档案资源建设中几个概念分析及其完善建议

2014-01-14严永官

档案管理 2014年1期

严永官

摘要：在分析我国档案资源建设中出现的“国家档案资源”、“馆藏档案资源”、“档案资源整合”、“档案信息资源整合”等四个概念的基础上，提出了“地区档案资源体系”这一概念，并从“地区档案资源体系”的含义、建设的意义和途径等三个方面进行论述。最后指出“国家档案资源”、“馆藏档案资源”、“档案资源整合”、“档案信息资源整合”和“地区档案资源体系”是一个相互联系的有机整体。

关键词：档案资源；建设；完善；建议

档案资源建设是档案工作的基础，是档案事业发展中一项带根本性、具有战略意义的工作。因此，不管是理论界的研究，还是实践部门的探索，对此都给予了高度的关注。然而，从目前我国有关档案资源建设中出现的几个相关概念来看，它们虽然代表着各自不同的内涵和外延，对档案资源建设也起到了不同的指导作用，但从总体来看还存在着宏观缺乏支撑、中观不够坚实、微观重视不够的问题。为此，笔者不揣冒昧对现有概念作出分析，并在此基础上提出一个新的概念——“地区档案资源体系”建设，祈望能够引起大家的关注。

1 “国家档案资源”

1.1 现有的研究。“国家档案资源建设是以建立一个门类齐全、结构合理、管理科学、能为社会主义现代化建设有效服务的、具有中国特色的档案资源体系为目的，依据国家有关法律法规开展的档案积累、移交、接收、整理、档案资源开发利用等一系列档案工作。”[1]

“简单点说，国家档案资源就是需要由国家管理的全部档案资源。国家档案资源建设指的则是国家档案资源的形成、收集和加工、整合的过程。在这一过程中，档案的能否产生主要取决于人们社会实践的需要。”[2]

国家档案资源是“在一个国家范围内，过去、现在和将来，所有组织（含国家机构和其他社会组织）和个人形成的，对国家和社会有保存价值的档案的总和”。[3]

1.2 对“国家档案资源”的分析

1.2.1 “国家档案资源”是一个虚拟的概念。“国家档案资源”的实质是指归国家所有，由国家统一管理的具有政治、经济、科学文化或历史意义的一切档案的总和。它的根本意义是解决档案所有权和国家档案管理原则的问题，是为了统一、分级管理国家档案，维护国家档案的完整与安全，便于社会各方面的利用而提出的一个虚拟的概念。

1.2.2 “国家档案资源”在实践中并不具有实际的可操作性。无论任何工作，都需要有具体的人和机构来从事，这样才能使工作落到实处并达到预期目标。然而，对于“国家档案资源”来讲却并没有一个明确的建设主体，即事实上不可能由一个机构如国家档案局来具体负责实施。“国家档案资源”这个宏观概念的实现，需要依赖处于中观层面的各级、各类国家档案馆组织馆藏的工作来给予实在的支撑，否则就将成为“空中楼阁”。

2 “馆藏档案资源”

2.1 现有的研究

2.1.1 目前有关法规对馆藏档案来源的规定。“本规定中的机关文件材料是指机关在其工作活动过程中形成的各种门类和载体的历史记录”；机关文件材料归档范围是：“（一）反映本机关主要职能活动和基本历史面貌的，对本机关工作、国家建设和历史研究具有利用价值的文件材料；（二）机关工作活动中形成的在维护国家、集体和公民权益等方面具有凭证价值的文件材料；（三）本机关需要贯彻执行的上级机关、同级机关的文件材料；下级机关报送的重要文件材料；（四）其他对本机关工作具有查考价值的文件材料”。[4]

“各级综合档案馆依法接收本级下列组织机构的档案：1.中国共产党委员会及所属各部门；2.人民代表大会及其常设机构；3.人民政府及其所属各部门和单位；4.人民政协及其常设机构；5.人民法院、人民检察院；6.各民主党派机关；7.工会、共青团、妇联等人民团体；8.国有企业、事业单位。”、“各级综合档案馆可全部或部分接收以上机构的下属单位和临时机构的档案”、“乡镇机构形成的档案列入县级综合档案馆接收范围”。[5]

