论档案行政指导

刘东斌

摘 要：档案行政指导是一种新型行政行为，也应是档案行政管理机关重要和常用的行政行为。本文对档案行政指导的性质、特点、原则、分类、作用、范围、控制等方面做了一些阐述。

关键词：档案行政；行政指导；档案行政指导；依法行政

行政指导是“第二次世界大战”后，在日本首先出现的一个当代行政法意义上的概念。行政指导作为一种灵活有效的行政管理手段，在日、德、美、韩等市场经济发达的国家得到了广泛运用。在我国，随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变，行政指导在经济领域和社会管理领域也已经得到广泛运用。在档案行政管理领域也开始得到运用，如，昆山市档案局已经发布了《昆山市档案局行政指导工作实施意见》[1]，昆明市呈贡县档案局制定了《昆明市呈贡县档案局行政指导工作手册》[2]。

档案行政指导，是指县级以上档案行政管理机关（以下简称“档案行政管理机关”）为实现特定的行政目的，在其法定的职权范围内或者依据法律、法规、规章和政策，以指导、劝告、提醒、建议、协商、制定和发布指导性政策、提供技术指导和帮助等非强制性方式，引导公民、法人和其他组织作出或者不作出某种行为的活动。档案行政指导也是依法治档、依法行政的重要组成部分。

1 档案行政指导的性质

1.1 档案行政指导是一种档案行政行为。“行政行为是行政主体行使行政职权，为达到行政目的的一切行为。它包括直接或间接产生法律效果的和尚未产生行政法律效果的行为。即行政行为不仅包括行政法律行为，还包括行政事实行为”，“行政指导是一种新型的行政行为”。[3]对于档案行政管理来说档案行政指导也是一种新型的行政行为，是一种有别于档案业务指导的行政行为。“档案行政指导是一种不以行政强制为特征的新型行政手段或方式。”[4]

1.2 档案行政指导不具有强制力。档案行政指导“是档案行政主体为实现档案行政目的，通过倡导、引导、劝告和激励等方式，指导档案机构和档案工作者按照某种规范作为或者不作为的一种不具有强制拘束力的行政行为”。[5]档案行政指导不具有法律上的强制力，这是档案行政指导区别于传统行政行为的最关键的因素。档案“行政指导在法律上的非强制性表现为：①行政指导推行的手段具有非强制性，它只是使用建议、劝告等非常柔性的行政手段实施指导；②行政指导目的的实现不以强制力为后盾，相对人不接受行政指导时，行政主体不得擅自强制执行，或申请法院强制执行；③行政相对人拒绝行政指导后不会遭致行政主体的不利处分”。[6]

1.3 档案行政指导具有弱权力性。档案行政指导虽然没有法律上的强制力，相对人可以接受，也可以不接受，档案行政管理机关不得因相对人的不接受而对其予以不利处分，它主要依靠相对人的自觉、自愿产生作用。但是，档案行政指导之所以能够发挥作用，是因为其背后有能够发挥强制作用的档案行政权力在发挥间接控制的作用。因为，档案行政指导行为是依职权而为，具有组织法上的依据，这又说明档案行政指导是一种权力行为。不过，权力本身有强弱之分。档案行政指导主要依靠档案行政管理机关以其所处的优势地位等影响力而非强制力作用于相对人，使相对人在自觉、自愿的前提下接受档案行政指导来实现其所要达到的档案行政管理的目的。因而，“同其他带有强制力的强权行政行为相比，行政主体基于行政职权作出的行政指导只是一种弱权力性行政行为，这种弱权力主要表现为一种具有公信力的影响力”。[7]

2 档案行政指导的特点

2.1 档案行政指导权既是法律、法规和规章赋予档案行政管理机关的一项权力，又是一项必须履行的职责。档案行政指导坚持法律优先的原则，即必须在法律法规的范围内进行。首先，档案行政指导必须在职能范围之内进行，不能越权或者无权指导。其次，档案行政指导相对于行政权力行为是一种柔性的档案行政管理方式，但同样是一种职权行政行为，必须受到相关法律法规精神、原则、规则或者政策的限制。

2.2 档案行政指导是档案行政管理机关非强制性行政行为。主要采用指导、劝告、提醒、建议、协商、制定和发布指导性政策、提供技术指导和帮助等非强制性手段获得档案行政管理相对人接受管理，档案行政管理相对人有权自主作出决定接受或拒绝接受、听从、配合行政指导。档案行政管理机关在实施行政指导的过程中，不得采取或者变相采取强制措施迫使当事人接受行政指导，并不得因当事人拒绝档案行政指导而对其采取不利措施。

2.3 档案行政指导是一种事实行为，它不产生法律效果，是档案行政管理机关为实现一定的档案行政管理目的的行政行为。开展档案行政指导的根本目的，是遏制档案违法行为，帮助档案行政管理相对人实现一定利益，促进社会档案事务和谐发展。

2.4 档案行政指导行为是一种不以档案行政相对人意志为转移，可以由档案行政管理机关单方面实施的行为。档案行政指导行为由档案行政管理机关单方面实施就可以完成，并不必然要求档案行政相对人的配合。

