网络反腐法治文化建设论纲

2013-12-20戴仁荣

行政与法 2013年12期

□ 戴仁荣

（金陵科技学院，江苏南京 210038）

党的十八大以来，新一届中央领导集体十分重视反腐败工作，各地反腐热情空前高涨。尤为引人关注的是，在这个“人人都是麦克风、个个都是‘公民记者’”的自媒体时代，网络反腐正以传播速度快、公众参与度高和社会影响大等特点，打破传统反腐模式，成为我国反腐的又一大利器，诸如杨达才、雷政富、孙德江、单增德等官员就因网络曝光而纷纷落马。但网络反腐是一把双刃剑，在目前整体公民素养不高、法治意识不强的情况下，网络反腐同样存在隐患。［1］因此，如何认识网络反腐、如何评价网络反腐的作用、如何建立网络反腐机制以及如何规范网络反腐，已成为摆在学界和实务部门面前的一大课题。本文从构建网络反腐法治文化的角度来探寻网络反腐法治化的路径。

一、法治文化解读：内涵、结构及功能

法治文化，顾名思义就是“法治”与“文化”的有机结合。理解法治文化的内涵不仅要把握“法治”的要义，而且要理解“文化”的意涵。然而，由于学界对法治①法治主要有形式法治观和实质法治观之别，前者强调规则之治，后者侧重良法善治。和文化②美国人类学家克莱德·克鲁克洪在其专著《文化概念与定义评述》中就列举了近三百种文化的定义。参见王立民.法文化与构建社会主义和谐社会［M］.北京大学出版社，2009.3.的认识不统一，因此，作为整个文化构成部分的法治文化的概念也难以界定。鉴于此，本文以部分学者的观点来明确对法治文化内涵的认识。

从研究对象来看，法治文化可界定为融注在人们心底和行为方式中的法治意识、法治原则、法治精神及其价值追求，是一个法治国度的法律制度、法律组织、法律设施所具有的文化内涵，是人们在日常生活、工作中涉及法治的行为方式，是人们的法律语言、法治文学艺术作品和法律文书中所反映和体现的法治内涵及其精神。［2］从结构层次来看，法治文化是指包含民主、人权、平等、自由、正义、公平等价值在内的人类优秀法律文化类型，既包括制定性文化建设，又包括观念性文化建设。［3］按照广义、中义和狭义三种文化观的划分法，此种界定实则是从中义文化观③本文关于网络反腐法治文化的研究亦采用中义的法治文化观。的角度对法治文化的阐释。

文化具有理解力、规范力以及推动力等“给力”品质。所以，将法治理念融入文化当中所形成的法治文化将会在推进我国“法治国家、法治政府、法治社会”一体建设中具有不可替代的特殊“力”量。

（一）法治文化有助于社会主体形成“良法之治”的法律制度文化观

法治文化是以法治为核心的社会文化体系，并且要求实质意义上的法治不仅是法律的统治，更重要的是良法之治。而良法的出台必然是建立在科学立法和民主立法基础之上的，反映社会全体成员的公共意志，保障每一个成员的人权，彰显社会公平与正义。法治文化作为一种理解力和规范力，将会帮助人们深刻领悟所制定的法律制度的内涵和法律规范背后蕴含的法治精神，逐渐形成一种良法善治的法律制度文化观，并内化为他们的个体思想，从而规范他们的行为方式，使得所制定的法律制度获得社会的普遍认可和遵从。

（二）法治文化有利于社会主体形成“法律至上”的法治文化观念

在我国，“法律至上”的提法早已有之，但由于人们在认识上存在差异，曾受到不少误解，经过理论探讨，法学界对“法律至上”作为法治的要义已达成了基本共识。尤其是1982年宪法经过几次修订后，把“依法治国、建设社会主义法治国家”与“尊重和保障人权”等体现法治精义的条款载入其中，即正式确立了“法治”在我国的宪法地位。“法律至上” 的法权观顺理成章地获得了合法性依据。换言之，“法律至上”之所以获得至高无上的地位，根本原因还在于它体现的是人民的意志和利益至上性，把保障人权作为其最高价值准则，这正好契合了我国社会主义民主政治的本质要求。在纪念中国宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记强调：“要在全社会牢固树立宪法和法律的权威”，实则是对“法律至上”法治理念深刻内涵的诠释。法治文化所要求的自由、平等、公平、正义和权利本位的价值理念，以及通过严格执法、公正司法和全民守法从而催生人人信奉法律、服从法律和遵守法律的法治精神，极大地丰富了“法律至上”的实质性内涵。法治文化一旦形成，其所具有的渗透力和影响力一定能使“法律至上”的法治观念深深根植于人们的内心。