2.1.2 目前对“馆藏档案资源”建设的理论研究。首先，是有关活动提出了要求。如，国家档案局在2008年2月颁布实施的《市、县级国家综合档案馆测评办法》中，对馆藏档案资源建设作了相应的规定：在“关于《测评细则》相关条则的解释”中的“基础业务”第8条规定：“实验了档案资源整合。档案资源整合指城建、土地、规划、公检法等专门档案已按规定接收进馆。”[6]

其次，是国家档案局领导也发表了讲话。如：“努力建立强大的档案资源体系，提高档案资源管理能力，为社会各方面利用档案信息提供强有力支撑。要把档案资源体系覆盖到城乡全体居民，覆盖到社会尤其是民生各个方面，覆盖到社会发展的各个领域和各种新社会组织，覆盖到档案的各种载体、形态和专业内容，所有档案应建立尽建立、应进馆都进馆。”[6]

最后，是有关学者也进行了研究。如：“门类齐全、结构合理的馆藏应是档案资源建设追求的目标。要达到此目的，一是要加强对档案室的业务指导，从收集归档源头上抓起；二是进一步明确接收范围，扎实做好接收工作，把能够反映立档单位主要职能活动的不同门类和载体形式的档案统统接收进馆。”[7]

2.2 对“馆藏档案资源”的分析

2.2.1 目前在“馆藏档案资源”建设指导思想上还存在偏差。我们现在对于“馆藏档案资源”的研究往往是以档案馆为出发点来展开的，即围绕馆藏建设的需要来寻找档案资源；而不是以档案馆为落脚点，即在广泛发现丰富档案资源的基础上，再来从中选择对国家和社会有保存价值的档案接收进馆。这就出现了一种很无奈的结局，即我们要想建设内容丰富、门类齐全、结构合理的馆藏档案资源体系，但结果往往是由于没有丰富的档案资源基础而无法真正达到目的。

2.2.2 “馆藏档案资源”建设中的根本问题是没有抓住源头。随着建立“覆盖人民群众的档案资源体系”的提出，我们正努力从法规保障角度寻找一条丰富馆藏之路。然而这些规定却仍然只局限于对本级党委、人大、政府、政协及其所属部门和乡镇人民政府（以下统称“各机关”）档案资源的整合，而没有将触角伸向“各机关”的主要业务部门和其直属单位。因而，事实上，在我们“各机关”的所属部门及其下属单位的档案中，对国家和社会有保存价值的部分没有进入“各机关”档案室保管，这就使得档案馆的馆藏来源存在着先天不足。

3 “档案资源整合”

3﹒1 现有的研究。“通过对各级各部门档案机构的归并及合理分工和档案资源的整理与组合，使档案机构和档案资源结构合理、配置优化，为各级国家档案馆提升服务功能、形成服务体系奠定坚实的基础，以适应市场经济条件下国家和地方经济社会发展对各级国家档案馆服务功能的要求。”[8]

“国家档案资源的整合，不仅是指一般意义上对国家和社会具有永久保存价值的档案的管理由分散到集中、由无序到有序的过程，而且主要是指在我国档案工作‘统一领导，分级管理的体制下，对国家和社会档案资源的有效配置，以适应经济全球化时代增强区域综合竞争力需要的一项社会系统工程。”[9]

“所谓整合，就是打破条块部门系统的限制，由各级档案主管部门合理规划档案资源的归属和流向，并通过多种途径和方式，使国家档案资源更利于集中保管利用，充分发挥其综合优势，实现国家档案资源的共享。”[10]

