论行政法上的罚款行为

□ 解正起，侯革利

（⒈中共宁波市鄞州区委党校，浙江 宁波 315100；⒉吉林电视台，吉林 长春 130012）

在行政管理过程中，罚款是被广泛运用的一种具体行政行为，它是一定行政机关、法律法规授权的组织或被委托的组织依法在职权范围内对当事人不履行或违反行政法上义务的行为的裁决，也是对相关当事人的处罚，这种处罚就是对相关当事人科处一定金钱给付的行政法义务。如果当事人逾期不履行行政机关依法作出的金钱给付义务的行政决定，则具有行政强制执行权的行政机关可以对该当事人作出罚款决定，督促其履行原承担的金钱给付义务。①过去，对这一罚款行为的性质，无论是在认识上还是在实务上，均存在争议。《行政强制法》明确将其列为行政强制执行方式之一。这样，行政法上的罚款行为就存在两种类型：一是作为一种行政管理方式；一是作为一种行政强制执行方式。两者在法律构成要件、执行程序、救济途径等方面存在着明显不同。因此，怎样认识行政法上罚款行为的性质、如何规范罚款行为，不仅关涉依法行政问题，更关涉公民权利保护问题。

一、作为一种行政管理方式的罚款行为

作为一种行政管理方式，罚款是具体行政行为，其成立与否必须符合法律、法规和规章的规定。

（一）法律构成要件

⒈行政管辖范围内的当事人存在不履行或违反了行政法上义务的行为。对当事人进行罚款的行政决定，其前提必须是当事人存在不履行或违反了行政法上义务的行为，而且只能对行政管辖范围内的当事人作出。并不是当事人不履行或违反了行政法上义务的所有行为都应给予罚款处罚，只有法律、法规和规章明确规定予以罚款处罚的才可以给予处罚。

⒉作出罚款决定的主体必须合法。只有法律、法规和规章明确规定享有行政管理权的行政机关或其他组织才能行使行政处罚权。②《行政处罚法》规定，有权实施行政处罚权的实施机关包括三类：一是具有行政处罚权的行政机关；二是由法律、法规授权的具有管理公共事务的组织；三是依法成立的管理公共事务的事业组织。因此，作出罚款决定的主体必须合法。所谓合法，包括两各个方面：一是作出罚款决定的行政机关或其他组织必须依据法律设定或符合法律规定；二是行政机关或其他组织必须在其法定职权范围内作出罚款决定。

⒊作出罚款决定的程序符合法律要求。不遵守法定程序，行政处罚无效。因此，在对当事人作出罚款决定时应该严格遵守法定程序。一般而言，法定程序主要有：一是调查、收集证据。行政机关或其他组织必须全面、客观、公正地调查、收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定可以进行检查。在调查和进行检查时，执法人员不得少于两人并出示证件；经机关负责人批准，可以对可能灭失或以后难以获得的证据先行登记保存；与当事人有直接利害关系的执法人员应当回避。二是作出罚款决定。调查终结，机关负责人应当对调查结果进行审查，并根据具体情况作出给予罚款处罚的决定或不给予罚款处罚的决定。三是按照法定要求制作行政决定书。四是按照法定要求送达行政决定书。

为了提高行政管理效率，对于违法事实确凿并有法定依据，给予公民50元以下、法人或其他组织1000元以下罚款的行政处罚，可以适用简易程序，即当场作出处罚决定和当场送达处罚决定书。当然，简易程序只是一般程序的简化，对于行政处罚决定书中的当事人违法行为、处罚依据、罚款数额、时间、地点、行政机关名称、执法人员的签名或盖章不能省略。

（二）罚款的执行和救济

从当事人来说，被处以的罚款是因不履行或违反了行政法上的义务。因此，罚款的执行首先要求当事人主动、自觉履行，当事人应当在收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定银行缴纳罚款。

从行政机关来说，对相关当事人处以罚款的行政决定是其依法履行职责的行为。因此，为了保证依法履行职责，避免违法或滥用行政权力，设置了一系列制度以使罚款得到有效规范和执行。主要有：一是罚缴分离原则。作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离；二是不得自行收缴原则。一般情况下，无论是适用简易程序还是适用一般程序，作出行政处罚的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款；三是可以当场收缴罚款的特殊情形。适用简易程序依法给予20元以下罚款或不当场收缴罚款事后难以执行的行政处罚，执法人员可以当场收缴罚款。此外，在边远、水上、交通不便地区，无论是适用简易程序还是适用一般程序作出罚款决定后，当事人向指定银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。当场收缴罚款的，执法人员应当在法定期间内将罚款交至行政机关，行政机关应当在法定期间内将罚款交付指定银行。当场收缴罚款的，行政机关及其执法人员必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制定的罚款收据。否则，当事人有权拒绝缴纳罚款。