（三）法治文化有助于社会主体运用“法治思维与法治方式”开展法治实践

当前，我国正处于社会转型时期，由于长期受封建专制法律文化的影响，“人治” 思维在不少人尤其是一些领导干部的头脑中根深蒂固，也由此产生了一些不良影响。比如：在遇到问题时，很多人的思维习惯往往不是通过法律手段和法律方式，而是到处“找关系”，依靠“有权势的人”运用自己或他人的“权威”来寻求解决办法，似乎这种方式更能保护其利益。殊不知，社会主义法治文化会使这种羁绊中国法治进程的“人治”思想完全失去“生存空间”，因为法治的进步使权力的运行更加公开、透明，任何违法行为都会受到严格执法的“棒杀”，司法公正将使正义诉求以看得见的方式实现，全民法治精神之文化养成最终会使“人治”彻底退出历史舞台。我国30多年的法治实践证明，以社会主义法治理念为核心的法治文化正在深刻地影响和改变着整个社会的法律观念和权力思维模式，全面塑造着社会主体的法治文化品格。法治文化的生成和发展会使“法治思维和法治方式”成为社会大众一种新的思维定势，并深刻体现在立法、执法、司法、守法和监督等法治实践活动中。

二、网络反腐法治文化建设的必要性分析

笔者认为，在众多对网络反腐的研究方法中，法治思维和法治手段是从根本上解决网络反腐问题的进路。同时，任何法律现象又是社会学的问题，还应在文化的脉络中来理解法律是什么。［4］（p24）由此看来，我国有必要从构建网络反腐的法治文化的高度来寻找消解网络反腐现实困境的出路。

（一）网络反腐法治文化为深化网络反腐研究提供了一个新视角

近几年来，学界对网络反腐的研究开展得如火如荼，包括政治学、伦理学、社会学和法学等专业学科的专家、学者纷纷聚焦这一热点话题，站在不同的视角对网络反腐的理论、特征、功能、优劣势、研究的方式方法、发展前景等各抒己见。客观地讲，很多学者对网络反腐的理论认识和治理措施、建议都具有很强的科学性、针对性和实效性。但是，当前有关网络反腐的研究还处在初级阶段，不足之处表现在：对网络反腐的理论研究视野不够开阔以及实践探索研究视角单一、缺乏体系性。

针对当前网络反腐研究中所面临的困境，学界应采用何种理论及方法研究网络反腐即成为必须解决的重大难题。鉴于我国网络反腐过程中所出现的诸多问题都有其深刻的文化因素，所以，网络反腐中的难题似乎应该从文化的视角来寻求破解之法。事实证明，网络反腐研究中所遇到的问题基本上都可以上升到法治文化与“人治”文化、德治文化、法律文化等不同文化观的对立与碰撞的层面。“一切问题，由文化问题产生。一切问题，由文化问题解决。”［5］（p3）正是对上述论题最为经典的概括。由此可以肯定，网路反腐研究最终的落脚点确实应该归结为“文化”。事实上，只有从文化的高度和广度来研究法治现象和法律问题，才能走出法学研究所遇到的困境，而从文化的视野来审视法治，代表着法学及整个人文社会科学研究的前进方向。［6］可以说，网络反腐法治文化的研究必将成为诸多网络反腐研究方法论中的新视角。

（二）网络反腐法治文化是构建网络反腐法治体系的内在要求

不可否认，依法治国已经成为时代的最强音，法治已成为每个人的一种生活态度和生活方式。网络反腐需要走法治化道路已经成为众多学者的共识。但实施“什么样”的网络法治和“怎样”实施网络法治是摆在我们面前的现实问题。由于法治的内涵十分丰富，学界的观点亦是见仁见智。不过，笔者认为，站在网络反腐法治文化的高度来研究网络反腐法治化才能抓住问题的关键，才能形成网络反腐治理的法治体系。之所以能得出如此判断，是因为根据中义观法治文化的分类，网络反腐法治文化应包括网络反腐制度性文化与网络反腐观念性文化两大方面，这样，网络反腐法治化研究就必须从制度与观念两大路径着手，最终才有可能形成网络反腐法治化的系列理论研究成果。所以，网络反腐法治文化是网络反腐法治体系性研究的逻辑依归和理论依据。

