关于“西气东输”工程中职务犯罪的调查分析

熊华东

“西气东输”工程是国家发改委核准实施的国家重点工程，是一条清洁能源的大动脉，也是关系国计民生的重要工程。伴随着工程的实施和查处的深入，不少腐败浮出水面。为了进一步理清该领域贪污犯罪的特点、规律，更有力地打击犯罪、预防腐败，笔者现对襄州区人民检察院2013年以来查办的该领域贪污犯罪情况进行了深入调研，提出预防对策，以期对预防和减少此类犯罪起到一定作用。

一、主要犯罪特点

2012年以来，“西气东输”工程枣（阳）十（堰）支干线，已立案9件16人，其中副科级以上干部2人，大案6件12人，涉案金额90余万元，挽回经济损失100余万元。我们通过对所查办案件的情况进行分析，发现此类案件主要呈现以下五个特点。

1.涉及范围较广，发案数量较多。“西气东输”枣（阳）十（堰）支干线工程穿越襄州6个镇（办），就目前已立案的情况来看，除古驿镇外，发案涉及其余5个镇8个村，发案比例较高，涉及范围广泛。同时，短短数月时间在同一领域连续立案9件16人，呈集中发案态势，在以往办案工作中也是不多见的。

2.涉案人员以村组干部为主，少数为乡镇机关工作人员。查办的16名犯罪嫌疑人均为农村基层组织人员，其中村组干部13人，包括7名村支部书记、4名村农经站长、2名村民小组长，乡镇机关工作人员3名，包括1名镇党委副书记，1名镇党委委员、武装部长，1名镇经管站工作人员。这些涉案人员大都法律意识淡薄、责任意识缺失，把侵吞国家拨付的工程补偿款看成一件理所当然的事。比如黄集镇党委副书记袁某某、经管站工作人员张某某共同贪污案，2010年9月至2012年3月，两人人通过编造虚假的地面附作物以及工程施工临时占地情况向“襄州区石油天然气管道工程建设领导小组”（简称区“油气办”）申报，套取“西气东输”工程在黄集镇段的征地拆迁补偿款，袁某某贪污2.5万元，张某某贪污3.7万元，分别被判处免刑和缓刑。

3.相互勾结作案，窝串案特征明显。所查处的9件案件，其中4件为共同犯罪。不少案件的犯罪嫌疑人之间都是相互勾结共同作案，往往是一条线索，牵出一串。相互勾结作案的方式主要有横向和纵向勾结两种。纵向勾结主要表现为村组干部与领导协调工程建设的乡镇干部相互合谋共同实施犯罪。横向勾结主要表现为村组一级，村支部书记、村农经站长等村干部和村民小组长之间相互串通，弄虚作假共同作案。比如张湾办事处郑岗村农经站长张某某、支部书记李某某、四组郭某某及支部副书记张某共同贪污窝案，2010年8月至2012年2月，四人相互串通，通过虚报该村地面附着物种类、多报青苗补偿费等方法，合伙作案7次共套取工程征地补偿款6.7万元，被四人私分后侵吞。

4.罪名均为贪污，作案手段类似。所立案件全部为贪污案件，且案件之间的作案方法极为相似，犯罪嫌疑人大都是利用职务之便，采取虚报、重报征地面积以及地上附着物数量、种类等手段，提高补偿数额，制作虚假补偿表向上申报，以达到套取工程补偿资金并贪污的目的。比如伙牌镇姜沟村支部书记姜某，将该村九组应予补偿的旱地虚报为蔬菜地，每亩补偿标准从1200元增加到2200元，通过此种手段套取补偿款4.3万元予以贪污。

5.大案比例高，社会影响较为恶劣。个别基层干部为了个人或局部利益，多报、虚报应当补贴的土地、青苗、附作物，大肆套取国家建设资金，造成了国家资金大量流失，严重影响了国家重点工程建设。同时，这些案件都直接侵害农民群众的切身利益，在人民群众中造成了较为恶劣的影响，严重影响农村社会稳定。比如双沟镇程冢村支部书记朱某某将直径为15cm树苗虚报为18cm，每棵树苗的补偿标准由40元提高到100元，同时虚增树苗棵数申报，共套取并侵吞补贴款9.63万元。

二、发案的主要原因

1.教育缺乏，乡镇和村两委干部法律意识不强。调查中发现，涉案人员文化程度普遍不高，同时身处农村，接受法律教育少，不少基层干部法制观念淡薄，同时宗旨意识也不牢固，胆大妄为，采取各种违法手段虚报冒领补偿款。甚至有的村干部错误地认为自己不是国家工作人员，在征地补偿中“吃点、占点、捞点”问题不大。如查办的龙王镇张畈村农经站长陈某向办案人员谈到：“我认为这事最多是犯个错误，把钱退了就行了，没想到还要坐牢，如果知道是犯罪怎么也不会干”。

