论基层警察行政执法行为的外部控制及其反思

2013-12-20佘玉春

行政与法 2013年12期

□ 佘玉春

（江苏警官学院，江苏南京 210031）

基层警察行政执法行为是直接行使公安机关职权，履行公安机关职责，提供公共安全与秩序的过程。公安行政执法涉及面广泛，除了具有一般执法部门所具有的许可、取缔、警告、罚款、没收财物、责令赔偿等权力外，还拥有传唤、拘禁、行政拘留等限制人身自由的强制手段和措施，在必要情况下有使用警械、武器的权力。同时，执法一线的基层警察在公安队伍中占有较大比重，他们直接与群众打交道，主导着公众对公安机关的评价。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方为休止。”［1］（p154）因此，如何有效制约基层警察的执法权力，保证基层警察在执法过程中坚持公平正义，切实维护公民的合法权益，一直是我国公安机关高度重视并着力解决的问题。

一、基层警察行政执法行为的外部控制方法

（一）法律控制

通过立法制约作为公共权力的警察执法权是必要的政治性途径。约束警察行政执法行为的法律主要包括两个方面：一是对公务员行政行为具有普遍约束力的一般行政法律规范，如《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政诉讼法》及《行政机关公务员处分条例》等。二是关于公安机关的行政法律规范。这部分法律规范数量大，涉及面广。以治安管理为例，专门规范治安管理执法行为的法律有6件，行政法规11件，部门规章及文件47件。另外还有针对警容风纪的警务督察法律法规等26件。［2］这些法律法规都对警察执法过程中的权力、职责、权利义务以及实施执法行为时必须遵守的方式、步骤、空间、时限等做了严格且明确的规定。

（二）组织制度控制

组织制度是指除法律性规范以外，由各级公安机关依据相关法律及上级机关关于执法工作的规定、意见，结合地方、部门执法工作的特点和需要制定的，约束和调整警察执法行为的规范体系。公安机关内部形成的警察执法管理制度很多，如执法质量考评制度、绩效考核制度、表彰奖励制度、执法过错责任追究制度、执法监督制度、纪律制度等。根据公安部2008年全国公安机关执法规范化建设的要求，各级公安机关针对执法中存在的突出问题，制定了《执法标准化管理手册》、《公安民警执法执勤用语手册》、《公安机关执法大纲》、《岗位标准》等等。这些以手册、大纲、规范等不同名称出现的规范性文件，内容大致相同，都是围绕公安民警“干什么、怎么干、干到什么程度”等问题，以最多达上百万字的篇幅对公安机关各个警种的执法活动从执法岗位职责、权限、任务、装备，到执法环节、流程、裁量基准甚至到执法语言、礼仪等都做了明确、详细、全面的规定，形成了统一的执法标准，对警察的执法行为进行了全面限定。

（三）组织结构控制

组织结构是指组织内部各机构的职能结构（关键职能）、权责结构（权责分工及相互关系）、层次结构（纵向管理层次）、部门结构（横向结构）及其组合形式，强调分工与层级划分。［3］公安机关是一个层次分明且分工明确的组织系统。在纵向层次上有严格的命令——服从关系。《人民警察法》规定：“人民警察必须执行上级的决定和命令。人民警察认为决定和命令有错误的，可以按照规定提出意见，但不得终止或者改变决定和命令的执行”。与命令——服从关系相配套的是严格的请示报告制度，以保证工作任务的执行有正式的授权和批准。在横向层次上，各警种之间，同一警种不同岗位之间的职责也有清晰的界分，以保证公安机关的整体目标由多警种或同一警种不同岗位的警察配合完成。不同岗位上的警察，在某项任务前后承继的环节中各司其职，形成既相互配合又相互制衡的关系，构成横向间平行的监督体系。纵横交错的组织结构及其运行机制构成对警察执法行为的结构化组织控制。

