翻开吉林预防新篇章

包越

审时度势，新《条例》出台

2004年5月28日，吉林省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议讨论通过了《条例》。在近十年的时间里，《条例》对吉林省职务犯罪预防工作的开展发挥了重要作用。但随着经济社会的发展，职务犯罪预防领域、预防内容、预防格局以及预防方式都发生了根本的变化。特别是党的十八大提出，要“全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明”，重申了“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，中央对反腐倡廉建设做出了一系列新的部署，工作力度不断加大。习近平总书记关于“预防职务犯罪出生产力”的重要讲话，更是对预防工作给予了充分肯定，提出了殷切希望，为深入开展预防职务犯罪工作指明了方向。

近几年来，吉林省各级检察、监察、审计机关等有关部门认真贯彻反腐败标本兼治、重在治本的要求，把预防工作作为一项重要任务来抓，积极探索，创新机制，积累了一些经验。在预防大型国有企业、重大建设项目职务犯罪等方面创造和积累了许多成功的经验和做法，有必要将其认真总结，并上升为地方法规，作为对原有《条例》的补充和完善。因此，为适应新时期预防职务犯罪工作的需要，进一步规范和加强吉林省预防职务犯罪工作，增强工作的权威性和实效性，为形成社会化大预防提供更加有力的法律保障，对原《条例》部分条文进行适当的修改势在必行。

加快步伐，《条例》起草过程

去年年末，吉林省人民检察院检察长杨克勤在向省人大常委会专题汇报吉林检察机关职务犯罪预防工作时，提出关于修订《条例》的建议，常委会将此建议交由省人大内务司法委员会办理。省内务司法委员会在认真研究后，将修订《条例》列入2013年度立法计划。随后，省内务司法委员会与吉林省院就《条例》的修改工作进行了多次沟通，并委托吉林省院职务犯罪预防局起草《条例》修改的建议稿。之后，为学习借鉴外省、市、自治区的立法经验，省人大内务司法委员会李杰主任带领《条例》修订成员赴江苏、浙江等地进行了立法调研，就有关问题与江苏、浙江等地人大内务司法委员会及检察机关作了深入探讨。

2013年2月末，吉林省院预防局成立了《条例》修订小组。同时，结合吉林省预防职务犯罪工作的实际情况，参阅了全国十六个省、自治区的《预防职务犯罪工作条例》，针对原《条例》中不适合当前预防工作的条款，逐条、逐字地研究修改，对预防职务犯罪工作的原则、方针进行调整，对国有企业预防职务犯罪工作的内容以及预防职务犯罪培训等内容进行充实，在详尽地归纳整理后，形成了《吉林省预防职务犯罪工作条例（修订草案）》（以下简称《条例（修订草案）》）的建议稿。为了使《条例》对全省的预防职务犯罪工作更具有指导性和可操作性，修订小组通过检察局域网向全省各地市州预防部门及省院各内设机构发出征求意见通知，之后根据反馈意见对《条例（修订草案）》进行了补充调整。3月21日，省检察院韩起祥副检察长带队与省人大内司委马俊杰副主任、许富国处长等就《条例（修订草案）》的相关事宜进行了沟通，并一同对《条例（修订草案）》建议稿再次进行了细致的完善。在多次集体研究、反复修改的基础上，最终形成了《条例（修订草案）》征求意见稿。

按照立法程序，省人大内务司法委员会于4月中旬，将《条例（修订草案）》印发给300余位省人大代表、省直有关机关和部门及各市州人大常委会征求意见（45家领导小组成员单位）。同时，征询了人大常委会立法咨询员的意见。5月初，修订小组将各方面的征求意见进行汇总，在整理并吸纳相关方面的意见、建议后，对《条例（修订草案）》建议稿又进行了再次研究和修改，同时就有关问题与省人大内务司法委员会、法制工作委员会进行了沟通。6月17日，省人大内务司法委员会在松原召开有关部门座谈会，听取了有关部门的意见。针对这些意见，内务司法委员会同检察机关对《条例（修订草案）》进行了再次研究和修改。7月12日，省人大内务司法委员会召开全体会议，审议并通过了《条例（修订草案）》。之后，省十二届人大常委会第三次会议分组审议了《条例（修订草案）》。会后，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见建议，法工委对修订草案进行了研究修改，于8月17日通过《吉林日报》和省人大网站广泛向社会征求意见。9月3日，法制委员会召开会议对修订草案进行了统一审议，常委会有关领导参加了会议。9月13日，法制委员会将修订草案审议修改情况向主任会议作了汇报，经主任会议同意，形成了草案修改稿。9月25日，省十二届人大常委会第四次会议听取了省人大法制委员会副主任委员刘淑坤关于《条例（修订草案）》审议结果的报告。25日下午，常委会分组审议，27日表决通过。

