从社区治理到公民治理——中国城市社区治理的应然逻辑

□ 陈兆旺

（复旦大学， 上海 200433）

伴随着中国城市经济与社会的普遍发展和现代商业小区运作模式的逐步发展成熟，城市社区治理经过长期的酝酿和实践，在全国范围内形成了生机勃勃的态势和景象。与此同时，社区治理理论研究在诸多实践层面的新问题、新做法直接给中国特色的社区理论创新带来了契机。

作为中国基层民主实践形式之一的城市社区治理之所以能够引起理论界持续的关注与研究，根本原因在于中国学者团体对中国现实问题的把握，这对推进中国政治学的发展进程无疑具有重大意义。正是城市社区所具有的独特优势，才使得人们对其寄予了厚望。但是关键问题仍然是社区民主与治理拓展的可能性与实际路径等理论与实践问题。所以，本文区别于一般的理论和实际研究，着力探讨中国城市社区治理的未来形态，也就是规范形态，并将其归纳为“公民治理”。

一、公民治理分析范畴的相关文献梳理

第一，公民主体地位的确定，这是公民治理的首要问题。公民治理理论家博克斯的核心观点就是“无论是个体还是集体，我们都有自由选择的权利，在一个地方，我们期望发现自己成为能够连续、自主地决定和控制我们自己的地方公共生活的主体。”［1］（p17）在西方的历史传统中，早在古希腊时期就确定了公民在公民城邦中所具有的主体地位，［2］这样的历史传统基本可以说一直延伸到当代，成为社区治理实践的核心问题。例如美国社区治理中的公民有着更高的主体地位，美国不仅有着悠久的公民政治传统，而且是趋向成熟的公民主体。

第二，公民组织化、治理网络化的必要性。美国政治学家普特南在对数十年的意大利地方政府绩效的跟踪研究中发现，相同制度下政府绩效乃至整个社会发展的差异性，进而引入了公民性的研究，［3］即不同的公民社区因为不同的历史文化背景、公民结社和组织化程度以及公民精神的差异将直接导致民主化程度的巨大差异。在此基础上，普特南教授对美国社会资本缺失做了精辟入里的分析，称其为“独自打保龄球”，［4］并且通过科研单位与社区治理实践的项目合作，加强社区范围内公民组织能力的提升，造就其所谓的“更好地共生”。

第三，公民治理的制度基础。美国著名政治学家奥斯特罗姆夫妇在此问题上作出了杰出的理论贡献。文森特·奥斯特罗姆从美国联邦宪法中体现的联邦体制中获得灵感，并将其归纳为“复合共和体制”，借此批驳霍布斯式的单一的终结性“权力中心”理论，后来直接发展为“多中心体制”理论范式。多中心体制成为其团队研究的核心概念之一，现在已经在基层的公民治理分析中被广泛采用。而埃莉诺·奥斯特罗姆则延续对“利维坦”和“无政府状态”的中间选择，即公民自组织、公民自治之可能性的探究，并通过诸多公共资源的治理实践，推导出公民自治的制度基础。［5］（p143）这些都为公民治理的诸多问题特别是公民治理的制度性框架的创设奠定了坚实的理论基础，“多中心治理通过建构包容政府（国家）、社会组织和公民自治行动在内的综合治理主体，形成为不同社群提供公共服务的行动体系”。［6］（p30）

第四，公民实践理论研究。对于公民政治参与研究的学术成果很多，但是落在社区治理层面上，就将拥有更为广泛的公民实践形态，甚至是对20世纪所谓 “政治”本身的解构与替换。如强势民主论者本杰明·巴伯在着力批判了自由主义基本理论引领下的所谓的“民主政治”是软弱的民主后，力陈强势民主是参与模式的政治，“它是在缺乏独立判据的情况下，通过对正在进行中的、直接的自我立法的参与过程以及对政治共同体的创造，将相互依赖的私人个体转化为自由公民。”［7］（p160）但是，所谓的参与已远非原先意义上的参与其中，而是公民身份实现的最重要过程。“公民治理理论则更为强调公民的主人地位和主体作用，认为作为公民权利的终极所有者，公民有热情和积极性参与事关自己利益事务的决策，有意识和有能力去检验公民权利，这均来于公民资格的塑造和培育。”［8］

