，然而档案学界对此研究非常之少。目前仅有谢凌奕的《浅析档案行政指导》一文。文中认为：档案行政指导可以划分为两种：助成性档案行政指导和规制性档案行政指导。前者主要是指档案业务指导，以帮助、促进相对人自身利益或档案工作发展为目的。后者主要是指档案执法指导，以维护、增进公共利益，预防危害公共利益的现象发生为目的，对违反档案法规的行为加以规范和制约的行政指导。[10]相比之下，实践界对此的认识略深一些。《昆明市呈贡县档案局行政指导工作手册》中指出，档案行政指导根据不同的标准可以划分为不同的种类，并专门列出了若干种档案行政指导的种类。如，以行政指导有无具体的法律依据为标准，可分为有法律根据的行政指导和无法律根据的行政指导；以行政指导的对象是否具体为标准，可分为普遍的行政指导和个别的行政指导；以行政指导的功能差异为标准，可分为规制性行政指导、调整性行政指导和助成性行政指导。并对不同种类的档案行政指导作出了说明。[11]

2.4 档案行政指导的依据。关于档案行政指导的依据，现有文献中没有专论。目前可见的，一是在有关档案行政指导定义中“档案行政指导是指国家档案行政管理部门依据党的路线、方针、政策和档案法律法规”的笼统表述；二是杨立人、简莹莹认为：“档案行政指导的依据可归结为三方面：一是档案组织法，二是档案行为法，三是一般档案规范。”[12]

2.5 档案行政指导的特征。对于档案行政指导的特点，理论界归纳为行政性和服务性并重、非强制性和多手段性[13]、行政指导与行政许可、行政处罚等强制手段并存、综合性指导与专业性指导并存、宏观指导与微观指导并存。[14]

2.6 档案行政指导的作用、重要性、意义。谢凌奕认为：积极推行与实施档案行政指导是建立、发展市场经济及现代行政法制成本效益原则的要求，也是档案工作的性质要求。

黄志勇、张燕、金梅等认为：档案行政指导是对现行法律不完备的地方及时进行补充；是调动行政管理者的积极性和创造性，是及时、灵活、有效地协调与管理对象之间的关系，是利用非强制性、适应性、能动性、多样性、服务性等特点推动工作开展。

林琳认为：档案行政指导是档案行政部门依法行政的必要补充；能有效地预防和抑制档案违法活动；充分体现了档案部门落实科学发展观和构建以人为本的和谐社会的要求。

实践中，“北京市档案局采用的是与北京市工商业联合会联合印发《北京市非公有制企业档案管理指南》的方式，之所以采用‘指南这样的词汇，体现了自主建档、坚守商业秘密、无偿指导、建档标准不搞‘一刀切等原则，得到了非公有制企业的普遍认同，并取得了很好的行政目的”。[15]

2.7 档案行政指导的范围。关于对档案行政指导范围的界定，理论界基本上没有涉及，目前仅有的只是对档案行政指导在私人档案管理中其范围的划定有所论及。即对私人档案微观管理的指导（包括对私人档案的形成、整理、保管、流转等各方面）；对私人档案申报登记的指导；对档案馆接收寄存、捐赠、出售私人档案的指导。[16]

2.8 档案行政指导的制度。有关档案行政指导制度，理论界同样论及不多。主要观点认为档案行政指导应当建立健全：档案行政指导审查制度；档案行政管理的信息发布、告示制度；[17]档案行政管理部门建议、劝告、告诫制度；档案部门的行政调解和协调制度；档案部门的行政奖励制度；行业协会指导制度；档案行政管理评议制度和调研制度；档案行政责任制度和救济制度。[18]

2.9 档案行政指导面临的问题。有关档案行政指导面临的问题，理论界多有讨论，归纳起来主要包括观念认识、实践和制度规范三个方面。观念认识方面：档案行政指导主体的不适应，缺乏创新意识，指导的方式单一，方法落后；对行政指导应用于档案行政管理的认识有待提高，如重执法、轻指导，档案行政指导职能被弱化；行政指导的内涵和外延以及与其他行政行为的区别也缺乏统一的认识。一是行政指导异化，二是与业务指导混淆，三是行政指导不作为；档案学术界对行政指导应用于档案行政管理领域的研究还没有引起足够的关注。

实践方面：档案行政指导本身还有许多不成熟的因素，指导效能与行政权限存在矛盾；行政指导与行政强制的矛盾，混淆了行政指导与行政执法的区别，把行政指导当成强制性的行政执法活动来开展，档案行政指导的科学性有待提高；行政指导与能力建设存在矛盾，行政指导执行人素质参差不齐，导致相对人对指导缺乏信任，档案行政指导人员自身的素质有待提高；一些行政指导行为的透明度不足。

