关于国有资产管理问题的反思

赵玉萍

【摘 要】我国的国有资产管理存在着运行运行效率低下、行政机制制约等诸多问题。本文拟对国有资产管理现状的展开具体分析，探究具体根源，从而查找出改善国有资产管理的有效措施。

【关键词】国有资产；管理体制；改革

一、国有资产管理存在的主要问题

（一）国有资本运行效率低下

大量国有企业资本沉淀呆置。国有资本出资人不明确，不到位，实质性改制和重组难启动，法人治理结构不完善，内部机制转换不到位，与国际跨国公司相比，国有企业无论在管理、营销、技术开发、产品创新等方面都不在一个档次，竞争力差距较明显。国有企业中大量的存量资本的引资优势没有得到充分释放和有效挖掘，资本市场的吸纳能力低，筹资量少，再融资能力弱。主观上国有企业重组改制缺乏大手笔，大量国企职工身份置换成本巨大。诸多因素制约着企业重组和资本运作的作为。

（二）行政机制制约的国有企业资本市场化营运

在国有资产委托代理制度方面，一般都由中央政府或地方政府直接选择经营者，既不符合企业效率最大化原则，也不符合企业全体员工积极性最大化原则。因此，我国当前的行政机制在相当程度上对市场机制起着制约作用，国有企业在目前的市場条件下，单纯的依市场规则实施的资本营运往往不易实现，资本市场大都是一个“不完善资本市场”。

（三）国有资产监管指标体系不完善

与国有资产管理的政出多门相一致，各个部门出于不同的目的和要求，制定了各自的考核和评价指标体系。所指定的经济效益评价体系目标各异，监管的主题不明确。指标体系设置不够科学，重定量评价轻定性评价，部分指标在内容上有重复。

二、国有资产管理主要问题产生的根源

（一）国有资产管理及国有资本营运主体未到位，部分国有企业经营者对资本营运的认识不够

在统一所有，分级监管体制下，地方政府对相应所属国有资产管理监督做了多种努力，但客观上都不理想，国资委或国资局基本职能实际上只有会计职能及部分产权监管职责，不是真正的所有权行使机构，国有资产经营公司实际行使的职能比较单一，往往回避企业的风险决策，缺乏监管手段，起不到出资人作用，收不到预期效果，企业不能独立享受有关法律、行政法规规定的企业经营自主权，缺乏有效的激励约束机制。某些地方政府对国有资本的运营存在着很多认识盲区：没有认识到国有资本的真正价值，没有认识到国有资本的流行性，及其资本流动能带来的巨大价值。把国有企业的整个运营过程仅仅理解为围绕产品进行的供应—生产—销售等流动资金的流动，而企业所拥有的大量其他各种形态的资产根本没有参与到流动中来，而是将大量凝固在企业中。国有企业这种不完整的资本流动，导致了国有企业生存质量不高，在市场经济的大舞台上，国有资本运作效益整体低下。

（二）现行国有资产管理机构职能未理清，企业活力难激发，独立的市场主体作用难发挥

过去国有资产形式上复杂交错，属性上界限模糊，职能上经营职能和社会公共职能并存，导致国有企业附属有许多行政职能和社会职能。国有资产监管机构政企不分，管理链太长，行政性事务缠身，难以形成有效率的管理。国有资产经营大多成为政府的派出机构，代替改制企业的原上级主管部门，承担离退休人员、组织人事关系、计划生育、社会福利、党团工会组织活动等的协调管理，导致改制企业活力难激发，独立的市场主体作用难发挥。多数地区对国有资产进行部门管理，没有对国有资产保值增值负责的的专职部门。即便是上市公司，代表国有资产的部分五花八门，有的是国资局，有的是财政部门，有的是外贸部门，有的是企业集团等等。都不是一个真正对国有资产认真负责的代表。由于股权分散，企业股东大会对董事会本应对公司经营具有的控制力大大减弱。

（三）国有资产管理平台不完善，管理制度建设较落后

国有资产管理机构的主要任务就是在资产的流转过程中确保国有资产的保值增值。要实现国有资产有进有退，抓大放小的要求，使相当一部分的国有资产从企业资产的形式退出来，转移到其他形式的国有资产上，需要有规范有序流转的平台，即国有资本的流转平台。作为市场体系一部分的产权交易市场，是国有资产管理平台。但目前各地产权交易市场大多处于起步阶段，业务范围狭窄，制度建设滞后，交易手续繁琐，对企业吸引力不大，大量产权转让只能在场外交易。同时对存量国有资产的定价还需考虑诸多因素，国有资产的价值包括资产管理价值和交易价值，管理价值表述的是资产的投资成本，交易价格考察的是企业的盈利能力。国有资产重组涉及到的只是交易价格。但是，目前我国把国有资产的管理价格和交易价格混在一起，这是众多投资额大、资产效益差的国有企业难以重组的原因所在。另外，国有存量资产的债务上附着大量的债务负担，包括大量国有企业职工身份置换所需的资金巨大。

三、解决国有企业资本运营中存在的主要问题的对策

（一）尽快全面落实出资人制度，完善三个层次架构模式

一是全面落实出资人制度。国有出资人制度就是实现国有出资人权能的制度安排。在我国，国有资产全民所有是比较抽象的，全民财产的委托权被层层分解，所以，全民只是最终的所有者。目前，国有控股公司形式了大部分的委托权，各级地放政府通过国有出资人，即国有控股公司形式大部分的委托权，从而使国有资产的产权主体具体化，有了明确的行使权利和承担责任的产权主体，确保国有资产的保值、增值责任能落到实处。新的国有资产管理体制建立后，使国有资产管理机构主要履行：行使国有资产出资人权能，做好国有资产监督管理，制定国有资产管理政策法规和国有经济布局调整发展规划；编制国有资本经营预算；对国有资产经营公司进行考核；做好国有资产经营公司领导人任免和管理。在全面、真正地落实国资管理机构自身职责的基础上，对其履行职责的情况依法进行制度性的检查和考核。

