新四化进程中的乡镇政府职能转变

李松林

【摘 要】十八大报告提出了要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的新四化道路，并进一步提出了推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的新要求。这对当前积极推进社会主义新农村建设的乡镇政府职能提出了新的要求，迫切需要乡镇政府针对新四化的要求及时转变政府职能，逐步适应新四化发展的需要。本文旨在通过当前乡镇政府职能现状对接新四化的要求存在的不足来探讨新时期乡镇政府职能转变的发展趋势。

【关键词】新四化；乡镇政府；职能转变

“四化”在中国的政治舞台上有特殊的历史地位。早在1954年召开的第一届全国人民代表大会上，“实现工业、农业、交通运输业和国防的四个现代化” 的任务就提出来。在1964年全国人大三届一次会议上，总理周恩来在政府工作报告中首次提出：在二十世纪内，把中国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国。1979年12月6日，邓小平在与日本首相大平正芳会谈时，把四个现代化量化为“到二十世纪末，争取国民生产总值达到人均1000美元，实现小康水平”。称为“中国式的四个现代化”，即“小康之家”。十八大报告又一次提出了坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化新四化道路。这对新时期的乡镇政府又提出了新的要求，迫切需要乡镇政府转变职能以适应新四化的发展要求。

一、新四化的涵义及提出的背景

十八大报告提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。十八大时李克强在其所在的山东代表团发言中，重点突出了工业化、信息化、城镇化、农业现代化这“新四化”。 新四化就是“中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”。

“新四化”的提出有足够的依据：首先，中国仍然有剩余的农业人口，需要靠工业化来进一步消化；第二，中国的传统工业要依靠信息化来提高效率，才能与国际同行处于同样的竞争平台上；第三，城市必须容纳日益增加的参与工业化的农村人口，让农民工变成市民；第四，农业产出必须从“强调数量、解决温饱”转向“强调质量、满足品味”，适应消费者从小康走向富裕的需要。

二、新四化背景下的乡村变化

（一）生產方式的改变。“现在的农民是丢下锄头放下镰，进城务工挣大钱”。如果说是工业化和市场化推动了城镇化，使农民接受了城市化和现代化的洗礼；倒不如说是农民推进了城镇化。大型拖拉机、收割机等农机的普遍使用推动了农村生产力的大发展，使农村大量劳动力剩余。大量农民开始南下北上，进入到城市、企业，农民在被城市化和工业化的改造过程中也开始了各种各样的分化，也开始发展多种经营，种地的收入已成为其经济收入很少的一部分。传统的生产方式实现了的极大改变，正在被现代化的生产方式所取代。

（二）生活方式的改变。农民的外出打工便使中国呈现了一种特有的候鸟式的生活。使更多的农民游历于农村和城市之间，开阔了眼界，也开始改变自己的生活。衣食住行都开始了城市化生活的改变。追求每天干净整洁，开始了对吃的环境和质量的追求，也开始了享受娱乐休闲。农民有了城市的生活习惯；同时也开始改变自己的居住条件，农民们家家户户都盖起了新楼。开始装备现代化的生活设施。也有了“楼上楼下电灯电话”，空调、彩电、冰箱、洗衣机等现代家用电器一应俱全。汽车和电脑更是现代新生代农民的新追求。

（三）农民自身的转变。三十年前，人们的日常娱乐方式非常单一，基本没什么渠道丰富业余生活。日出而作、日落而息，每天村头的闲聊就是。而改革开放以后，外出务工的农民接受了城市丰富的精神生活，开阔了城镇居民的视野。农民也开始关注自己的身心健康和生活质量，农民精神面貌也随之焕然一新，生活水平的不断提高。村民农闲时节在村头的场地上跳健身舞蹈。这一切都说明农民对城镇化的新需求、新期盼和新追求等比以往如何一个时期都强烈。

在实际农村城镇化过程中，农民的职业转换使一部分农民就业地点转到城镇。非农产业在农村地区不同规模发展和集聚，促进了地域职能转化与农村居民生活方式的转变，实现产业转移，进而实现了城镇化对乡村的改变。这一切充分呈现了新四化的各种特征。

