新生代农民工的城市融入困境与法律对策研究

2013-12-20□韩玲，许鹏

行政与法 2013年4期

□ 韩玲，许鹏

（东北财经大学，辽宁大连 116025）

改革开放不仅推动了我国经济的迅猛发展，同样也加快了流动人口进军城市的步伐。截至2011年底，我国流动人口的数量已经达到2.3亿，流动人口比重达到17%，相当于每六个中国人就有一个在流动。改革开放30多年来，在流动人口数量激增的同时，流动人口内部也出现了较为明显的代际分野。新生代农民工逐渐走入了人们的视野，这种现象不仅吸引了法学、社会学学者的密切关注，也引起了党和国家的高度重视。2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》明确提出了“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”。

所谓新生代农民工，是指出生在1980年以后，不具有城镇户籍，在城镇务工经商，以工资性收入为主要生活来源的农民工。新生代农民工已经占据了我国农民工总数的60%，成为我国农民工的主流。2011年，我国农村户籍流动人口约有1.84亿，以此推算，其中新生代农民工约有1.1亿人。2012年，笔者对大连市新生代农民工生存和发展状况进行了问卷调查，根据相关调研结果，分析了新生代农民工的时代特征，并在此基础上探求新生代农民工走出城市融入困境的法律对策。

一、新生代农民工的时代特征

（一）强烈的自我意识和维权意识

新生代农民工的工作期望已经不再或不仅仅像第一代农民工那样是为了挣到比从事田间劳作更多的钱，而是更加注重追求个人发展的机会。他们向往体面的工作，不想干“体力活”，而想干“技术活”，也因此有着更为强烈的学习愿望。他们已经认识到，要想真正地成为“城里人”，只有靠知识和技术。绝大多数的新生代农民工希望提高学历，半数以上的新生代农民工经常通过读书或者网络学习来提高自己的文化水平和素质。

新生代农民工通常有两种成长历程：一种是跟随父母在城市长大，见惯了城里的生活环境，不习惯农村生活；另一种即所谓的“留守儿童”，在农村长大，长大后来到城市务工。但他们的初次务工时间相比父辈已大大提前，一般初中或高中刚一毕业就进城务工。因此，新生代农民工更愿意将自己的生活状况同城里人相比，这种失衡的心理体验使决心留在城市的他们难以承受，他们更希望能够被平等地对待。对此，他们一改父辈“敢怒不敢言”的情形，他们“敢怒敢言”，当其基本要求得不到满足时，他们会毫不犹豫地“用脚投票”。

（二）消费结构和生活方式趋于城市化

从消费结构上看，新生代农民工在衣着及日用品上的花费较高，而在食品上的花费偏低，其较低的恩格尔系数更趋向于城镇居民的消费结构。［1］新生代农民工更加注重满足自己的物质和精神需求，模仿城里人的生活方式，存在盲目攀比的倾向，他们压缩自己在食品上的花费去追求潮流。他们不像老一代农民工那样省吃俭用把一部分收入寄回家，而是将绝大部分收入自行消费掉。

新生代农民工不仅模仿城里人的生活方式，在日常活动上也自觉或不自觉地向城里人靠拢。他们和城里的青年一样爱打扮、讲时尚、过洋节、下馆子、去网吧、看电影、唱KTV，追求丰富多彩的城市生活。调查结果显示，相当一部分新生代农民工有在城市里购房或者租房的愿望。

（三）工人和农民身份的双重性

跟随父母在城市中长大的新生代农民工几乎完全不具备农业生产的基本技能；而“留守儿童型”新生代农民工由于外出打工时间较早，绝大多数一离开校门就进城务工且独生子女占据了相当大的比例，是家里的“金疙瘩”，因而即使有在农村长期生活的经历，也不具备较好的农业生产知识和技能。更主要的是他们当中的很多人根本就没有将来从事农业生产的打算，因此，新生代农民工“亦工亦农”的兼业比例极低。

“几乎对每个人来说，家庭都是个体出生后接受社会化的第一个社会环境，家庭的教育和影响对个人早期社会化甚至一生的社会化都具有重要意义。”［2］（p126）老一代农民工有着深厚的乡土观念，跟随他们在城市中长大的新生代农民工自然也保留了乡土特质。而“留守儿童型”新生代农民工更拥有长期的农村生活经历，这些家庭和环境因素使得新生代农民工仍然保有难以摆脱的与城里人相区别的群体性特点。

从另一个角度而言，新生代农民工排斥农民身份，他们想摘掉农民的帽子，并有意识地为自身的市民化作出努力。新生代农民工不仅在日常活动中与城里人趋同，而且在语言等被他们视为可以标志市民身份的特征方面也会做出改变。但目前存在的城乡二元体制等因素使得新生代农民工在制度上难以摆脱农民身份。

（四）受诸多因素的影响，就业稳定性差

从就业意愿来看，新生代农民工更愿意到东部地区寻找就业机会，但东部地区中小型企业受欧债危机等影响，无法满足新生代农民工在生活成本不断上涨的背景下的待遇预期，使得采取打零工等不稳定就业方式的人员不断增加。新生代农民工更愿意到大城市寻找机会，而较高的流动频次导致了新生代农民工就业的不稳定。