（三）网络反腐法治文化是治理网络反腐和实现网络反腐善治的最优选择

网络反腐法治文化形成的基础在于广大网民。由于网络的局限性和网民素质的差异，很多时候一些网民不能理性地表达观点和实施行为，从众心理比较普遍，遇到腐败问题时理性思维不足，网络言行肆意挥洒，极易演变为一种非理性的“网络狂欢” 式或“网络暴力” 式闹剧，乃至跨越法律边界的网络侵权或犯罪。所以，网络反腐在客观上必然要求进行合理引导和合法治理，方能实现网络反腐善治。所谓“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。可见，善治是民主化进程的必然结果。一般认为，善治包括六个方面的基本要素，即合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。［7］（p8－11）而网络反腐法治文化的要义正是民主法治，其可以为网络反腐善治的运行提供法律制度保障和实施条件所需的稳定、和谐的社会法律秩序，并以文化所具有的影响力和渗透力不断丰富网络反腐善治的内涵。

三、网络反腐法治文化体系构建的路径探索

随着中国特色社会主义法律体系的确立，我国反腐也进入了制度反腐的新时期。就网络反腐而言，如何规范网络反腐平台，建立资料收集、舆论应对、案件查证、结论反馈的机制，［8］实现与制度反腐的有效对接，是我国当下网络反腐治理的路径依赖。笔者认为，一个根本的路径就是我国网络反腐可以围绕法治文化的研究范畴即理念、制度、组织、设施、语言与行为等方面进行总体设计，形成以制度性文化与观念性文化为主要内容的网络反腐法治文化体系。

（一）网络反腐法律制度文化：反思与构建

虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但我国有关网络反腐立法还不健全，虽有一些实施办法或决定涉及网络安全和信息保护，但因其规范位阶低、过于宽泛且缺乏可操作性，导致了网络反腐中的“乱象”、“闹剧”乃至违法行为和犯罪频发。因此，网络反腐急需立法规范和完善。但是，如何进行网络反腐立法在学术界和实务部门一直以来都存在争议。从网络立法的特点看，一方面，网络立法是一门“交叉”学科，它涉及民商法、知识产权法、刑法、行政法乃至国际法等公私法领域；另一方面，网络社会又有其主客体、调整对象和范围等方面的特殊性。基于此，笔者认为，我国的网络立法既需要相关法律的配套完善，又需要通过专项立法进行专门规制。此外，公共治理需要依靠硬法与软法的有机结合，因为宪法之下的软硬法混合模式才是公共治理的恰当模式。［9］网络反腐属于社会公共治理的一项重要内容，必然也需重视软法建设。

在网络反腐硬法立法方面，笔者建议，我国应尽快出台含有“网络反腐”专项规定在内的《反腐败法》或者直接制定《网络反腐法》，以实现对网络反腐的全面规制。就立法内容而言，笔者认为至少包括但不限于以下几个方面：⑴设立专门的网络反腐机构，明确其职责范围、工作程序、对举报线索的迅速处理机制以及行政问责机制等，同时建立与网络服务提供者的有效联系机制，以保证网民举报渠道的畅通；⑵进一步明确网络举报人的权利、义务以及奖惩机制，既保护网民的合法举报权利，同时也打击诬告诽谤陷害他人的非法行为；⑶实施政务信息公开制度，使网民了解政府机关和部门的工作机制和流程，以确保社会大众能获知真实信息，使不法网民的造谣和诽谤止于公开； ⑷实行政府官员财产申报制度。目前，在全国建立财产申报制度有一定的难度，可先授权省一级政府进行制度创新，由试点到推广，由推广再到全国推行。实际上，我国目前已在广东、新疆、浙江和湖南等省、自治区试点官员财产申报制度，其中的经验可资借鉴。

软法是由共同体成员协商一致同意制定的，是“协商民主”在软法制定过程中运用的结果。在网络反腐软法立法方面，我国的立法经验和实践还比较匮乏，但软法在制定主体、制定程序等方面较之于硬法具有较大的广泛性和灵活性，使得其在调节社会关系方面具有更大的开放性，从而能更加快速地回应社会现实需要。［10］（p193）网络反腐之软法规范正是由网络服务提供者、各级各类网络行业协会和网民进行充分民主协商为网络治理所制定的一些不具有法律强制力的行为规范。