如果当事人对行政机关及其执法人员作出罚款的行政决定不服，当事人可以申请行政复议或提起行政诉讼。一般情况下，当事人履行被科处罚款的行政法上的义务与其依法行使法定权利是并行不悖。就是说，当事人申请行政复议或提起行政诉讼，并不能延缓其履行缴纳罚款，也不会导致其罚款的停止缴纳。

二、作为一种行政强制执行方式的罚款行为

作为一种行政强制执行的罚款，也是一个具体行政行为，当然应当具备一定的法律构成要件。

（一）罚款的法律构成要件

⒈存在一个有效、金钱给付义务的行政决定。作为一种行政强制执行方式，罚款只能针对一个有效的、金钱给付义务的行政处罚决定。没有行政处罚权的行政机关作出的金钱给付义务的行政处罚决定当然无效；享有行政处罚权的行政机关或其他组织超出法定职权、违反法定程序作出的金钱给付义务的决定也无效；在作出金钱给付义务的行政处罚决定前，行政机关或其他组织及其执法人员未履行告知行政处罚的事实、依据和理由，或拒绝听取当事人的陈述、申辩的，行政处罚不成立。无效的或不成立的行政处罚决定当然不存在强制执行问题。

⒉行政处罚决定的履行已经到期。不同种类的行政处罚，其履行期限不同。当事人应当在行政决定规定的期限内履行行政决定规定的义务。在法定的履行期限未到期，具有行政强制执行权的行政机关不能作出罚款的行政强制执行决定，也不能申请人民法院强制执行。

⒊当事人经催告无正当理由未履行行政决定的内容。当事人到期未履行行政决定，是享有行政强制执行权的行政机关作出罚款强制执行决定的前提条件，并不是所有到期未履行行政决定的当事人均应受到罚款的行政强制执行，如果当事人有正当理由逾期未履行或未完全履行的，行政机关不得作出行政强制执行决定。行政机关在作出强制执行决定前，应当向当事人发出催告书，给予一个合理期限督促其主动履行。

⒋行政机关享有行政强制执行权。行政强制执行由法律设定，没有法律的明确规定，任何行政机关都不得行使行政强制执行权，不得作出行政强制执行决定并予以执行。享有行政处罚权的行政机关并不必然享有行政强制执行权，但享有行政强制执行权的行政机关当然享有行政处罚权。

⒌罚款数额的法定限制。当事人逾期不履行具有金钱给付义务的行政处罚决定，具有行政强制执行权的行政机关决定给予罚款的行政强制执行的，其加处罚款的数额不得超出行政决定中规定的金钱给付义务的数额。

（二）罚款的执行和救济

作为行政强制执行的罚款，是在对当事人已经作出具有金钱给付义务的行政处罚决定后，当事人在法定期间无正当理由未履行法定义务的情况下，又对当事人科处一定金钱给付的行政法义务。因此，行政强制执行罚款的作出应当慎之又慎，遵守更严格的法定程序。

⒈事先催告履行。在作出行政强制执行决定之前，原行政决定的作出机关应当向当事人发出履行金钱给付义务的行政处罚催告书。没有事先发出催告书的，不得作出行政强制执行决定或申请人民法院强制执行；催告可以在当事人法定履行期限内作出，也可以在当事人法定履行期限届满后作出。催告书应当采用书面形式，并应当载明履行罚款的行政处罚的期限、明确的金额、给付方式以及依法享有的陈述权和申辩权。催告书应当直接送达当事人。当事人拒绝接受或无法直接送达当事人的，应当按照 《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。

⒉充分听取意见。收到催告书后，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见。行政机关应当对其提出的事实、理由和依据进行记录、复核。当事人提出的事实、理由和依据成立的，行政机关应当采纳。

⒊行政强制执行决定的作出。经催告，当事人在催告书确定的履行期限届满后仍不履行，且没有正当理由的，具有行政强制执行权的行政机关可以作出行政强制执行决定。行政强制执行决定应当采用书面形式，并载明当事人的姓名或名称、地址、加处罚款的理由和依据、时间、标准、行政机关的名称、印章和日期，以及相应的救济途径和期限。行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接受或无法直接送达当事人的，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。

⒋行政强制执行决定的施行。行政机关对当事人作出罚款的行政强制执行决定后，并不意味着马上可以实施，而是要给予当事人30日的履行期限。超过30日，经催告当事人仍不履行的，具有强制执行权的行政机关可以强制执行。实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法利益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免行政强制执行的罚款数额。

在执行过程中，遇有法定情形的，行政机关应当中止执行或终结执行。中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对于没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满3年未恢复执行的，行政机关不再执行。

对于行政机关作出的罚款强制执行决定，当事人可以自收到行政强制执行决定之日起的法定期间内提出行政复议或提起行政诉讼。在强制执行中或执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或执行错误的，应当退还财物；不能退还财物的，应当给与赔偿。