第五，治理与善治理论。目前，华语学界对治理概念的译介可谓多如牛毛，笔者对公民治理所做的界定建立在诸多学者的研究基础之上，但更多地是从公民政治角度来诠释公民治理的概念。其实，“治理”概念中的 “公民治理”意蕴早已有之，“作为自组织网络的治理：治理的这种用法也表明网络是自组织的。在最简单的意义上，自组织意味着一种自主而且自我管理的网络，”［9］（p94－95）善政向善治的转变仍然是建立在“政府政治”的视角下，但善治概念本身蕴含着“公民政治”的某些元素。本文虽强调公民与政府及其他组织之间的相互依赖关系对于公民治理的重要性，但主要还是从公民与公民政治本身来阐述对善治的理解的。

这些理论探讨不少被运用到了实际的案例分析中。例如李玉华通过深圳“景洲现象”的研究来检验博克斯的公民治理理论；［10］毛寿龙运用奥斯特罗姆夫妇的公共政策与制度分析方法对北京“美丽园事件”过程的理论分析。［11］

二、公民治理的核心概念与分析框架

本文中的公民治理指以公民为本位、以公民综合治理能力的提升为核心目标、以公民社区为平台的多权力中心互动的公民实践模式和形态。针对以上定义，本文中公民治理的概念有以下几个方面的特征：

第一，以公民、公民组织及公民共同体为本位。所谓的公民治理必然是以公民作为其治理主体的，而其整个治理过程也必然以公民为本位，这种本位意蕴在于权衡公民与共同体之间的关系（实际表现为公民、公民团体与国家各级政府机构、公民代议机关之间的关系）时以公民为重，由此可以区分公民治理与其他治理形式。公民、公民组织和公民共同体是三种不同层面的“公民政治”的载体，可以分别从这三个层次入手分析某一政治形态。其中可考察的指标可细化为：公民在此政治体系中的地位和作用如何？有无公民组织？公民组织的性质和实际的作用如何？公民共同体的内部认同、凝聚力如何？通过何种聚合形式进行整合？

第二，核心目标是公民能力的提升。公民治理的意趣不仅在于公民的政治生活质量的提升，最为重要而且具有根本性的目标是公民综合治理能力与素质的提升。公民能力可以从总体上概括为两个方面：公民（自治）制度的创设与运作能力以及公民（自治）精神方面的提升。公民治理并非非正常化的参与或者操控所能概括，它包括公民为了实施治理而创设一系列的制度、规则、规范等制度形式，并在治理实践中加以运用，通过组织公民团体达到共同体治理目标，并以此提升治理绩效。［12］而公民精神方面的提升在长期的治理实践中的作用尤为突出，［13］（p422）这种精神是维系公民治理机制的文化精神保障，包括公民合作协商能力、协调一致、对自主治理的坚定诉求等诸多方面的要求。

第三，治理模式的特征是多元权力主体的互动、多元权力结构的运作。多中心治理结构体现在公民治理的两个层面：一是对外关系上，从呼唤所谓的“独立”转化为多中心行动主体的相互依赖与互动，也就是说，现代的公民治理已经不是以前公民自治所谓的摆脱外在的各种权力形式（中央以及各级地方政府的）的影响。现代社会的公民治理必将是在多元权力结构中寻求互动的良好机制；二是在公民内部关系上，不再强调所谓的公民意志的刻意一致、表达与体现，更多的是寻求多元途径、机制来提炼公民意志，并且能够通过公民内部的协商互动以照顾更多的多元分化需求。

第四，公民治理实践方式是通过公民自决、公民自主管理、公民教育、公民政治参与等治理实践加以实现。这里的所谓公民政治参与已经决然不是在民族国家体制下的政治参与，而是自发的、对于切身利益相关的公民共同体治理运作的关注与参与，并且可以在一定程度上实现古典的“轮番为治”的模式。在此过程中，公民本体得以生成与成长，而整个公民社区共同体也得以稳定发展。

第五，公民治理的目标性导向性很强，特别是对照传统的公民选举与投票而言。因为在这个过程中，公民只是作为外在的参与者，而且其对于政治过程的影响力是微乎其微的，甚至可以说选举本身就意味着过程与结果的不确定。然而公民治理本身的目标指向性很强，公民通过公民治理实践实现公民本身能力的提升以及公民社区治理状况的改善。也就是说，原先的公民自治或者其他形态的政治治理形式多以 “善政”为目标，而公民治理的“善治”导向性更强。