（二）网络反腐观念文化：网络主体法治信仰的培育

法治文化是人类在法治思想和实践过程中形成的精神财富，而法治信仰是法治文化的人格积淀。我国法治建设正处在从政府推进型向全民自觉型转变的关键时期，只有让法治成为一种全民信仰，法治才会从应然变成实然，宏观法治才会变成具体法治，口号法治才会变成实质法治。［11］由此看来，法治文化建设的关键与核心应是法治信仰的确立。所以，网络反腐法治文化的培育不能一味强调网络反腐法治的规则之治，更需要深入到“精神” 层面培植网络主体对网络反腐法治的信仰，确立法治精神、法治思维、法治方式在他们心中至高无上的地位，从而实现网络反腐观念文化与制度文化的有机结合和良性互动，这样，我国网络反腐的法治化图景才会由憧憬变成现实。

但法治信仰的培育绝非易事，单靠法治教育难以形成，说到底最终取决于一国法治的实际运行状况。而要改变法治运行的状况，既要从宏观层面上做顶层设计，也要在微观层面上逐一解决，一步一步地推进。［12］由此看来，网络反腐法治化建设是一个长期的过程。为此，既需要国家机关从整体上对网络反腐的法律制度进行整体架构，更要在法治实践中通过一个个鲜活的个案使网络主体感受法治精神。具体而言，对网民来说，一方面，应通过各种形式进行法治教育，使其形成对法律规则、权利意识、法律义务、法律情感等的认同感和依归感；另一方面，通过大量丰富的法治实践活动让其深刻感悟法治的威严，使得“法律至上”的价值理念逐渐内化为他们的一种生活态度和生活方式，在社会生活中形成一种尊法、信法、守法和护法的法治文化自觉。对公职人员来讲，对其要重点进行权力观和严格依法办事教育，着力培养其对法治价值理想的追求，形成一支具有坚定法治信念的人民公仆队伍。这样，我国的网络反腐法治运行状况才能得到逐渐改善，政府公信力和司法公信力才能得以建立，网络主体对法治的信仰才能形成。

（三）网络反腐基础文化：网络组织、网络设施和结构的优化

网络组织和网络设施是网络反腐运行的基础和平台，通过长期运行和建设所形成的文化是网络反腐法治文化的重要组成部分。从总体来看，我国网络组织和网络设施发展水平还比较低，仍需进一步规范和优化。

⒈网络组织建设方面。网络组织建设的法律关系主要是网络服务提供者、用户（网民）和被举报者三者之间的相互关系，包括ISP和网民之间服务与管理的关系、网民与被举报者之间以权利与权力运行为内容的张力关系以及ISP与被举报者之间的权责关系等。对这些关系的处理需要立法上的积极回应和司法实践的推进，而现实中网络组织的立法和司法基本上都没有及时跟进，要么是有关网络硬法方面的立法位阶低、不健全，要么是法律适用上存在冲突。①比如，ISP法律责任承担问题就是学界和司法界讨论的一大热点。2006年国务院颁布的《信息网络传播权保护条例》规定了四类ISP的免责条件（又称著作权法中的“避风港规则”）并未在我国《侵权责任法》第36条中建立起来，当然也就未能覆盖所有民事权益领域。所以，对网络用户的侵权问题，ISP到底适用连带责任、按份责任抑或是无意思联络的共同侵权责任甚至有无责任等意见分歧比较大。参见罗斌.网络服务提供者侵权责任形态研究［J］.法律适用，2013，（08）：31.笔者认为，解决问题的途径在于：⑴尽快制定网络反腐方面的法律，明确法律的适用条件和责任承担，以消解当前司法适用中的困惑；⑵ISP采取积极措施，结合当前的硬法规定，制定一些充分反映网民民意的软法规范，明确双方之间的权利和义务，可有助于提高ISP和网民的权利意识、规范意识和责任意识，从而实现网络反腐善治。

⒉网络设施和结构建设方面。据2013年1月发布的《第31次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2012年12月底，我国网民规模达5.64亿，互联网普及率已达42.1%。但由于地区、年龄、学历等方面所存在的较大差异，我国网民的互联网普及程度仍很不均衡。比如：我国中西北一些省份网络普及率低于40%，农村地区目前只有23.7%。但随着互联网技术的不断更新，我国手机网民用户规模在2012年增长迅速，网民中40岁以上各年龄段人群占比均有不同程度的提升。这种结构和网民规模的可喜变化为“理性”反腐提供了更有利的条件。此外，随着网络结构的不断优化、网络竞争的白炽化和网民权利保护意识的增强，也促使网络服务者不断提高自己的服务水平和法律意识，在客观上促进了网络反腐环境的不断净化和优化。