三、两种罚款行为的有效衔接

通过以上分析可知，作为一种行政管理方式的罚款行为与作为一种行政强制执行方式的罚款行为存在明显区别，主要表现为：第一，实施主体有差异。前者实施主体包括行政机关、法律法规授权的组织和依法被委托的组织，后者实施主体仅指具有行政强制执行权的行政机关；第二，行为目的有差异。前者是对不履行或违反行政法上义务的制裁，后者是对逾期不履行行政决定内容的履行督促，尽管对当事人科处了一定的金钱给付义务，但该义务决不是对当事人不履行行政决定内容的惩罚；第三，行为性质有差异。两者都属于具体行政行为，但前者属于行政管理行为，后者属于行政强制执行行为。行政强制执行是行政管理达到法律实效的手段之一，在性质上两者不存在依附关系，而是各自独立；第四，先后次序有别。就行政管理目的的实现而言，前者在先，没有前者当然就没有后者，但前者的存在并不意味着后者必然发生；第五，程序要求有差异。前者有简易程序和一般程序，后者只有一般程序；第六，适用法律有差异。前者可以适用具体单行法律、《行政处罚法》以及不与法律相冲突的行政法规和规章，后者适用《行政强制法》和与此不相冲突的具体单行法律。

基于对两者区别的认识，笔者认为，在行政过程中把握两者之间的有效衔接非常必要，这不仅关涉到行政行为能不能得到及时、有效的执行，而且影响到当事人的违法行为能否得到及时、有效的纠正，同时也关涉到对违法行使职权的有效遏制。为此应着眼以下几方面：

⒈完善催告履行制度。《行政强制法》将催告履行制度作为作出强制执行决定的前置性条件，没有履行催告，行政机关不得作出行政强制执行决定。作出罚款的行政处罚行政机关，可以在法定期限内履行催告义务，也可以在法定期限届满后进行催告，但在法定期限届满后行政机关在什么时候履行催告义务，法律并没有明确规定。如果任由行政机关不作为，或故意拖延作为，虽然不可能加重对当事人利益的损害，①相比较“天价执行罚”频发现象而言，《行政强制法》明确规定了最高额限制显然具有积极意义。则很可能损害行政机关的权威或侵害他人合法权益。因此，参照《行政强制法》第53条的规定，我们建议应当给予行政机关3个月的履行催告期限，从而督促行政机关积极履行职责；超过3个月的，无正当理由行政机关不得作出强制执行决定。经催告后，法律赋予当事人享有陈述权和申辩权，②当事人不履行或违反行政法义务，行政机关或其他组织对其作出处罚，其陈述权和申辩权应在处罚决定作出前行使；当事人收到履行催告书后，仍享有陈述权和申辩权，这时既可针对原处罚的事实、程序和内容，也可针对催告的程序和内容，但对这样的陈述权、申辩权的行使进行规范显然非常必要。但对这种权利的规定比较笼统，其针对的对象以及与此相应的程序要求、救济途径等都有待进一步细化。

⒉规范行政强制执行的罚款裁量权。③法律规定，当事人逾期无正当理由未履行行政决定，具有行政强制执行权的行政机关可以对当事人作出或不作出罚款决定，但什么情况下可以作出或不作出，法律并没有具体规定。同样，作出了加处罚款的决定是否必须执行也不是很明确。在什么情况下具有行政强制执行权的行政机关应当作出罚款的行政强制执行决定，法律没有做出明确要求。根据立法精神，我们认为，如果当事人逾期经催告履行了法定义务，一般情况下行政机关就无需对当事人加处罚款的行政强制执行决定。即使作出了罚款的强制执行决定，也无执行必要；如果当事人具备履行金钱给付义务的能力，故意不履行、不完全履行、或拖延履行的，行政机关应当对当事人作出罚款的强制执行；如果当事人不履行行政法上的义务，致使公共利益或他人的合法权益遭受严重损害的，行政机关应当对当事人加处罚款的强制执行；如果当事人暂时缺乏履行金钱给付义务的能力，应与当事人就金钱给付义务的履行达成协议，而不是加处罚款；如果当事人根本不具备履行金钱给付义务的能力，可以变更行政处罚的种类以利于有效执行，或采取其他强制执行方式以实现相应的行政目的。