3.2 对“档案资源整合”的分析

3.2.1 “档案资源整合”是档案工作发展到一定阶段的必然产物。“档案资源整合”就是把零散的档案资源通过某种方式将彼此衔接，从而实现档案资源的共享和协同工作，并最终形成有价值有效率的一个整体。这既是对传统档案工作封闭保守、各自为政观念的突破，又是市场经济条件下档案工作更好地为“五位一体”的社会主义现代化建设服务的改革与探索。

人们对档案利用需求的不断发展为“档案资源整合”提出了必要性；现代科学技术在档案工作领域的渗透为“档案资源整合”提供了可能性。目前，档案界已经清醒地认识到：唯有整合，才能更好地强化国家综合档案馆的主体地位，从而有效促进档案事业的全面、协调、可持续发展。

3.2.2 “档案资源整合”的意义。首先，通过“档案资源整合”，可以真正实现档案服务的社会功能，更好地开发利用档案资源，便于档案资源转化为社会财富。其次，通过“档案资源整合”能够有助于完善馆藏结构，树立档案资源整合的全局意识与合作精神，打破行业、地域和机构的界限，形成开放的档案工作环境。

3.2.3 “档案资源整合”需要必备的前提。“档案资源整合”首先是要有丰富的档案资源，尽管“档案资源整合”并不只是档案资源在数量上的简单累加，而是通过现代技术手段使其成为一个有机整体，可以对档案资源相对不足产生一些弥补作用。但如果档案资源不丰富，那这个整合终将无法达到其应有效果。

4 “档案信息资源整合”

4.1 现有的研究

4.1.1 “档案信息资源”的原意。“档案信息资源”一词早在上世纪80年代中期起就开始在档案学界活跃，在1984年邓小平同志为《经济参考》报题词“开发信息资源，服务四化建设”精神的指引下，1985年初，中共中央、国务院提出“大力开发档案信息资源”[11]，揭开了档案界对“档案信息资源”研究的序幕。当时主要讨论的是档案信息的性质、特点以及如何运用得力措施、采取有效的手段大力开发利用记载在档案实体上的档案信息，为社会主义各项建设事业提供有效服务。

4.1.2 “档案信息资源”的现意。“自2003年起，我国档案学界开始关注和研究档案信息资源整合问题。2005年后，较多研究者将档案信息资源整合置于网络环境下予以探究。”[12]

“要突破档案资源建设传统模式，从实际出发，采用现代化手段，对档案实体或档案信息进行科学整合，包括整合同一地区内不同档案机构的档案资源，整合同一系统、不同地区档案机构的档案资源，整合不同系统、不同地区档案机构的档案资源，促进档案资源配置更加科学合理，为全面实现档案资源社会共享奠定基础，创造条件。”[13]

为了实现档案信息资源的社会共享，“必须对国家或地区的档案实体实施全方位的采集、组织、加工、管理，从而把握国家档案信息资源的整体布局”。[14]

4.2 对“档案信息资源整合”的分析

4.2.1 “档案信息资源整合”是对“档案资源整合”的发展。“档案信息资源整合”主要就是利用现代电子影像技术，将档案所记载的信息转化为电子信息，以使档案信息的利用不再受到时间（同时多个利用者利用）和地域（在不同地域，包括没有保存档案原件的地域）的限制。让我们能够更好地开发档案信息资源，为我国的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设开拓更加广阔的利用空间、提供更为便捷的利用手段。

4.2.2 “档案信息资源整合”的前提是要有丰富的档案母资源。综观对档案信息资源整合的研究，不难看到其依据的前提是档案资源建设，只有档案资源实体的存在，才能为档案信息资源整合提供原材料。所以，对“档案信息资源整合”的研究和实践是后道工序，它对于档案资源建设只具有依赖关系而不具备推进的关系。

5 “地区档案资源体系”的提出

5.1 “地区档案资源体系”的含义。《中华人民共和国档案法》第六条规定，“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”；第八条对中央和县级以上地方各级各类档案馆定性为“是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案”；第十一条规定，“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案”。