（四）网络反腐法治文化实践：网络主体言行的法治之维

法律的生命力在于实施。在网络反腐法治文化的几个组成部分中，最能从根本上反映一个社会法治状态的应该是法治行为文化，因为网络反腐的制度文化和观念文化都需借助网络主体的行为来体现和实施。所以，我国网络反腐法治建设的着眼点应该是如何形成网络主体行为文化。可见，我国网络反腐法治文化能否构建成功最终还依赖于法治实践。而这种实践表现在网络反腐的立法、执法、司法、守法、教育与监督的各个环节。笔者认为，党的十八大提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针，就是对我国法治实践最为经典和准确的阐释。科学立法、严格执法和公正司法实践活动有助于网络主体建立对法治的信任和信仰，并逐渐把法治思维和法治精神内化为网络主体的行为习惯，经过长期的积淀形成一种行为文化。这样，网络主体在网络反腐中就会自觉地把自己的言行控制在法治的维度内，增强识辨和抵制“网络暴力”、网络侵权行为的能力。

总之，网络反腐法治文化是由观念文化、制度文化、行为文化、组织文化和设施文化等组成的一个完整体系。如果把网络反腐法治文化比作一所大学的话，网络反腐设施文化即是这所大学的办公和教学大楼，网络反腐组织文化是这所大学的内部管理机构，网络反腐制度文化是这所大学的管理制度和校纪校规，网络反腐观念文化是这所大学的办学理念和师生价值观，而网络反腐行为文化则是这所大学师生行为所产生的社会效果，这些不同方面的文化汇聚成大学的整体文化风貌。网络反腐亦如此，如缺少其中的任何一部分，都会有损于网络反腐法治文化建设的整体实施效果。

四、结语：网络反腐的法治文化之路

法治文化应是贯穿法治中国建设的一个重要的软实力和润滑剂。［13］如前所述，中义法治文化观包括制度性文化和观念性文化两大方面。2011年，我国形成了中国特色的社会主义法律体系，完成了“有法可依”的法律制度文化的整体构建，但现实社会中还存在着“有法不依、执法不严和违法不究”的现象，因此，我国有必要在“法治国家、法治政府和法治社会”一体化建设中将重点从以外在视角为主的法律制度的建设和实现转向注重内在视角的法治文化的建设。［14］换言之，我国正在蓬勃发展而又缺乏有效规制的网络反腐需要上升到网络反腐法治文化建设的高度进行系统治理。构建网络反腐法治文化不仅需要理论上的深入探索，更需要社会主体经过长期的“科学立法、严格执法、公正司法和全民守法”之法治实践，逐渐确立起对法治的信仰并最终形成网络反腐的法治文化自觉。唯有如此，我们才能从根本上破解当前我国网络反腐中的难题。此外，由于我国缺乏法治的传统，在网络反腐法治文化建设过程中会遭遇到“人治”文化的阻挠和冲击。因此，我国网络反腐法治文化建设注定会是一个较为漫长甚至充满荆棘的“法治文化之旅”，［15］它需要学界、实务部门和社会大众保持清醒的认知和足够的耐心。这一思想认识对坚定我国网络反腐的法治文化方向同样至关重要。

［1］王梦婕.专家不看好靠网络反腐揪贪官［N］.中国青年报，2012－09－22（03）.

［2］刘斌.中国当代法治文化的研究范畴［J］.中国政法大学学报，2009，（06）.

［3］刘作翔.法治文化的几个理论问题［J］.法学论坛，2012，（01）.

［4］赵旭东.法律与文化［M］.北京大学出版社，2011.

［5］钱穆.文化学大义［M］.台湾中正书局，1981.

［6］刘斌.当代法治文化的理论构想［J］.中国政法大学学报，2007，（01）.

［7］俞可平.治理与善治［M］.社会科学文献出版社，2000.

［8］王姝.政治局通过反腐五年规划，专家称已进入制度反腐［N］.新京报，2013－08－28（1）.

［9］罗豪才.软法的理论与实践［M］.北京大学出版社，2010.

［10］黄学贤，黄睿嘉.软法研究：现状、问题、趋势［C］.浙江大学出版社，2012.

［11］丁国强.法治信仰：构建法治中国的精神维度［N］.法制日报，2013－04－15（2）.

［12］朱景文.法治基础的系统性思考［J］.人民论坛，2013，（05）.