2.5 档案行政指导是具有一定引导性和诱导性的行政行为。档案行政主体通过指导、劝告、提醒、建议、协商、制定和发布指导性政策、提供技术指导和帮助等积极行政行为，引导和诱导档案行政相对人自觉作出档案行政主体所希望的行为。

2.6 档案行政指导是一种主动、灵活、多元的行政行为。

3 档案行政指导的原则

3.1 自愿性原则。档案行政指导行为应当以档案行政相对人自愿为前提，充分尊重档案行政相对人的自主选择，通过综合指导说理，使档案行政相对人认同和自愿接受，以达到预期的档案行政管理目的。

3.2 合法性原则。档案行政管理机关应当在法定职责、职能和管辖事务范围内开展行政指导，所实施的指导行为应当合乎法律规范和基本法理，不得侵害行政管理相对人的合法权益。

3.3 合理性原则。档案行政管理机关实施行政指导必须基于正当的动机和目的，必须是为了社会的公共利益或是为了行政相对方的合法权益。不得基于个人或小团体的私利或其他不正当目的，利用优越于行政相对方的地位强加于行政相对方，迫使行政相对方接受档案行政指导。

3.4 公开、公平、公正性原则。档案行政管理机关实施档案行政指导除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外都应公开，将档案行政指导的依据、内容、方法、程序及档案行政管理相对人的权利等在办公场所、工作网站公示，依法保障档案行政管理相对人的知情权、参与权和救济权。平等对待档案行政相对人，在相关条件基本相同的情况下，对不同档案行政相对人应当实施相同或者类似的档案行政指导。不能差别对待，不能厚此薄彼，不得偏袒徇私。

3.5 灵活、效率、便民性原则。档案行政管理机关应当灵活实施档案行政指导，根据具体情况选择相应的形式。注重降低行政成本、提高效能，为档案行政相对人提供高效、便捷的指导服务。

4 档案行政指导的分类

档案行政指导有多种分类方式，按功能可以分为以下三类：

4.1 规制性档案行政指导。规制性档案行政指导是档案行政管理机关为了维护和增进公共利益，对妨碍社会档案秩序、危害公共档案利益的行为加以预防、规范、制约的档案行政指导。主要适用于需要预防当事人可能出现的妨害档案行政管理秩序的违法行为。

4.2 调整性档案行政指导。调整性档案行政指导是行政相对方之间发生利害冲突而又协商不成时，由档案行政管理机关出面调停以求达成妥协的行政指导。主要适用于对自然人、法人和其他社会组织之间发生的利害冲突进行调整。

4.3 助成性档案行政指导。助成性档案行政指导是档案行政管理机关为行政相对方出主意以保护和帮助行政相对方利益的行政指导。主要适用于需要从技术、政策、安全、信息等方面帮助公民、法人和其他组织增进其档案合法利益的。

5 档案行政指导的作用

档案行政指导具有以下四个方面的积极作用：

5.1 有利于拓展档案行政监管的领域，弥补现行档案法律手段的不足。现代社会的发展一日千里，新的行业领域、新的记录形式、新的记录载体不断涌现，而档案法律由于受立法成本、档案法所调整的社会关系发展程度、档案立法者的认识水平等限制，具有明显的滞后性，不可能及时对所有新出现的行业领域、新的记录形式、新的记录载体等作出明确的规定。因此，灵活地适用档案行政指导予以调整和补充单纯档案法律手段的不足就显得尤为重要。档案行政指导可以灵活自如地采用随机应变的对应措施对这些新兴行业领域、新的记录形式、新的记录载体实施管理，从而弥补档案法律手段的不足，拓展了档案行政管理的领域，并可为以后立法或修改完善已有档案法律奠定良好基础。

5.2 有利于完善档案行政管理机关的职能。随着政府职能的转变，档案行政管理机关也应随之转变。一方面，要加强对社会档案事务和馆藏档案的管理；另一方面，要为社会提供优质、高效、便捷的档案事务与档案信息服务。而档案行政指导正是适合于这种需要，如，档案行政指导中的信息发布制度，有利于为档案行政相对人提供准确、完整的信息；档案馆（室）示范制度，有利于帮助档案行政相对人合理分配资源，以最小的投入获得对本单位档案的最佳保护。另外，档案行政指导是一种柔性行政行为，与传统的附带强制命令色彩的档案“业务指导”的行政管理方式和以处罚、审批等档案行政执法手段为主的强制性行政方式相比，具有明显的亲和力，其将管理者与被管理者置于一个相对平等的地位，更有利于档案行政管理工作的开展。

5.3 有利于提高档案行政管理的效能，降低档案行政成本。现代社会的发展日趋复杂化和多元化，国家为推进社会公益，往往是通过扩大行政权力，加强行政干预来实现。但行政强制并不是万能的，常常会因为行政相对人有形或无形的抵制而大大降低功效。档案行政指导作为一种权力色彩较弱的档案行政管理手段，会促使相对人主动参与实现档案行政目的或自觉服从于档案行政管理机关意志，有利于将档案行政目的内化为被管理者的自主意识，从而提高档案行政管理效能。另外档案行政指导中的告诫制度，可以通过对处于违法萌芽状态或轻微违法尚未对他人或社会公益造成危害的行为的及时警示，督促档案行政相对人及时改正错误，避免进入立案调查等档案行政处罚程序，从而降低了档案行政成本。