“地区档案资源体系”正是基于以上这些法律条文，并根据我国档案工作实行“统一领导、分级管理”的原则，将“对国家和社会有保存价值的”那部分档案，按照我国档案工作体制中代行国家保管档案的部门只设置到县级以上各级国家档案馆的实际，将对国家和社会有保存价值的档案全部进入国家档案馆集中长久保存。

“地区档案资源体系”的建设，具体有处于“国家档案资源”建设中观层面的县级以上档案局馆组织实施，从而保证“国家档案资源”具有充实的档案资源源头，使“国家档案资源”建设落到了实处。

5.2 “地区档案资源体系”建设的意义

5.2.1 重视“地区档案资源体系”建设，是抓住了扩大档案总量的源头。由于档案是由各种机关、团体、企业事业单位、社会组织以及各类组织内的各个部门或相关个人在各自的社会实践活动中分散形成的，所以，如果我们不将档案资源建设的工作节点前移，从源头抓起，将其中对国家和社会有保存价值的部分进入国家档案馆集中长久保存，就难以全面、系统地反映该地区社会建设和发展的历史，就无法真正建立起“覆盖人民群众的档案资源体系”，档案就无法更好地为地区各项建设服务。

现在虽然为了扩大档案资源总量，已经提出将“本行政区内重大活动、重要事件形成的档案、涉及民生的专业档案列入综合档案馆收集范围”，[15]但细究起来这还是没有突破“各机关”的范围。为了做大地区档案资源这个基础，我们必须将目光前移，以抓好“地区档案资源体系”建设为抓手，将“各机关”所属部门及其下属单位形成的对国家和社会具有保存价值的档案收集好，并适时向机关档案室移交，为馆藏档案资源体系建设打下扎实的基础。

5.2.2 重视“地区档案资源体系”建设，是抓住了完善馆藏结构的关键。我们在丰富馆藏内容、完善馆藏结构上已经动了不少脑筋，采取了提前接收进馆，有选择性地接收有典型意义、代表意义的基层单位档案进馆，即时接收重大活动和重大事件档案进馆等诸多措施。但由于国家档案馆目前接收的档案主要是来自各机关档案室，所以即使你接收了再多的档案，以党政管理为内容的文书档案在馆藏档案中一统天下的现状还是难以得到有效改变。

如果我们把目光前移到“各机关”所属部门、下属单位及相关人员，那么，就会有内容异常丰富的档案进入国家档案馆接收的范围之内。如，司法局下属公证处形成和保管的公证档案、环保局下属环境监测站形成和保管的环境监测档案、人力资源和社会保障局所属部门形成和保管的社会养老保险档案和劳动仲裁档案、民政局所属部门形成和保管的伤残抚恤人员和城乡最低生活保障档案、文化局下属的文化馆（群众艺术馆）形成和保管的非物质文化遗产档案；还有各镇下属土地所保管的村民宅基地使用权证完整档案、农业部门保管的农民专业合作社档案，等等。如果对这些档案在由本单位（部门）整理保管基础上，凡是对国家和社会有保存价值的档案适时向“各机关”档案室移交，那么，日后就会顺理成章进入国家档案馆接收视野，为馆藏档案资源打下宽厚的基础。

5.3 “地区档案资源体系”建设的途径

5.3.1 完善法规，建立起法律、法规的保障体系。我国现行的档案法律、法规对于各类专门业务档案的产生、形成、管理和利用等还没有引起应有的重视。为此，我们一是要利用这次对《档案法》进行修改的机会，集中考虑对这些档案中对国家和社会有保存价值的部分进行法规调控，以彻底改变目前档案资源“各自为主”、“分兵把口”的局面；二是要抓紧与《档案法》相配套的《档案馆工作通则》、《机关档案工作条例》乃至国家档案局“8号令”、“9号令”等的修订完善工作。通过实践逐步探索和建立起切实有效的法制保障机制和政策保障机制。