二是探索“三个层次“构架模式，完善公司法人治理结构。按照现代企业制度要求，实现政资分开、政企分开，建立新的国有资产管理、营运、监督体系和机制，确保国有资本在市场公平竞争和顺畅流转中保值增值。建立由国有资产管理、营运和监督三部分组成的国有资产管理新体制框架。由直接管理具体的企业转变为“政府—地方国资委—控股公司—企业单位”的间接调控监管理模式。第一层次国资委作为产权代表对国有资产管理和营运进行内部监督、人大通过法律程序和手段对国有资产管理和营运进行外部监督的机制。国资委主要负责监管大企业、国有企业上市公司，以及垄断性、资源性、全国性、总量控制型企业事业单位的经营权、使用权以及资源占用的拍卖、出租。用市场手段对过去的行政审批基础上加强调控和监督管理。国资委编制和国有资产预算与财政编制的行政预算分开，独立运行，连同工作情况依法定期向人大或人大常委会汇报，接受其监督检查。第二层次即现有的国有资产经营公司，对其进行规范的股份制改造，形成有效的国有资产经营责任制等约束和激励机制，同时对其进行资源整合，增强国有资本的运作和经营实力，使之不从事具体生产经营活动，不承担政府职能。对第三层次企事业单位中的股东会、董事会、监事会和经理层之间的职责，形成各负其责、运转协调、有效制衡的机制。

（二）提高地方政府对国有企业资产重组的积极性，完善企业国有资产监管指标体系

新国资体制可以概括为“国家所有，分级产权”，中央政府目前把大量的国有资产管理权限下放给了地方政府，地方政府可以代表国家行使国有资产出资人职责。为落实新的国有资产化管理方式，完善国有资产保值增值考核评价体系等后续工作，政府建立和完善国有资产监管指标体系应该体现分类设计、兼顾行业等科学系统整体的原则。

一是出台地方国有资产管理相关规定，用法律、法规来推动地方国有资产管理主体到位。要通过立法进一步明确国有资产管理体制，细化国资管理机构、监管机构和国有企业的法律地位、运行规则和权利、职责，进一步落实国有资产保值增值的具体责任人。目前的国有资产管理体制使地方政府得了大部分国企改制的主导权，明确获得国有股转让权，从而有力的提升了地方政府的参与积极性，在国有资产分级管理模式下，地方政府不但可以提高效率、摆脱相互推诿、拖延进程的局面，而且可以避免不必要的国有经济比重和意识形态的争论，让地方政府根据实际情况自主决定转让事宜。

二是构建新型国有资产监管指标体系，规范国有资产管理行为。1、基本框架。国有资产监管评价指标体系按垄断企业、控制企业和一般竞争性企业分别制定，每一类企业再由基本指标、修正指标和辅助指标三个层次按不同的评价内容反映企业资产营运管理状况。

2、监管评价内容。以一般竞争性国有企业国有资产监管指标体系为例，主要包括三个方面：一是企业财务状况；二是遵纪守法情况；三是企业景气状态。财务目标就是实现企业利润最大化的同时保证所有者权益的最大化，国有资产的保值增值是监管的重点。

3、基本指标。企业的财务状况主要考察三个方面：一是财务效益状况，主要一收益指标体现；二是资产营运状况，主要以周转率指标体现；三是偿债能力状况，主要以负债率指标体现；四是辅助指标。包括：领导班子基本素质、在岗职工素质状况、产品市场占有能力、行业或区域影响力、综合信用等级、对外投资情况规模、高收入产品比例、技术开发实力、监事会或职代会对企业经营者的满意程序、产品质量等。

（三）尽量释放国有企业中的资源优势，加速国有股权转让，增强存量资本的聚资能力

一是拓展多元化资本市场，加快国有股转让速度。充分挖掘国内资源、国际资源，利用法人投资、民间投资实现多元化投入，才能支撑发展优势产业、优秀企业、优质资产。而这些优势资源对资本市场具有强烈的吸引力，是国有企业吸纳资本投入的一项不可多得的资源优势。这些存量资本是一批优质种子，在资本市场的催体作用下，能够迅速裂变成规模资本的组合。

二是以市场化的资本运作推进国有企业改制和重组，实现国企职工身份全部置换。国有企业改革中产权流动式实现资源优化配置的基础和形式，是市场经济体制的内在必然要求。国有企业改制不到位的关键原因在于没有真正进行市场化的资本运作，投资主体单一的状况没有得到根本改变。也就是说，产权流动根本上是资本的自由流动。通过产权的流动可以适应经济市场化不断发展的趨势，推动国有资本、集体资本等参股的混合所有制经济的发展，可以完善国有资本更多地向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域聚集，实现国有资本结构的调整和优化，同时增强国有经济的控制力。国企职工身份必须转换，否则改制不算完成。

三是妥善处理好企业资本营运与产品经营的关系。从根本上看，产品经营是资本营运的基础，一个企业只有借助于产品经营中确立的体制、市场、技术、管理、人才、资金优势、资本营运才有可靠的资源、手段和目标。从一个足够长的循环过程看，资本营运的效果最终要体现在产品经营上。企业产品经营既是其资本营运的前提，又是其资本营运能够达到目的的后续支持力量。