（四）技术控制

随着信息技术的发展和应用，组织的信息系统不断计算机化和网络化，促成了组织将组织职能、管理流程、业务标准等组织运行要素整合到统一的信息管理系统中，提升组织的技术管理水平。2010年，公安部制定印发了《关于进一步规范和加强公安机关执法信息化建设的指导意见》，要求全国公安机关“建成执法信息化体系，为实现网上执法信息录入、执法程序流转、执法活动监督、执法培训奠定网上平台，切实加强对公安机关执法活动的即时性、过程性、系统性管理”。执法信息化将执法标准、流程、证据规格等编入计算机程序，细化执法自由裁量基准，固化执法办案流程，形成电子执法档案，设立电子印章系统和涉案财物管理系统。公安机关还可以利用视频技术，设立信息化讯问室、视频指挥系统，配备执法记录仪，对基层警察执法进行全程同步录音录像。现代技术的运用可以实现对基层警察执法行为即时、全程的动态监控，有利于提高控制的准确性、实时性和可追溯性。

二、对基层警察行政执法外部控制方法的反思

对基层警察行政执法行为进行外部控制的各种方法、手段是官僚制警察组织运行的自然逻辑。官僚制是现代社会普遍的组织形式。官僚制组织中，各部门依据法律或行政章程明确权限，实行官职层级制。有一套明确的上下级间的关系，下级部门在上级的监督之下，遵照既定程序行事，并向上级汇报工作。有文书档案记录职务运作。官僚制组织以其技术上的优越性实现了组织运行的精确、迅速、明确、持续、谨慎、统一。虽然韦伯坚信，官僚制一旦确立，即为社会组织中最难摧毁的一种，……是无可匹敌的权力手段。”［4］（p22－65）但官僚制“笨拙的运行方式、缺乏弹性、并且鼓励成员实施僵化的、仪式化的行为”等“反功能”，［5］（p57）还是遭到了从未间断过的诟病。所以，官僚制组织特征折射到基层警察行政执法行为外部控制方法上，则表现出其固有的局限性。

以法律规范警察的执法行为具有高度的权威性和严肃的约束力，但是，追求普遍适用性的法律条文往往微言大义，笼统含糊，只是为执法行为的正当与否确立了一个原则底线，表明行动的方向，对复杂情境下的基层行政执法行为缺乏有针对性的指导。“经验告诉我们，为了使不具体的甚至矛盾的立法语言具体、明确，公共管理者必须行使相当大的自由裁量权。”［6］（p57）自由裁量权为基层执法警察应对复杂的执法问题保留了自主的空间，但也易导致基层警察自由裁量中的个人判断、价值偏好及有限理性。

与法律性的规范相比，组织制度对于基层警察执法行为的管理具有更好的针对性与指导性。但从制度的实施机制看，“制度运行的实质内容之一，就是确保违反规则与律令会付出沉重的代价，以及受到严厉的惩罚”。而“要精确地监督合约——无论书面合约还是隐含合约——的实施效果，以及设计适当的激励，会存在很大的困难，而且成本也很高”。［7］（p61）所以，看似严密的执法制度，实际上很难得到全面实施。

组织结构控制通过合理的权力配置及其运行实现权力制衡，起到一定的控制效果。但组织结构的设计及其运行是建立在抽象理性假设基础之上的，相对于静态、封闭的组织结构设计，不确定性是组织运行及组织成员行动中的基本问题。对于基层警察执法而言，不确定性因素包括：职权是否充分，命令是否明确，协作是否及时，流程是否顺畅等等。这些不确定性，不同程度上抵消了组织结构的控制力。

技术控制突破了人为控制的主观性，使控制变得严格可靠。但技术控制效果依赖于技术的成熟程度和对技术监控数据的有效使用。如果技术设备发生差错或者没有及时更新，那么建立在此基础上的基层警察行政执法行为控制效果将大打折扣，而且因为对技术的过度迷信增加了技术控制失效的隐蔽性。同时，技术监控数据仅仅是对执法行为的原始记录，问题的解决有赖于对监控数据的研判和利用，否则技术监控设备就成为只有警示作用的“稻草人”。一旦技术控制的“稻草人”性质被破解，其控制力将随之消失。