⒊规范行政强制执行的罚款起算点和数额。当行政机关决定对当事人作出罚款的强制执行时，从什么时间开始计算罚款的时间和加处多少罚款，并不仅仅涉及技术操作问题，还涉及到行政强制执行的执法理念问题。根据《行政处罚法》的规定，当事人到期不缴纳罚款的，具有行政强制执行权的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。从操作意义说，加处罚款的计算时间、标准是不存在问题的。但《行政强制法》明确规定，行政机关在作出行政强制执行之前，应当事先催告当事人履行义务，催告书应当明确履行义务的期限。现在的问题是，行政机关在当事人法定履行期限内是否有催告义务？如果有催告义务，那么催告书中的履行期限是等于还是长于当事人法定履行期限？如果催告书中的履行期限长于当事人法定履行期限，那么是从当事人履行义务的法定期限届满的第2天开始计算加处罚款的时间，还是从催告书中确定的履行期限届满的第2天开始计算加处罚款的时间？这种情况同样存在于行政机关在当事人法定履行期限届满后发出催告书的情形。

从执法理念上看，《行政强制法》已改变了过去的执法理念，它一方面突出了行政机关作出行政强制执行决定之前的催告程序，另一方面在保留通过增加当事人行政法上的金钱给付义务来督促其履行行政决定的同时，也对这种义务的增加做出了最高额的限制。基于此，我们认为，出于行政管理目的的实现，对当事人加处罚款的起算时间应从行政机关在催告书中确定的履行期限届满后的第2天开始，至于加处罚款的标准，在没有新的法律规定的情况下，仍以每日按罚款数额的3%加处或其他单行法律中规定的标准执行，但最高额不得超过原罚款的数额。

⒋修改相关法律法规。为规范行政法上的罚款行为，亟需修改相关法律法规，使其与《行政强制法》有效衔接。现存法律法规中存在的问题主要有：

第一，很多非金钱给付义务的行政决定却适用罚款的强制执行。作为一种行政强制执行方式，罚款适用于具有金钱给付义务的行政决定的逾期不履行。但很多法律法规却规定了非金钱给付义务的行政处罚适用罚款的强制执行情形，如 《中华人民共和国土地管理法》第75条规定：“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”同样的规定也存在于《中华人民共和国城乡规划法》第67条、《中华人民共和国环境保护法》第39条、《中华人民共和国环境影响评价法》第31条、《中华人民共和国银行业监督管理法》第47条、《中华人民共和国商业银行法》第80条、《中华人民共和国食品安全法》第91条等。这说明我国现行立法存在滥用罚款作为强制执行方式的现象，也从一个侧面反映了我国行政执法过程中的实际状况。

第二，惩罚的执法理念过强。目前法律法规中关于对当事人加处罚款的标准，有的法律没有具体规定。如《中华人民共和国环境保护法》第39条；有的规定了具体比例，如《中华人民共和国行政处罚法》第51条、《中华人民共和国道路交通安全法》第109条，均规定每日按罚款数额的3%；有的规定了一个数额幅度，如《中华人民共和国环境影响评价法》第31条规定：“逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款”；有的规定一个倍数，如《中华人民共和国社会保险法》第84条和第86条，分别规定按照应缴或欠缴社会保险费数额1倍以上3倍以下对当事人加处罚款。有的将一定比例和倍数混合的，如 《中华人民共和国税收征收管理法》第68条：“纳税人、扣缴义务人在规定期限内不缴或少缴应纳或应解缴的税款，经税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，……，可以处不缴或少缴的税款50%以上5倍以下的罚款。”现在的问题不是这些加处罚款的标准不一致，而是这些规定中体现的惩罚当事人不履行行政决定内容的执法理念过强。虽然这样的法律规定有可能使行政管理目的得到实现，但却加重了相关当事人的行政法上的义务，加剧了行政管理过程中行政机关与当事人的冲突，违背了设置行政强制的目的。

第三，罚款与滞纳金的属性和适用存在问题。《行政强制法》明确规定，罚款和滞纳金均是行政强制执行方式，均是针对具有金钱给付义务的行政决定，在逾期未得到履行或未得到完全履行，而对当事人科处行政法上的金钱义务，从这点来说，两者属于本质上一样的强制执行方式。在《中华人民共和国行政强制法》实施前，不仅存在对两种罚款行为性质的认识偏差，而且对罚款与滞纳金属性的认识也较混乱。如《税收征收管理法》并没有将滞纳金作为强制执行方式，而是看作对当事人逾期未履行法定义务的法定结果，也无需税务机关另外作出决定就自动生成的当事人行政法上的义务。显然这是有悖于《行政强制法》规定的。正因为基于这样的认识，在法律条文的表述中，常常出现将作为行政处罚方式的罚款置于滞纳金后面。如《中华人民共和国税收征收管理法》第63条规定：“对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或少缴的税款、滞纳金，并处不缴或少缴的税款的50%以上5倍以下的罚款”。《中华人民共和国社会保险法》第86条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费，由社会保险征收机构责令限期缴纳或补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关财政部门处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。”同样也没有将滞纳金作为强制执行方式，并且将罚款这种强制执行方式的适用范围扩大，不仅适用于当事人应履行义务的强制执行，而且适用于未缴纳的滞纳金的强制执行。

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