新型农村社区建设规划问题简论

□ 夏周青

（中共海南省委党校， 海南 海口 571100）

社区是现代社会的细胞， 社会建设要经由社区建设，这已经成为理论界的共识。对于农村发展来讲，农村社区能否获得与城市社区相同的发展机会和发展条件，是农村发展能否与城市发展并驾齐驱的关键，也是城乡二元结构能否从根本上得以破解的关键。因此，新型农村社区建设应该成为城乡统筹发展的基本路径。

一、新型农村社区建设规划现状

随着我国农村经济的发展和社会管理体制改革的深化，广大农村发生了翻天覆地的变化，物质文明建设和精神文明建设取得了前所未有的成就， 新型农村社区也日益成为农村社会发展的主角， 在农村经济和社会发展中起着关键作用。同时，农村社区内也自发形成了许多民间非正式组织，如各种民间经济联合体、专业技术协会、信用社、文化室、放映队等，这些组织加强了社会交往，活跃了农村生活，弥补了政府正式组织所不能胜任的许多社会职能。尤其是1990年以后，我国农村基层社区逐渐由封闭、 保守的传统生活方式向积极开放的市场化、社会化、城镇化、现代化的方向发展。新时期以来，我国农村经济社会迅速发展，农民生产生活水平大幅度改善，农村社区面貌有了新的变化。新型农村社区建设的主要目标就是要适应社会主义新农村建设的要求，认真制定整体社区规划，大力发展现代农业，加强农村社区基层组织建设， 全面推进农村社区基础设施建设、各类组织建设、社会保障体系建设、文化教育建设、平安建设，加强和改进农村社区服务，努力建成村（居）民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和的新型社区。但是，由于城乡二元结构，公共财政投入体制、农村经济体制、利益关系、社会结构、思想观念深刻变革等一系列因素的影响，新型农村社区规划建设出现了诸多问题， 整体的社区规划工作与建设一个全新的农村、 实现城乡一体化还存在一定的差距。 特别是有些地方的农村社区建设规划机械地套用城市居民小区模式， 无视住户的职业特征和具体生活方式， 完全丧失了传统村落的特点； 有些地方的农村社区规划与建设“两张皮”，编制好的社区建设规划被束之高阁，“规划规划、纸上画画、墙上挂挂、还不如用手比划”，建设不按规划办，规划与建设严重脱节。

二、新型农村社区建设规划应遵循的原则

根据国外成功经验， 社区建设规划工作一般可以分为以下几个阶段：组织策划和前期准备；调研与信息搜集；设立愿景（社区成员对社区发展所向往的前景）；创建目标；制订行动计划；实施与评估等。因此，要制定一个好的农村社区发展规划， 应该遵循农村社区建设规划的基本原则。 在新形势下， 推进农村社区建设规划，除了可以参考以上社区建设原则外，还应该按照中国农村社区建设的总方针， 遵循一系列符合 “中国特色”的基本原则。

第一，坚持以人为本的原则。第二次世界大战后，联合国积极倡导社区发展运动，旨在“通过人民自己的努力与政府当局合作，以改善社区的经济、社会和文化环境，把社区纳入到国家生活中，从而对推动国家进步做出贡献”。社区建设规划工作在我国开展较晚。在原有计划经济体制下， 社区在社会发展中的作用受到忽视。20世纪80年代，在民政部组织下，开展了全国性的社区建设运动，但缺乏规划界的介入，尚未成为真正意义上的社区规划。进入21世纪以来，随着“和谐社会”理念的提出，民生问题和社区民主自治受到了高度重视，与之紧密相关的真正意义上的以人为本的社区建设规划工作也逐步开展。

第二，必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好吃饭问题作为农村社区建设的头等大事。 巩固和加强农业基础地位， 是夯实社会主义新农村建设的经济基础， 是持久增加农民收入， 培育现代农民的必由之路。农村社区建设要打牢物质基础，既要有较快的增长速度，更要注重增长的质量和效益。核心工作在于大力推进现代农业建设，加快农业科技进步步伐，加强农业设施建设，调整农业生产结构，转变农业增长方式，提高农业综合生产能力。

第三，切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村社区一切工作的出发点和落脚点。坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心、最直接、最现实的问题，保障农民政治、经济、文化、社会权益，提高农民综合素质，促进农民全面发展，充分发挥农民主体作用和首创精神。

第四， 始终把改革创新作为农村社区发展的根本动力。坚持不懈地推进农村社区改革和制度创新，使农村社区经济社会发展充满活力。

第五， 始终把加强和改善党对农村社区建设工作的领导作为推进农村社区建设的政治保证。 坚持一切从实际出发，加强农村社区基层组织和基层政权建设，完善党管农村工作体制机制和方式方法， 保持党同农民群众的血肉联系，巩固党在农村的执政基础，形成推进农村社区建设的强大合力。