所以，通过法律规定、组织制度、组织结构和技术看似构建起了严密的外部控制机制，但控制机制与执法行为之间存在的种种张力——规则的刚性与行为的自主性之间的张力、程序的机械性与行为的策略性之间的张力、法规文本的简约性与执法情境的复杂性之间的张力等，使得外部控制机制不断遭遇“失灵”的困境。警察有法不依、有令不行、玩忽职守、徇私舞弊等现象屡见不鲜，反映出外部控制的脆弱，并导致警察执法自主性的流失。透视全部外部控制方法可以发现，作为执法者的基层警察自始至终是作为组织防范、控制的对象而存在的。对于国家公安机关具体任务的执行群体，组织自始至终都持不信任的态度，认为执法警察人性本恶，主要被个人的“经济理性”控制。组织打个盹，他们就滥用职权，徇私枉法，以权谋私，因而不得不殚精竭虑，以算计的心理穷尽各种手段，对警察执法行为进行滴水不漏的严密监控。在外部控制思维的逻辑演进中，基层警察执法的自主空间受到极大的排挤。

研究表明，当人们面对过多的工作要求，或工作太过单调从中得不到成就感，或工作缺乏自主等情况，就会产生职业倦怠。失去执法自主性的基层警察同样也容易产生职业倦怠，使之对工作缺乏热情，情绪低落，以冷漠的态度对待其服务对象。对自己工作的价值及自我效能的评价下降。作为肩负着维护国家、社会、民众安全重任的警察来说，工作情感耗竭、工作中的去人性化、低效能感都不是理想的工作状态，会严重地影响执法质量。在缺乏人文精神的外部控制体系中，他们将循规蹈矩，墨守成规，教条地遵章守纪，机械地执行任务，执法活动也会被异化为一套程序。他们将不再把规范执法看作是履行职责的过程和手段，而是逐渐将其变成执法活动的直接价值，在条条框框和繁琐程序中迷失执法的社会责任和基本使命。正如艾伦·韦达夫斯基指出的：“我们是如此艰难努力的防范恶行，以致使好人难以在政府中和为政府尽心尽职。”［8］（p446）

三、从执法自主到内部控制——基层警察行政执法行为管理的路径选择

自主性一词源自希腊文auto（自身）和nomos（法则），其字面意思为自我管辖。马克思把人的职业行为的自主性与人的尊严直接联系起来。他认为，“能给人以尊严的只有这样的职业，在从事这种职业时我们不是作为奴隶般的工具，而是在自己的领域内独立地进行创造。”［9］（p6）现代社会是一个高度专业化的社会，享有一定程度的专业自主是每一个职业人实现自我的内在要求，更是行政人员发挥潜能、履行职责的必要前提。基层警察在行政执法活动中处于各种责任要求、利益驱使和价值取向相互交织甚至相互排斥的压力漩涡，他们既要毫不留情地打击犯罪，惩处越轨者，又要对受害者、弱小者施以救助；他们既要有同情心，与受害者感同身受，又要有严肃、坚定的权威性、原则性，依照法律法规控制局面，解决冲突；既要支持、依靠团队，令行禁止，又要有独立性，面对艰巨任务有独立思考、担当责任的勇气……再加上工作中的危险、恐惧、邪恶、敌意。［10］（p61－65）可以说，基层警察的行政执法几乎是在伦理矛盾中进行的。如果在一个快速变化的组织环境中需要解决复杂的任务，而面对的又是多样性、不同的情形和崭新的、事前无法分析的难题，那么给予个人判断、倡议及灵感更大空间，将责任下放及分权并在不同选择层次上允许自我决定及自我控制的组织结构有可能更加合适。［11］（p371）