2.把关不严，补偿专项资金发放环节多。经我们调查，“西气东输”专项资金的发放基本流程是：先由卫星对需要补偿的征地面积予以测量，对各地补偿数额进行测算，并通过发改局将补偿款拨付到“油气办”；再由工程沿线村组将补偿土地面积、种植种类、地面附着物情况逐级上报至各镇、区“油气办”审核；审核后由区“油气办”将补偿款下发到镇“油气办”，最后由各村到镇“油气办”领取。由于补偿资金的申报审核环节多，工作量大，在这个过程中，区、镇两级“油气办”一些审核人员没有切实负起责任，村组上报多少，就批多少，基本不深入基层田间地头进行实地核实，使得审核工作走过场、流于形式。个别地方甚至出现乡镇干部与村组干部合谋造假、共同实施犯罪这样的恶劣现象，致使虚报、多报并贪污补贴款现象在基层一定范围呈蔓延之势。如2010年3月至2011年8月，伙牌镇党委委员、武装部长余某某在兼任伙牌镇“油气办”负责人期间，不仅不履行监管职责，反而利用职务之便，同该镇李食店村支部书记王某某及农经站长王某勾结，在发放“西气东输”工程征地拆迁补偿款的过程中，采取虚报李食店村地面附着物的手段向区、镇“油气办”申报，共套取补偿款15.6万元被三人私分。

3.机制不健全，为贪污补贴专项资金提供了方便。首先，由于“西气东输”工程拨付的资金属于临时性专项资金，伴随着工程不断推进，这项资金也会逐步发放完毕而最终取消。“油气办”也属于临时性机构，在专项资金的管理过程中，对财务人员、监管人员的配备不足，很多管理工作不能落实，极易诱发犯罪行为。其次，在专项资金的审批和拨付方面缺乏操作性、针对性强的规章制度。补偿款的审批和发放整个流程只在当事村组和“油气办”内部运行，缺少审计、监察等监管部门以及广大村民的有力外部监督，监督缺位给心存贪欲的少数干部以可乘之机。

4.政策宣传不到位，为犯罪行为发生留下“操作空间”。在调查过程中，我们发现由于缺少政策宣传，作为工程经过地的群众，大多数仅知道“西气东输”工程要从此通过，至于对国家规定的征地补偿金的发放依据、发放标准、发放时间等政策并不清楚。被征地村民对被征用了多少地、地上多少附着物应向上申报，以及具体自己应得到多少补偿款，很多地方并没有公示，村组的补偿账目也未向村民公开，只有少数村组干部掌握。在这种情况下，村民缺少基本的知情权，更谈不上对补偿款发放管理情况的监督，给基层干部实施犯罪留下了空间。

三、预防对策建议

1.加强教育引导，切实提高基层组织人员的自我约束能力。要教育基层组织人员牢固树立正确的权力观，明白手中的权力来自人民，同时着重解决他们的封建特权思想，提高农村基层组织人员为基层群众服务和遵纪守法的自觉性。检察机关要主动和纪检监察部门加强配合联系，在农村基层组织人员中广泛开展宣传和普法教育活动，开展形式多样的警示宣传。通过个案反思、专项警示等模式加强廉政教育和法制教育，探索廉政警示普法教育新举措，切实提高农村基层干部对违法、违纪行为的理性认知水平，自觉与腐败行为作坚决的斗争。

2.强化监督制约，严格征地补偿款的监督管理。主管部门应进一步加强对各级领导班子的监督，努力做到权力运行到哪里，监督的触角就延伸到哪里，以防止腐败发生。同时规范土地征用管理，加强土地补偿发放的监督，积极探索征地补偿操作程序。征用土地时应做到“家有文件，户有清单；分户测量，户主签单；合同清单，存档备案；同步录像，原貌再现”，以有效防范“暗箱操作”。对补偿款的发放，在村务公开的基础上应做到：“发放有审批，领取有签字，账目有登记，村民小组有审核”。将征地补偿款置于“阳光操作”之下。

3.防止“暗箱操作”，落实权力运行公开、公示制度。公开、公示是杜绝腐败、防止“暗箱操作”的有效办法。有的涉案单位也有公开、公示制度，但是落实不到位，公示内容、范围不够科学合理，未能真正发挥作用。建议镇党委、政府要把“村务公开”作为基层民主政治建设的重要措施来抓，凡涉及群众切身利益的重大事项一律实行“村务公开”。“村务公开”情况应作为镇党委、政府监督管理农村基层组织的重点内容，切实使“村务公开”成为化解社会矛盾、维护社会稳定的有效良方和长效机制。

4.坚持惩防并举，切实遏制农村征地补偿中的腐败行为。鉴于“西气东输”工程领域腐败案时有发生，检察机关要与纪检监察、审计等部门配合，加大打击力度，严肃查处这一领域及其他涉农领域职务犯罪，对违法犯罪行为发现一起坚决查处一起，决不姑息，做到查一案稳定一片，让一些心存贪念的基层涉农干部切实感受到司法的威慑力，发挥惩罚犯罪的特殊预防功能。同时，检察机关还要与其他部门协作配合，强化预防手段，充分利用已经建立起来的社会化预防网络、成熟的行业预防经验，将反腐败关口前移，运用“检察建议”、“警示教育”、“预防咨询”等有效手段，帮助农村基层组织完善工作制度、监督制度、账务政务公开制度等，共同发现可能出现职务犯罪的机会和环节，有针对性地建立预防机制，出台预防措施，避免和减少腐败行为的发生，为促进新农村建设创造良好的法制环境。

（作者单位：湖北省襄阳市襄州区人民检察院）