汇集各方智慧，吉林特色鲜明

在《条例》修订的九个月内，召开各类调研会、座谈会、修订会十余次，收集各类法律法规和文件资料近百份，向300余位省人大代表、40余个相关部门、各市州人大常委会以及各级检察院征求了意见。修订后的《条例》主要特点可以概括为“四个明确、四个强化”。“四个明确”即：明确工作方针、明确执法主体、明确各部门职责、明确经费保障。“四个强化”即：强化行政机关的预防措施，强化审判机关、检察机关、公安机关和司法行政机关在履行职责过程中的自身预防职务犯罪工作，强化预防职务犯罪文化建设，强化文化、新闻出版、广电、网络等预防职务犯罪宣传教育工作。

新修订的《条例》对原《条例》的体例结构作了调整，将原《条例》的分条并列格式修改为分章列条式，明晰了预防职务犯罪工作的组织职责、工作措施、监督保障和法律责任。条文由原来的21条修改为现在的27条，其中保留和修改14条，增加11条，删除2条。新修订的《条例》全文共六章，分为总则、组织机构与职责、预防措施、监督保障、法律责任、附则六部分。这次修订所涉及的重点主要有以下六个方面。

一、执法主体

预防职务犯罪工作是全社会的共同责任，亦是一项长期性、系统性的工作，涉及政府职能的各个部门以及国有公司、企事业单位等，必须统筹安排、统一领导。为此，我们在总则部分增加了第六条“建立健全预防职务犯罪工作领导体制和工作机制”，与之衔接在新修订《条例》第二章“组织与职责”中。将原《条例》第五条，修改为“省、市（州）、县（市、区）预防职务犯罪工作的领导机构及其办事机构，负责组织、指导、协调本行政区域内的预防职务犯罪工作”，并增加了第二款，“预防职务犯罪工作领导机构的办事机构设在同级检察机关”。这一规定，明确了预防职务犯罪工作的执法主体，使责任更加明确，实际工作中更有抓手。相应领导机构的设立，对预防职务犯罪工作的检查、督促、考评等制度的完善创造了条件，保证了预防职务犯罪工作能够顺利、有效开展。

2012年12月31日，省委办公厅以吉厅字《2012》22号文下发《关于成立吉林省预防职务犯罪工作领导小组的通知》。省委常委、政法委书记金振吉担任领导小组组长。领导小组办公室设在吉林省院。

2012年4月2日，吉林省预防职务犯罪领导小组第一次会议召开。金振吉书记出席会议并讲话。在会上，领导小组与45家成员单位签订了《预防职务犯罪责任区创建责任书》。

预防职务犯罪领导小组的成立，标志着预防职务犯罪执法主体的确立。

二、经费保障

做好新时期预防职务犯罪工作不但需要明确的执法主体，还需要一定的财政支持。根据中央惩防体系纲要提到的“建立保障机制，在人员、经费等方面给予保证”，我们根据调查走访，江苏、浙江、上海、广东等省市已于2009年开始，先后由地方财政拨付职务犯罪预防工作专项经费。上海、广东等地，对预防职务犯罪工作相当重视，所需花费均实报实销，花多少报多少。

因此，在新修订的《条例》中，增加了第二十二条“省、市（州）、县（市、区）预防职务犯罪工作的领导机构及其办事机构开展职务犯罪预防工作，所需经费由同级财政给予保障，实行专款专用和专项管理”。这一条款的增设，实现预防经费由地方立法予以保障。明确了预防职务犯罪日常工作所需经费的来源，为职务犯罪预防工作的顺利开展提供了经济保障。