因此，应充分信任基层警察的职业素养，尊重他们的独立性，除必要的控制外，给予他们一定的空间，充分发挥其主观能动性和职业伦理精神，使其做出符合公共行政伦理精神、增进社会效益的执法行为。拥有职业伦理自主的基层警察能够自主地分析、判断执法过程中的各种伦理冲突，既不简单拘泥于既有的惯例与传统，机械地执行典章制度，又能够秉持公共服务的精神，基于对执法情境的专业判断，合理运用自由裁量权。给予基层警察一定的执法自主权，实际上是赋予他们相应的执法责任。正如哈耶克所言：“自由不仅意味着个人拥有选择的机会并承受选择的重负，而且还意味着他必须承担其行动的后果，接受对其行动的赞扬或谴责。” 获得自主性的同时是对责任的担当。责任与自由是相辅相成的。责任划定了自由的合理边界，自由保证了责任恰如其分的实现。根据美国著名行政伦理学家库珀的观点，行政人员的责任包括客观责任和主观责任两个方面。客观责任来源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，而主观责任则与行政人员对自身责任的认识有关，根植于其对职业忠诚、良知、认同的信仰。客观责任的实现主要与外部控制有关，主观责任的实现则要求来自内心的价值观和伦理准则凝聚成的内在力量。因此，库珀认为，一个负责任的行为受制于公务员个体的道德品质、组织制度、组织文化和社会期待等因素的共同作用，而外因总是通过内因起作用。［12］（p74－84）所以，尊重和保证基层警察行政执法的自主性，促使基层警察以具有独立人格的行动者的身份，独立面对并独自承担执法行为后果，进而对自己执法行为的正当性进行自我审视，以内在的道德自主保证在法律深入不到、规则涵盖不了的情况时采取合乎行政伦理规范的行为。

以主观责任激发基层警察的内部控制机制，将行政伦理建设纳入基层警察行政执法控制体系的构建过程中，实现外部控制和内部控制的整合，这与我国以德行政的行政伦理建设的方向一致，也是个人权利观念普世化的现代行政文化的现实要求。增进基层警察行政执法自主性应从两方面着手，一是执法管理制度的伦理化。“一定的制度蕴含着相应的道德观念和道德意识，制度以道德性为基础。”［13］美国法理学家富勒认为，一个真正的制度包含着自己的道德性，即内在道德或程序自然法。一旦国家所施行的制度没能蕴含道德性质，就会导致一个根本不宜称为制度的东西。所以，应当考察基层警察执法制度是否与现代行政主导的伦理精神和价值观念相一致，以引导出合乎行政伦理的执法行为。二是基层警察执法伦理的培养。首先要加强基层警察对执法伦理的理性认知。只有当基层警察认识到执法权力的来源，认识到执法活动中自己与政府、社会、公民以及与所在的警察组织、部门、领导、同事等等之间的伦理关系，才能从内心产生正确处理执法伦理冲突的责任感。其次要加强对基层警察执法伦理决策技巧的培训。基层警察的执法伦理决策能力像其他能力一样，需要系统而正规的培训。库珀提出完整的伦理决策过程包括认识伦理问题、定义伦理问题、界分可供选择的方法、设想每个方法可能的后果、选出合适的方法、做出伦理决策等一系列步骤，每个步骤都有相应的技巧。［14］（p29－40）因此，应通过伦理决策技巧培训，指导基层警察在做出执法行为选择之前，将情感过程与理性思考过程结合起来，梳理和澄清自己作为一个公安执法者的宗旨、目标、价值观、准则和义务，做出合乎行政伦理的执法行动决策。

一个组织良好的社会是一个被设计来发展它的成员们的善并由一个公开的正义观念有效地调节着的社会。［15］（p455）因此，将公安机关的组织环境设计成有助于基层警察合乎道德规范的执法场所，指导基层警察在行政伦理道德的指引下开展执法活动，这是公安领导者道德义务的一个重要方面，也是对基层警察行政执法行为管理一个新的思路。

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