5.4 有利于促进“服务性档案管理机构”的实现。运用规制性的档案行政指导，通过告诫、规劝、提醒、提示等方式，可以减少或避免档案行政相对人违法现象的发生，有助于实现日常档案行政指导与档案行政执法的统一；运用调整性的档案行政指导，通过协调、劝告、调停的方式，解决档案所有者与档案利用者之间，档案所有者与档案保管者之间，档案利用者与档案保管者之间的矛盾、纠纷、冲突，有助于维护档案所有者、利用者和保管者的合法权益；运用助成性的行政指导，通过引导、辅导、培训、信息发布等方式，可以帮助和促进档案行政相对人通过合理有效管理档案与档案事务，实现自身利益的增加和事业发展，有助于实现服务社会发展的根本目的。

6 档案行政指导的范围

档案行政指导的范围是指档案行政管理机关依照法律法规赋予的权限，对所管辖的档案事务进行档案行政指导的范畴和界限。依据档案法规规章与规范性文件的有关规定，笔者认为，档案行政指导适用范围可以归纳为：①需要从技术、政策、安全、信息等方面帮助当事人增进其档案事务方面的合法利益；②需要预防当事人可能出现的妨害档案行政管理秩序的违法行为；③指导帮助行政相对人完善档案管理行为，预防或者避免行政相对人违反档案行政管理法律、法规、规章行为发生的；④需要对自然人、法人和其他社会组织之间发生的档案事务方面的利害冲突进行调整的；⑤法律法规赋予档案行政管理机关监督管理职责，但未明确监督管理措施和手段的；⑥其他需要档案行政管理机关实施行政指导的情形。

7 档案行政指导的控制

从依法行政上说，法律不承认非强制性的档案行政指导行为可以随意实施，它要受到法律和行政程序的约束与调整。

7.1 对档案行政指导的法的约束。档案行政指导必须依法指导，所依据的“法”不仅包括法律规范（组织法、行政法、权力机关制定的涉及档案工作的各种法律法规规章以及各级档案行政管理部门制定的规范性文件等），还包括法治精神（如正义、平等、保障人权等）。档案行政指导作为档案行政主体的行为，必须有“法”上明确的管理档案事务及范围的授权，“档案行政指导行为必须在所规定的权限范围内作为，凡超越规定的权限范围的档案行政指导，即为无效的档案行政指导。”[8]

7.2 对档案行政指导的程序约束。“档案行政指导必须通过正当程序来运作，建立相应的程序制度来有效地保护行政管理相对人，防止行政专横，提高行政效率，实现行政目标，这也是行政法治的内在要求。”[9]档案“行政指导的程序规则应适用行政程序的一般程序规则。即抽象的行政指导适用行政立法等抽象行政行为的一般程序规则，具体的行政指导适用具体行政行为的一般程序规则”。[10]档案行政指导还应建立与完善相关程序制度，如审议制度、信息公开与告示制度等相关制度。

7.3 对档案行政指导的司法约束。为防止档案行政指导的滥用、误用，并充分发挥档案行政管理功能，必须将档案行政指导纳入法制化轨道，接受司法审查，保证司法救济。“将行政指导纳入行政诉讼受案范围是对行政指导进行监督和对相对人提供救济的最好的方式”，“体现‘有损害必有救济的责任行政的要求”。[11]司法约束包括行政诉讼、行政复议、行政赔偿和行政补偿等。

8 结语

档案行政指导作为一种新型的行政行为，在档案行政管理依法行政中将日益发挥积极的作用。当然，档案行政指导的法治建设则是一项任重道远的系统工程，需要档案学术界和实践界结合我国的具体档案行政管理实际，不断研究解决档案行政指导的诸多理论与实践问题，科学地理解和运用档案行政指导，不断探索和完善其具体操作方式，加强档案行政指导制度建设，实现档案行政指导规范化与法治化。

﹡本文为国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）阶段成果。

参考文献：

[1]http：//wenku.baidu.com/view/1b8ab274a417866fb84a8eac.html.

[2]http：//www.docin.com/p-353047492.html.

[3][6][7]上海市人民政府行政法制研究所“行政指导”课题组.中国行政指导的实践与理论研究（上）[J].政治与法律，2003（3）：35～46.

[4][5]陈婷婷.浅谈我国档案法的特点[J].经营管理者，2013（20）：232.

[8][9]袁光.加强档案行政指导规范的思考[J].中国档案，2008（5）：16～17.

[10]吴华.论行政指导的性质及其法律控制[J].行政法学研究，2001（2）：45～52.

[11]杨成.论行政指导的司法审查[J].云南行政学院学报，2008（1）：160～163.

（作者单位：濮阳市档案局 来稿日期：2013-10-18）