第六，公民治理的实践平台。公民治理必然要借助于一定的制度平台和空间平台。这里的制度平台虽由国家或者外在的权威加以确定，但更多的是由公民治理主体自我创设的制度平台确定。公民治理的空间平台也就是公民治理得以实践的载体，包括公民团体、公民社区等。公民社区因其宽泛的治理标的，使得公民治理的实践平台得以拓展。本文主要以公民社区作为公民治理的主要平台。

三、分析框架的初步运用

近年来，伴随着经济的发展和城市住房体制改革，中国城市商业小区逐步成为主流群聚形态，城市中新形式的公民共同体得以形成。在对这样一个新的共同体进行治理的过程中，虽然困难重重，危机和冲突频发，但由于社区治理实践者、城市基层政府和学者的关注和努力，在大城市中已经初步形成了各具特色的社区治理模式。虽然同属基层民主形态，但一般的村民自治所拥有的资源根本无法与城市社区治理相比。二者相比至多只是在民主选举形式上轰轰烈烈而已，而在整个治理绩效上则相差甚远。另外，城市社区治理的一个非常重要的资源就是城市社区治理形态，自觉地或不自觉地趋同于西方发达国家的城市社区治理实践。特别表现在学界对诸多社区治理问题的讨论上，大多是借鉴先进的公民治理理念与实践经验。而乡村自治的本土色彩则更为浓厚，包括传统宗族、宗教等组织形态的复兴。当然也要看到，中国社区治理更多的是实践上的，即社区治理实践者的实践在先，由此他们在治理实践中必然会形成各具特色的治理模式。此外，中国的城市基层政府对社区治理实践有着同西方发达国家无可比拟的“调控能力”。

第一个指标是是否以公民、公民组织及公民共同体为本。当前，中国公民的成长总体上还需要经历一个比较缓慢的发展过程，而其在社区治理过程中成长的内在驱动力相对有限。社区自治和社区治理的驱动力主要还是基于切身利益的诉求。而这种利益诉求更多的还是在利益侵害基础上的自我维护。从近几年的社区自治诉求中可以看出，大多数商业小区本身的治理并没有集中人们的注意力。引发诸多关注的恰恰是在小区业主与开发商、物业公司或者小区本身的环境受到外在威胁和侵害，小区居民团结起来，形成集体行动甚至大规模的群体事件时，小区居民的力量才得以表现。一方面，我们应当看到这是公民成长的表征，因为公民的自我权益意识与诉求是现代公民的基本体现。同时也应当看到，这个过程中公民的成长毕竟是初步的，他们在实际中所起到的作用仅仅是短期内显现自我的力量，并不代表其长久和持续的作为。而就在此过程中，集体行动的成功与否更多地取决于行动者中的精英分子与地方政府等其他组织力量的实际作用。

就社区中的公民组织状况而言，中国的公民结社受到多方面的限制，规模大一些的非政府组织对具体的社区治理事务的影响力也是有限的，而在社区内部所分化出的不同形式、不同功能的组织，在社区治理实际过程中的作用并没有更多地显现，更多的还是停留在社区文化与娱乐沟通功能上。一旦超过一定的限度，也会很快被“吸纳”到地方政府的管理体制内来。［14］

第二个指标是公民能力的提升。在社区体制形成之前，我国城市管理的形式是全能主义政府主导下的“单位体制”，在这样的体制之下，普通居民对于公共事务的关注是非常有限的，这也使得居民对单位和地方政府在实际上产生了严重的依赖性。这种依赖性所产生的惯性是当前社区治理过程中面对的“历史问题”之一。通过近些年的社区治理实践，公民能力有了很大的提升。从制度创设与运作能力来看。虽然我国涉及城市社区治理的许多制度框架多是由政府相关部门出台的，而且多是学界的探索与建议，但是通过仔细分析会发现，很多地方的城市社区治理实践走在了法律、法规的前面，很多相关法律、法规的出台，实质上是出于在实践上的突破 （这些制度创新很多是冒着巨大风险并通过激烈抗争才实现的），法律条文实际上是来自于成功的经验。深圳市在社区治理中涌现了许多的制度创设与运作的事例，在“景洲模式”中，“深圳景洲大厦业委会在坚持依法维权取得成功后，不断进行中国物业管理改革和社区管理制度的创新探索。首开先例地由全体物权业主投票自主表决选聘物管企业的作法，先后写进了国务院 《物业管理条例》和中国 《物权法》……”［15］（p326）