三、新型农村社区建设规划实施方法

根据我国的具体国情， 新型农村社区建设规划工作可以细化为如下几点：

第一， 新型农村社区建设规划要以改善村民生活为目标。 在农村社区建设规划中， 应合理规划居住用地，设计优美的景观环境，配置完善的市政基础设施和公共服务设施；农村社区的住宅设计，绝不能照搬城市设计模式，应从农民的实际需要出发，体现农村的生活特点，反映农民家庭生产的需求，考虑农民对新住宅的购买能力和使用时所能承受的生活支出水平； 要看农村社区的设置是否有助于向农民群众提供公共服务，是否能满足农民群众的公共需求， 是否有助于公共服务供给的公平与效率。简单地讲，就是为了达到改善村民生活的目标，最大程度地降低农民生活成本的支出。

第二， 新型农村社区建设规划要根据农村社会的组织与治理需要来确定。 必须考虑农村社区的设置是否有助于对乡村社会的有序和有效管理， 是否有助于将农民群众有效地组织起来， 是否有利于农民群众参与社区事务的管理。

第三，新型农村社区建设规划要尊重农民意愿，听取农民意见。在传统的规划中，由于规划的制定只是少数几个领导的事， 结果必然是规划的制定与实施相脱节。 新农村建设开展以来出现的很多问题多是由于忽视乡村与城市的差别，忽视农村和农民的需要。因此，在制定农村社区建设规划的过程中， 要为社区中所有的人提供一个机会，使他们既作为规划的制定者，同时也是规划的实施者。

第四， 新型农村社区建设规划要服务农村产业发展需要。产业发展是社会主义新农村建设的重要支撑。农村社区既是农民生活的场所，也是农民生产的场所。因此，农村社区建设规划应充分考虑农民的生产活动。农村社区建设规划一定要服务于发展农村经济， 增加农民收入。发展是硬道理。改革开放以来的实践证明，农村经济越发展，农村建设就越好。当下，我国农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。

第五，科学编制与实施农村社区建设规划，切实解决存在的问题，把攸关民生的好事做好做实。一是要解放思想，突出重点，早计划，早行动，把编制农村社区建设规划摆在优先的位置，作为大事抓紧抓好。二是要制订相关政策，对社区建设中村民建房、用地、审批等作出规定，确保规划得到切实执行。三是财政要拨出农村社区建设专款，用于社区建设规划的编制与实施。对于五保户、特困户建房给予必要的财政资金扶助。对于无房户、 地处偏远急需改善住房的缺房户优先解决建房地基。四是要搞好试点示范，宣传引导。选择不同类型的村进行试点，边总结，边完善。通过加大宣传，积极引导，促进农民树立按规划建房的新理念，消除疑虑，让农民在观察、认识的过程中自觉接受与自愿实施。五是要做深入实际的群众工作， 切实解决农村社区建设规划与实施中遇到的问题。 农村社区建设规划编制与实施，对于大多数农民来说是重大利好，但对原已居住在规划区内的农户来说，可能因调整责任地、责任山而影响个人与家庭利益，有的担心建房拆迁造成损失，有的会因地理区位、住房风格、建房面积、打破区域界限而产生新的利益纠葛，因此，应当做耐心细致而卓有成效的工作，切实解决存在的问题。对于规划村庄区内所需的责任地、责任山等，通过兑换林权、责任地、经济补偿等办法妥善解决。

总之，农村社区建设规划应按“地域相近、习俗相似、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿的原则”，以及“要按照便于管理、 有利于公共服务资源整合利用”等原则来设置实施。

四、新型农村社区建设规划应注意的问题

近年来，广大农村坚持以人为本，按照城乡统筹发展的要求，着力抓好农村社区建设规划工作，严格控制农民建房占用耕地，大力加强农业基础设施建设，使农村面貌发生了深刻变化。但是，整体的社区建设规划工作与建设一个全新的农村、 实现城乡一体化还存在一些问题，需要我们正视。从宏观方面来看，改革开放以来，尽管规划界专家、学者与社会各界人士一起为探索一条符合中国国情， 有中国特色的城乡规划道路作出了不懈努力，也取得了卓越的成绩，但是，随着我国体制改革和市场经济的深化，面向经济全球化的进程，我国的城乡规划所面对的是前所未有的复杂局面。 从微观方面来看，一些农村社区建设无规划，也没有组织规划论证，农民建房缺乏统一性，整体布局不科学，土地浪费严重，房屋更新周期短，资金浪费严重。自从农村废止集体化生产实行家庭联产承包责任制以来， 村集体力量薄弱， 对村庄宅基地安排调整及房屋建设缺乏统一规划，乱搭乱建现象比较突出，农村建设基本上处于无序状态。另外，随着市场经济的发展，部分村民外出务工经商，经济条件逐渐得到改善，在城市购置房产长期居住，还有部分农民子弟升学就业转为城市居民。这些人往往在生活条件改善后把家中的老人接入城市生活，农村的房屋长期闲置，在客观上造成了农村土地的浪费；一些农村社区即使编制了规划，也基本上是在原有的基础上修修补补， 没有建立起一套科学完整的规划体系。因此，新型农村社区建设规划应注意的问题包括：