三、预防职责

预防职务犯罪实行领导责任制，为此，我们增加了《条例》的第五条，内容为“预防职务犯罪实行领导责任制，并列入各单位年度绩效考核的内容。国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体的主要负责人为本单位预防职务犯罪工作第一责任人，其他负责人依据其分工负直接领导责任。”

同时，根据《检察院组织法》、《监察法》、《审计法》的规定，检察机关、监察机关和审计机关具有法定的监督职能，因此新修订的《条例》增加了第七条赋予了检察机关、监察机关和审计机关“对预防职务犯罪工作依法履行指导、监督职责。”

新修订的《条例》第十条、第十一条、第十二条对“三机关”（党政领导机关、司法机关、行政执法机关）的职责进行了细致的划分，使其具有更强的针对性和约束性。“三机关”在依法行使职权时，要收集、分析、处理职务犯罪信息，建立预警机制，开展法制宣传和警示教育；针对职务犯罪隐患提出预防对策；对可能发生职务犯罪问题的单位和部门，应及时提出建议并向被建议单位和部门的主管机关进行通报。为了协调和指导预防职务犯罪工作，解决各部门独立执法可能带来的法规贯彻不力的问题，新修订的《条例》中增加了第九条，“建立由预防职务犯罪工作领导机构领导下的检察机关、监察机关和审计机关联席会议制度。定期分析预防职务犯罪的形势和任务，研究提出预防职务犯罪的政策措施，确定预防职务犯罪的组织协调、综合规划等重要工作”。这一规定，进一步完善了预防职务犯罪工作的领导体制和工作机制。使预防职务犯罪工作能在全社会有序地开展，真正取得实效。

四、国有企业

国有企业是我国国民经济的支柱，是中国经济的主角。随着我国市场经济体制的逐步完善和现代企业制度的建立，近年来在国有企业改革发展过程中职务犯罪时有发生，不仅造成国有资产大量流失，阻碍了企业的发展，挫伤了职工改革积极性，而且激化了干群矛盾，影响了社会稳定。为了寻求从源头上治理国有企业职务犯罪的有效对策，遏制和减少国有企业职务犯罪的发生，新修订的《条例》在第三章“预防措施”，第十五条第五款中，明确规定由“国有资产监督管理机构负责指导国有企业制定预防职务犯罪的有关措施，对国有企业和经营性事业单位的投资、资产处置、资金调度、物资采购、产品销售以及其他重要经济活动的决策和决策执行情况进行监督”。

五、反腐倡廉教育列入培训

为从源头防治腐败，党的十八大提出了“三清”的目标，即干部清正，政府清廉，政治清明。同时，根据中央建立健全惩防体系精神，为了促进国家工作人员尽职尽责、公正廉洁地履行职务，新修订的《条例》第十七条增设了第二款“对国家工作人员进行培训的应当将预防职务犯罪教育列入培训内容”，将反腐倡廉教育纳入党校、行政学院和其他干部培训机构的教学计划，编写教材，保证课时。此外，还规定了“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体应当加强以预防职务犯罪为主要内容的廉政文化建设”。

六、非国有公司、企事业单位

党的十八大提出，要毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。非公有制经济作为市场经济的重要组成部分，在国民经济中所占比重逐年上升。但随着非公有制经济的发展，近年来，发生在非国有公司、企业、事业单位、社会团体中的职务犯罪案件逐渐增多，例如挪用资金、职务侵占等等。

今年上半年，吉林省委政法委下发了“开展民营经济领域执法司法突出问题专项治理活动”的通知。目的就是为非公有制经济发展营造一个优良的法治环境，为非公有制经济的发展创造外部条件。那么就企业自身而言，如何营造一个风清气正的内部环境，如何保障非公有制经济健康、有序、规范发展，增加非国有公司、企业、事业单位效能，新修订的《条例》增设了第二十六条，规定“非国有公司、企业、事业单位、社会团体可以参照本条例开展与职务犯罪有关的预防工作”。

加强影响，扩大宣传

为了使新修订的《条例》能够得到更好的宣传、贯彻和落实，让全社会了解《条例》、熟悉《条例》、运用《条例》，提高社会的预防意识，增强预防职务犯罪的能力，扩大预防职务犯罪工作的影响，使《条例》在全社会得以顺利实施，吉林省院预防局设计了一套以习近平总书记“预防职务犯罪出生产力”重要讲话精神为指导，全方位、多领域、广渠道的《条例》宣传方案。