至于社区治理中的公民精神，主要体现在公民对自身利益的诉求和勇敢果断的行动方面。但是这些实践距公民集体行动的成功还相差甚远。在中国社区自治实践中，公民的对抗对象往往是地方政府或相关利益团体，而一旦二者之间的关系恶化，将出现骑虎难下的局面。所以，在实践过程中，公民的自主协商与论辩、内部的沟通与协调以及宽容妥协的公共精神是必不可少的。例如在深圳市南山区月亮湾人大代表联络工作站的创新实践中，主要的当事人敖建南将其经验总结为“学会妥协”，“由于联络机制中的业委会负责人都能在与政府相关部门打交道中，讲究策略，善于妥协，和谐沟通，社区多年来存在的许多问题均很快得到了解决，一时解决不了的问题做了推进。”［16］

第三个指标是治理模式的特征是多元权力主体的互动、多元权力结构的运作。伴随着社会的发展，社区治理结构的分化是必然的，而且在实践过程中，社区治理模式中也都存在着多元权力主体。但是，这些主体之间的关系如何，能否形成比较稳固的良性互动关系是一项重要的评判指标。

首先，从社区对外关系上看，中国在社区治理与地方政府的关系上明显存在着结构性矛盾。本来作为基层群众自治组织的“居民委员会”实际存在着高度“行政化”，而新兴的业主委员会以“体制外”的力量对包括居委会在内的现有的地方政府管理体系形成了冲击，所以，中国社区治理在今后很长一段时间内的问题就是如何处理好业主委员会与地方党委、政府间的关系。因此，许多学者以国家与社会关系或公民社会为分析框架来分析中国的社区治理。问题就在于这种关系在各个社区，在不同的时间、不同的问题上都存在着很大的变数，使得社区治理本身面临诸多的问题与挑战。与此同时，地方政府在社区治理过程中的行政干预究竟应该保持在何种程度，以何种方式进行，是考验城市党委和政府的重大实践问题。

其次，从公民共同体内部的公民关系上看。中国社区治理中的公民关系还在摸索之中，各地、各社区有所不同。从总体上看，封闭式小区内部多是封闭的，社区公民间的交往和互动还比较有限，公民对社区事务的参与有限，从而导致公民在社区事务中多半是“事不关己高高挂起”或随波逐流，但一旦涉及切身利益则可能据理力争，从而导致内部的不和谐与冲突都是不可避免的。而另外一个非常重要的公民内部关系是公民与社区内公民代表之间的关系。一方面，社区治理可能存在公民代表把持公民意志的情况；另一方面，一旦公民发出声音时，可能极端地不信任公民代表，造成委托——代理关系的名存实亡。［17］（p64－79）

第四个指标是公民治理实践方式。在这项指标上的差别不是很大，很多次级指标只是程度上的问题，不是实质性的问题。概括而言，公民治理的主要实践方式就是公民参与。公民治理蕴含着公民能够通过自我决策、大众参与以实现自我治理的公民社区的成长。但一个非常重要的因素是公民治理实践方式更多地应该是公民自发的行动，或者公民主导的，并且在总体上是由公民进行控制的一系列过程。这个指标实现有很大难度，因为公民实践不仅要控制过程，而且在一定程度上还要控制可能出现的后果。当前，社区治理实践中的公民参与显然不能简单地等同于传统的被动式政治参与，而应当拓展到整个社区治理过程当中。强势民主论者本杰明·巴伯强调，公民政治讨论对社区治理具有重要的实践意义。只有在此基础上形成的公共意志和政治判断，才可以保证社区治理过程的公民性。在中国的城市社区治理过程中，公民治理的实践形式多仅限于定期的社区选举或者其他的管理事务，而这些事项多半是由政府、半政府的社区管理机关和组织“下发”的。社区居民一般不愿意也无意识创设公民议题，或者说社区居民创设能力是有限的，然而一旦其切身利益受到挑战时，爆炸式非制度性政治参与则是其通常所采用的参与方式，而这样的参与方式明显欠缺稳定性，除非改变策略，一般情况下成功几率较小。