第一，注重统筹兼顾。在新型农村社区建设规划中要综合考虑社区生态、社区社会秩序、社区政策、社区技术和社区经济。 这些方面的相互适应是社区存在的必然，社区发展就是要将这种“相互适应”考虑清楚，从整体上去把握。因此，为了建设好农村社区，应该优化资源配置，提高基础设施和公共服务的共享度。所做规划要以促进农村地区发展为目标，从经济、产业、土地、社会伦理、地域文化、资源节约、自然环境等多个角度来综合思考。

第二，注意节约用地。国务院在发布的《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》中明确提出要守住18亿亩耕地红线。因此，农村社区建设规划在耕地保护问题上应做好以下工作： 一是要认真编制好农村社区土地利用总体规划，划分撤并复垦范围。利用农民集体所有土地进行非农建设， 必须符合规划， 纳入年度计划，并依法审批。二是从区域角度深入分析农村社区的土地价值，提高整个社区土地的综合利用效益。要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。 三是严格执行农村一户一宅政策。要结合本地实际，完善人均住宅面积等相关标准，控制农民超用地标准建房， 防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。

第三，突出地方特色。农村社区建设规划应对一些历史文化资源加以保护，进行合理开发，做好农村社区空间布局、景观规划、活动场所设计。要因地制宜，突出乡村特色、地方特色和民族特色。既要与新村周围的自然山水环境有机融合， 保护好有历史文化价值的古村落和古民宅， 又要注重延续地域原有的建筑文化特色及乡村旧有的空间格局、特有的民俗文化活动。

第四，体现生态文化。一是要把生态文化建设与农民素质教育结合起来。抓好生态文化建设，关键在于破除和改变农村那些陈旧落后的习惯和习俗， 不断提高农民的文化素质。 具体措施就是要把生态文明观念的普及与农民文化教育结合起来。 要广泛深入地进行环境意识宣传教育，激发广大农民“关注环保、参与环保”的积极性和主动性。要与宣传公民文明道德相结合，大力宣传环境保护工作的方针、政策、法律法规，曝光违法行为，增强居民的环境忧患意识和法律观念。大力开展环保进社区活动， 将环保纳入社会公共事务全民参与的范畴。二是既要站在统筹城乡发展的战略高度，实行城乡统一规划，考虑农村城镇化建设发展格局，又要站在农村自然和文化发展脉络的角度， 做到人与自然的和谐相处，把农村社区建设与农村生态建设相结合，使生态建设有“法“可依、有章可循。三是逐步加大新型农村社区生态建设投入力度。 逐步提高财政预算中的农村生态环境建设支出比例， 并优先纳入国民经济社会发展规划和新农村建设规划。研究、制定支持农村循环经济发展和节约型新农村建设的财税和收费政策。加大公共财政对农村资源节约管理和农村节能改造的支持力度，对一些节约资源、发展循环经济的重大工程项目和技术开发、 产业化示范项目给予直接投资或资金补助、 贷款贴息等支持。 四是积极发展农村生态产业。依据农村资源禀赋、环境容量、生态状况等要素，把经济社会发展与生态环境建设有机结合起来， 着力构建农村生态产业体系。发展绿色生态农业。围绕优质、绿色、有机农产品生产，深入推进高效生态农业发展。五是利用现代科技，合理保护农村生态资源。按照减量化、再利用、资源化的循环经济理念，高效合理配置和可持续利用农村生态资源， 促进农村生态资源的显著增值，逐步实现家居环境清洁化、农业生产无害化和资源利用高效化。六是着力整治农村生态环境。要加强农村环境基础设施建设。 把村庄生态环境整治与农村基础设施建设紧密结合起来， 完善农村生态建设与环境保护基础设施，形成生态资源有效整合、环保设施统建共享、服务功能较为完善的新格局。

总之，做好新型农村社区建设规划，是统筹城乡发展的需要， 要在城市和农村都建设得更好的逻辑前提下，实现城乡经济社会发展一体化、协调化。

［1］徐永祥.社区发展论［M］.华东理工大学出版社，2005.

［2］中央宣传部理论局.理论热点面对面2009［M］.人民出版社，2009.

［3］方明.农村社区规划与住宅设计［M］.中国社会出版社，2006.

［4］袁继红.社区管理实务［M］.电子工业出版社，2009.