5.3.2 转变思想，正确理解“统一领导、分级管理的原则”。所谓“分级管理”，是指全国档案工作由各级档案事业管理机关分层负责地进行管理。就目前我国档案工作体制而言，代行国家保管档案的部门是依据地区分设、并只设置到县级以上的各级国家档案馆。所以，凡各地区形成的对国家和社会有保存价值的档案均需进入县级以上国家档案馆集中长久保存。

5.3.3 转移重心，档案行政管理的重点由机关转向基层。笔者提出这一观点，并非是要档案行政管理部门放弃对“各机关”的行政监督与指导。相反，恰恰正是对其行政监督管理的深化。

通过各级档案行政管理部门多年的努力，“各机关”的档案工作已经取得了较好的进步，乡镇的档案工作也得到了很大的发展。面对这样的现实，我们有必要实现两个转变：一是适时地将档案行政管理的重点向基层转变，只有抓好了源头，使地区档案资源不断得到丰富，才能为档案馆提供丰富的档案资源。二是对基层单位的监管指导由档案行政管理部门有选择性地直接进行转向由“各机关”和乡镇档案部门具体实施，以此来从深层次上提高“各机关”和乡镇的档案管理水平。从行政管理角度来讲，关键是要求“各机关”和乡镇人民政府将所属各工作部门和直属基层单位的档案工作列入行政管理考核体系，要依据有关法律、法规的基本精神，协助基层制定切实可行的归档范围和保管期限表，并将对国家和社会有保存价值的部分向机关档案室移交。移交的频率可以掌握为机关的办事部门于次年第一季度移交、基层单位形成的在本单位保存满3年后向机关档案室移交。

我们要想真正建立起“覆盖人民群众的档案资源体系”，就必须充分认识到“地区档案资源体系”建设的重要性，及时将我们工作的指导思想和重点作出相应调整，在努力拓展地区档案资源上下功夫，为国家档案馆的档案资源组织打下扎实的基础。

综上所述，凡“国家档案资源”、“馆藏档案资源”、“档案资源整合”、“档案信息资源整合”、“地区档案资源体系”是一个相互联系的有机整体。分别处于“档案资源”建设的不同层面，即处于微观层面的“各机关”及其主要业务部门和他们的直属单位是档案资源的建设者，由他们在各项活动中形成和积累档案资源；处于中观层面的“地区档案资源体系”，由县级以上档案局馆组织实施；处于宏观层面的“国家档案资源”是县级以上各级各类档案馆档案资源整合的总和，是我国档案事业发展的基础。

参考文献：

[1]毛福民.以“三个代表”为指导全面加强国家档案资源建设[J].中国档案，2002（2）.5.

[2]傅华.国家档案资源建设研究[J].档案学通讯，2005（5）.41.

[3]黄存勋.论国家档案资源建设的理念与体制创新[J].档案学通讯，2004（2）.76.

[4]国家档案局8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》第二条、第三条.

[5]国家档案局9号令《各级各类档案馆收集档案范围的规定》第二条.

[6]杨冬权.2012年2月15日在全国档案工作暨表彰先进会议上的讲话[J].中国档案.2012（4）.17.

[7]周彬、钱昕云.试论档案资源建设的一般性原则[J].档案与建设，2006（6）.10.

[8]百度百科.档案资源整合.[2013-09-13].http：//baike.baidu.com/link？url=6Xu3nFE1kGZS28nB-zsoZPsEFflRB_U6VUexk6yb9bn_Qpzn4eTxBlFzEelNmL3qn8c-aZ0tgRIjyKFdY-lwd_.

[9]戴志强.关于国家档案资源整合的若干思考[J].中国档案，2002（8）.45.

[10]任汉中.档案资源建设之三.和讯博客.[2013-09-18].http：//rhzds.blog.hexun.com/32252898_d.html.

[11]《中共中央、国务院批转〈关于调整我国档案工作领导体制的请示〉的通知》（中委〔1985〕29号）.