第五个指标是公民治理目标导向性是否明确。当今的社会发展使得我们对于社区本身也有了比较全面而深入的认知，但对于社区治理本身的目标性认识的强弱依然是检验社区治理成效的一个重要指标。西方发达国家的社区治理目标相对多元。博克斯在总结美国的社区类型时讲到，“强调市场观念的社区可能将自己塑造为支配性或强增长机器社区。而在强调生活场所观念的社区中，增长机器则较弱。冲突型社区介于两者之间，其居民对社区的未来持有对立的观点。”［18］（p54）而在中国城市中的这种区分并不是很明显，但在不同地域与城市间的区分还是比较明显的。而不同发展目标的社区类型对于社区内部治理的影响也不小。公民治理本身的目标设置可以更多地从公民教育的目标设置上加以检验。例如著名的社区治理专家巴伯和普特南等都实际参与社区治理项目，［19］试图通过这种社区治理实践来实现他们的社区治理理论设计的伟大目标。从总体上看，他们代表着美国社区治理者的价值追求，即通过社区治理实践不断提升公共生活质量，不断提升公民治理能力，不断恢复公民自治传统。如此以来，他们可以将明确的目标甚至实施方法和步骤等贯彻到社区治理实践当中去。而在中国社区治理过程中实际的目标追求更多地是落在切身的公共事务上，而对于公民治理的主体即公民及其组织的关注并不是很多。即使是从非政府组织的诉求上看，更多地还是注重国家、地方政府相关法律、政策的空间让渡和非政府组织的组织与运作策略，以及对非政府的社区组织的精英分子的关注。一言以蔽之，对于社区治理中公民教育的课题缺乏必要的关注。当前，中国社区治理的目标设置更多注重的还是自身生活的安宁，对外在干涉的本能抵制与抗争，其长远的公共性和公民性追求还很有限。

第六个指标是公民治理实践平台的搭建。国内外的社区治理都是以社区作为实践平台的，但这个平台的空间范围、边界、密度等是不尽相同的。一个特别重要的区分在于，美国的城市多是自治政府形式。这使得美国地方政府对社区治理平台即社区的干涉是十分有限的。而在我国，当前普遍存在着地方政府对社区的不同程度的干预，而在实际上小区精英对社区治理的参与十分有限，一般中青年人士很少关注社区公共事务，对于社区本身的归宿和认同也很有限。这就使得中国社区治理的空间受阻，发展的潜能有限。另外，中国商业小区的准入制相对较严，这就使得一个封闭小区内的居民具有许多同质性，这对拓展社区的治理空间具有负面影响。

社区治理有其本身难以克服的困难主要在于：第一，“现代城邦”的危险。城市商业小区建制模式以及社区治理过程中所形成的“狭义的社会资本”将会加剧社会歧视与社会阶层固化；［20］第二，有限的拓展性。包括公民教育的狭隘性，可能是一个长期的隐患。西方源远流长的公民排斥的传统以及西方文明的二元区分都可以表明这种文明的区分并未消退。中国城市的封闭小区可能在围墙内创造出世界一流的“公民治理”形态，但是小区的“经济准入制”、围墙和保安就如同公民身份的间隔一般，这将是影响中国城市发展、社区发展的重大障碍。“社区各项活动不能在孤独和封闭的状态下进行，它们必须联接成为有机的整体，并由足够的时间和空间使之得以在公众中展现。”［21］（p161）乐观而言，我们仍然可以看出一些可喜的迹象，如刘淳女士在深圳西部通道案例分析中发现，在西部通道维权过程中已经表现出“从排斥性认同到计划性认同”的迹象。［22］（p77－88）

公民治理是一个长远的、意义重大的课题，同时也是社区治理拓展性的机遇，涉及到更深层次、更广层面的公民社区的制度创设、公民思辨与协同行动以及公共精神等诸多理论与实践问题。总之，在公民治理实践过程中，应更多地立足长远，更多地立足于成熟的、开放的现代公民的塑造与公民社区建设。

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