制度规范方面：档案行政指导的运作机制不完善，缺少配套的行政行为；行政指导责任未制度化、具体化；行政指导行为的规范化、制度化程度不高；行政指导的随意性太强，缺乏必要的程序控制，对档案行政指导的监督约束机制亟待完善，表现在缺乏信息公布机制，行为不透明；缺乏调研论证，决策不科学；没有监督机制，过程不民主，缺少公众参与及表达意见的途径，且责任不甚明确，救济乏力等。

2.10 档案行政指导的风险。张卓认为，档案行政指导行为在实施过程中存在一定的风险，这种风险主要表现为：给行政指导相对人造成损失；引发行政指导相对人的不信任感；行政指导行为因违法被撤销；引发行政争议；不当挤占行政资源，等等。究其原因有三：一是行政指导人员的素质不高；二是行政指导人员的责任感不强，行政指导缺乏统筹考虑，三是行政指导工作机制的欠缺。[19]

2.11 档案行政指导的对策思考。理论研究者关注最多的方面是如何开展档案行政指导工作，大家“仁者见仁，智者见智”，提出了不少对策，梳理后的结果：

周长岱认为：“首先，必须转变观念。其次，要将档案行政指导行为与档案法律法规的强制行为相结合。最后，要不断探索新的、有效的行政指导方式并及时予以总结，然后以制度的形式使之规范化。”[20]

张燕认为，在实施档案行政指导时应注意的问题有：一是完善档案行政指导相关制度；二是档案行政指导要有针对性，注重指导实效；三是将行政指导与档案执法监督结合起来运用；四是注意行政成本效益原则。[21]

金梅认为，档案行政指导的完善途径有四：一是提高认识水平，实现观念更新；二是加强理论研究，进行规律探索；三是加快立法步伐，完善法律规范；四是采取配套措施，注重制度创新。[22]

姚笑云认为，加强档案行政指导规制的有效途径：一是加强立法，明确法律责任；二是建立制度，规范行为程序；三是转变认识，提高人员素质；四是采取措施，构建行为模式。[23]

林琳认为，加强领导，明确责任，为档案行政指导提供组织保障；健全制度，完善机制，加强档案行政指导工作体系建设；明确程序，加强监督，为档案行政指导科学化、规范化提供保障；总结经验，积极创新，为档案行政指导工作注入新的生机与活力；加强培训，深入调研，为档案行政指导提供智力支持。此五项是做好档案行政指导工作的有效措施。[24]

3 结语

综上所述，档案行政指导作为主要的档案行政行为之一，是档案行政管理机关实施行政管理的重要手段与方法。与我们所熟悉的档案业务指导相比，还是一个新课题、新方法。不仅理论界的相关研究刚刚起步，规模不大，成果寥寥，实践界的应用也只限于个别地方的个别档案行政管理机关，非常有限。但毕竟相关研究与应用已经起步，不是从零开始。本文对理论界与实践界有关档案行政指导概念、主体、分类、依据、特征、作用、意义、范围、面临的问题及对策等研究成果进行梳理，意在对档案行政指导研究作一小结，为日后理论研究与实践应用提供方便。可以预料，随着社会法治化进程的推进，依法治档及档案工作依法行政的进展，档案行政指导将会成为档案理论界与实践界又一个研究的重点与热点。加强这方面的研究不仅有利于档案法制建设、依法治档的理论研究，也有助于推动档案行政管理实践的法治化。

﹡本文为国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）阶段成果。

参考文献：

[1][10][13]谢凌奕.浅析档案行政指导[J].北京档案，2000（8）：20～21.

[2]路君兰.欠缺与完善——关于我国私人档案管理的思考[D].安徽大学，2010.

[3][19]张卓.试论档案行政指导的风险规避[J].企业研究，2012（16）：19～20.

[4]陈婷婷.浅谈我国档案法的特点[J].经营管理者，2013（20）：232.

[5]http：//wenku.baidu.com/view/1b8ab274a417866fb84a8eac.html.

[6][11]http：//www.docin.com/p-353047492.html.

[7][15][22]金梅.行政指导应用于档案行政管理初探[J].北京档案，2006（3）：32～33.

[8]姚笑云.论档案行政指导的规范化[J].四川档案，2009（3）：31～32.

[9][12]杨立人，简莹莹.档案行政指导制度的建立与完善[J].档案学通讯，2011（1）：43～46.

[14]张卓.当前加强档案行政指导规范化工作的思考[J].城建档案，2012（9）：57～58.