三、新四化背景下的乡村变化导致乡镇政府职能的滞后

经过改革开放30年的发展，我国的经济建设和社会发展取得了很大的成就，与此同时，东、中、西部以及城乡差距巨大，面临着极大的不平衡。要实现中国的全面小康，达到共同富裕的目的，需要利用新四化的新的发展思路来解决“三农”问题。需要从制度上、战略上关注乡镇的发展，更好地解决“三农问题”。尤其是乡镇政府职能的转变，而当前乡镇政府在快速发展的乡村面前职能明显滞后，这主要表现为：

（一）乡镇政府基础设施建设供给能力严重不足。城镇基础设施是城市生存和发展的重要物质基础，为企业生产和人民生活提供共同的条件。城镇基础设施规划与建设是政府公共服务的重要内容，城镇基础设施规划与建设的状况体现着乡镇政府公共服务的能力。当前无论是集镇的垃圾处理、污水处理、街道管理、道路建设及城市管理等都无法满足集镇居民的公共需求。

（二）乡镇政府公共服务能力不足，社会服务跟不上乡镇发展需求。近年来，新农村建设取得了很大成就，农村基础设施越来越发达，越来越完善。但是，由于农村地域广阔，人口聚集程度不高，社会服务一直停留在低水平层次上。特别是农村中小学教育，相当多的农村中小学办学不景气，进一步造成了农村各项事业的萎缩。农村医疗服务水平也令人堪忧，不能满足农村发展的需要。此外，农村地区的文化、体育、规划等社会服务均出现滞后于农村经济发展以及农民日益增长的物质文化需求的倾向。

（三）县级政府职能部门强化，乡镇统一管理协调职能弱化，资源利用低效。国家为新农村建设投入了巨额资金，在道路建设、基础设施建设、水、电、油、气、电视、通讯等方面投入了巨资。但是，由于县级政府职能部门利益分化相当严重，各行其是，到了乡镇政府几乎没有什么权力，只有配合。导致很多基础设施是挖了填，填了挖。而且呈发展趋势，这些资源利用的水平相当低，造成了资源的巨大浪费，乡镇政府是有心无力。

这些表现与当前农村需要的农业工业化、农田农场化、农民工人化以及农村城镇化趋势明显滞后，急需乡镇政府转变职能，提高乡镇政府在公共设施、服务设施、生活设施等的供给能力。

四、新四化背景下的乡镇政府职能发展趋势

新四化引出的上述问题的出现使得乡镇政府职能发展呈现以下发展趋势：

（一）新型工业化需要大力改进乡镇政府调节经济活动的方式。一是要简化行政审批手续和范围，发挥市场在经济发展中的决定性作用。以经济手段和法律手段为主、辅之以必要的行政手段的经济调控体系，推进行政审批行为的公开化、规范化方面。二是依法规范政府行为。不断完善乡镇政府部门行政权限、行政行为、行政程序和行政责任。有效地规范政府管理职能，减少主观随意性，避免了公共权力的滥用。

（二）新型城镇化需要强化乡镇政府社会管理方面的职能，这主要表现在：第一，提供必要的公共基础设施建设。第二，提供社会所必需但无利或微利的公共性社会服务。第三，加强社会管理。主要是福利、保障、服务等方面的职责转移到社会，由相应的社会机构承担，这就要求政府对这些事务加以规范和管理。此外，社会治安和社会秩序的维持，也将因经济发展而日益成为政府管理的主要内容

（三）农业现代化”需要。农业的根本出路在于工业化、产业化，只有农业的科技含量高，农业才有高额回报的可能。要把农业变成带“农”的工业，种植业、养殖业、畜牧业、捕捞业、水产业、农产品深加工业等等，都变成农业产业来经营。这就需要提高乡镇政府在推进土地流转、提供资金支持、规划等方面的职能，更好地促进新四化的协调发展。

（四）信息化需要乡镇政府更加强政务公开，提高乡镇政府收集社会信息，提供农民需要的公共服务和社会生活服务的平台，更好地适应乡镇农民对经济发展、就业、养老、社会保障等方面的需要。