11月7日吉林省院与省人大法制委、内司委、法工委联合召开了宣传贯彻《条例》的新闻发布会，邀请了省监察厅、省审计厅、省委党校、省财政厅以及国企代表吉林森工集团的主要负责人参加了新闻发布会并现场回答了记者的提问。《人民日报》、新华社、中央人民广播电台等中央和省级15家新闻媒体参加了新闻发布会。

接下来，全省将统一时间，在省、市、县三级院共同开展一次声势浩大的街头宣传，同时动员省预防职务犯罪领导小组和预防协会成员单位结合行业优势，发挥行业系统宣传平台的作用，利用相关单位的宣传资源优势，争取让宣传活动达到立体化、网络化的效果。届时，吉林预防杂志《警戒线》也将以增刊形式，全面报道新修订《条例》的内容、修改背景以及贯彻实施情况。同时，也将与吉林省电视台联系，组织一次以《条例》为内容的知识竞赛，以期让《条例》家喻户晓、人人皆知。

新《条例》实施，意义重大

《条例》是一部符合宪法、法律精神，具有吉林特色的地方性法规。它的修订，是吉林省政治生活中的一件大事，更是吉林省预防职务犯罪工作发展史上的一件好事。新《条例》的修订，蕴涵吉林省委和各界的期望，凝结了省人大常委会及法律专家学者的心血，是我省地方立法史上光辉的一页。《条例》的实施，将进一步推动吉林省预防职务犯罪工作法治化、社会化进程，对于加强吉林省惩治和预防腐败体系建设，遏制职务犯罪，建设和谐社会，具有十分重要的意义。

贯彻实施《条例》是检察机关预防监督职能的强化。《条例》的修订，从总体内容上看，对检察机关预防监督职能给予了一定程度的强化，赋予了更严肃的使命和责任。一方面，检察机关作为《条例》的执法主体，明确其与监察机关、审计机关一同具有宏观协调、指导、检查等职务犯罪预防工作的一般性监督职责。另一方面，在微观处理职务犯罪预防工作的问题上，也明确了检察机关的具体职责，包括在监督的各个环节上的预防职责。特别是把“各级预防职务犯罪工作领导组织的办事机构放在同级检察机关”，要求检察机关在履行预防职务犯罪工作职能的同时，要担负起综合、组织、协调的任务，充分发挥领导小组的参谋助手、中枢、推手作用，动员组织各方面力量推动预防工作的落实。

贯彻实施《条例》是动员社会各界形成预防工作合力的法治保障。预防职务犯罪，是全党、全社会的共同责任。实践经验表明，只有形成党委统一领导、人大监督保障、社会各界广泛参与的社会化预防格局，才能不断建立和完善长效预防机制，有效预防各类职务犯罪的发生。新修订的《条例》，具有广覆盖、多触角、原则性指导与程序性规定紧密结合的特征。不仅对各级各部门都要成立预防职务犯罪工作领导组织和办事机构提出了明确要求，而且对政府部门、执法、司法部门、企事业单位、民营企业和国家工作人员，在预防职务犯罪工作上应承担的法律职责、责任，以及开展预防职务犯罪工作的具体方法和一般程序、步骤、环节等，给予了法律界定和规范，对于社会各界进一步提高认识，强化责任意识，增强工作的主动性和自觉性、进一步加强协作配合，从而形成齐抓共管的合力，都将起到重要的作用。

贯彻实施《条例》是对预防工作法治化、社会化进程的有力推动。法治反腐是反腐倡廉建设的必然要求，也是预防职务犯罪工作的发展方向。同时，因预防职务犯罪工作的特殊性，其社会化的程度直接影响工作的实际成效。《条例》的修订，着眼于预防职务犯罪的法治化建设和社会化程度的提高，深刻理解“法律监督”的内涵，充分运用预防工作的实践成果，着眼职务犯罪预防工作的现实需要和长远发展，做出了一系列具有可操作性的规定，大大推动了职务犯罪预防工作的法治化和社会化进程，在吉林职务犯罪预防工作中具有里程碑的意义。