从社会需求来看，我国城市正处于扩张发展阶段，需要为城市发展提供足够的劳动力资源。随着文化程度的逐渐提高，新生代农民工对就业岗位和工资待遇的要求也在提升，他们往往将自己定位于中端劳动力，然而，我国企业目前的岗位需求大多集中在低端劳动力和高端人才上。

从就业心态看，新生代农民工的成长环境相对较好，也具有比父辈更高的文化程度，这就使得他们对工作环境和待遇比较挑剔，他们并不重视在同类工作上积累经验，而是一心寻找那些待遇高、环境好的体面工作。在针对新生代农民工进行的生存和发展状况的调查问卷中，调查项“跳槽原因”的结果显示：“工作待遇不理想”占64.3%、“工作不够体面”占20.4%、“单位制度不规范”占11.1%、“单位成员不好相处”占4.2%。

（五）职业发展目标清晰

绝大多数的新生代农民工有着较为明确的职业发展目标；其中，相当一部分有自主创业的打算或已经开始行动。在调查项“择业标准”的调查结果中，“发展机会”仅次于“行业平均收入”排在第二位，说明新生代农民工不仅重视工作的“钱途”，也越来越重视自己的“前途”，反映了新生代农民工职业发展目标的转变。

二、新生代农民工在城市融入过程中面临的困境

（一）文化程度较低

尽管新生代农民工的平均受教育年限与父辈相比有了很大提高，但与城市居民相比其平均值仍然偏低。《2012中国流动人口发展报告》指出，新生代农民工平均受教育年限不足10年，绝大多数新生代农民工只有初中学历。国家教育委员会、国家计划委员会、财政部、劳动人事部《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》规定：“在城镇……凡国家举办的中小学……新建、扩建、改建校舍所需投资，按学校隶属关系，列入主管部门基本建设投资计划，并予以照顾。……农村中小学校舍建设投资，以乡、村自筹为主。”这一规定造成了教育资源分配的不均衡，使得新生代农民工在农村接受教育的质量无法与城市居民相比。由于接受教育的时间短、质量差，使得新生代农民工整体文化程度相对偏低。

（二）就业权得不到保障

就业中的户籍歧视普遍存在。我国的城市劳动力市场是严重分割的二元劳动力市场，这种分割直接或间接地将农民工排斥在收入较高的职业之外。一些城市的本地人对农民工不放心，不愿吸纳外地人在自己的单位工作。即使新生代农民工能够得到与城里人同样的职位，同工不同酬的现象也十分普遍。

劳动者的基本权利得不到保障。绝大多数新生代农民工的工作时间每天超过八小时，仅有极少部分受调查者能够享受双休日；签订劳动合同、参加职业技能培训、参加社会保险的新生代农民工比例也都不高。表明新生代农民工休息休假的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利等劳动者的基本权利没有得到很好的保障。

（三）难以得到均等的社会资源

“公共管理的困境之一是，由于政策设计上的缺陷，外来人口往往陷于一种政府服务的真空之中，在许多情况下，实际上过的是一种没有政府的生活。”［3］由于城乡分割的二元社会体制的存在，在我国，城市政府似乎没有“必要”对外来人口提供过多的服务，其长期重视的一直是如何管理农民工，却很少主动为农民工提供服务和支持。子女教育、保障性住房等公共服务资源通常是有限的和稀缺的，一般优先满足本地居民的需要，只有本地居民的权益得到了保障，才可能考虑农民工的需求。

（四）城市融入问题严重，市民化出现困难

新生代农民工对于融入城市具有较高的意愿。他们喜欢、关注并愿意融入现居城市，关心现居住地的发展和变化，相当一部分人感觉现在比较幸福，这既反映了新生代农民工较好的适应能力，也反映了他们对市民身份的向往。新生代农民工愿意加入社区组织、工会组织，愿意参与所在工作单位或现居住社区的管理和选举活动，有意识地逐步融入当地社会。

但是，新生代农民工在融入城市的过程中，被接纳的程度较低。据天津市流动人口办公室和天津市社会科学院的调查发现：72%的城市居民认为流动人口给社会治安带来了问题；有70.1%的城市居民认为流动人口影响了城市卫生；有75.4%的城市居民认为与人口自由流动相比，社会治安更重要；有50.7%的城市居民认为流动人口是低素质的。［4］城乡分治的局面使我国城乡长期处于隔离状态，农民与市民拥有着截然不同的思维方式和生活习惯，这种文化差异使得农民工难以获得城市居民的普遍认同。城市居民不把农民工视为“自己人”，而是“对农民工持有一种固有的乡土文化映像及对农民工的‘污名化’意识，从而使新生代农民工难以摆脱这一固化了的文化排斥”。［5］

正是由于城市居民对农民工的“污名化”，使得新生代农民工“只能占据这样一个先定的受歧视位置，他们所掌控的交际资源因此受到极大的限制”。［6］由于城市居民对于新生代农民工某些习惯和行为缺乏理解和包容，使得城市居民与新生代农民工之间似乎产生了一条不可逾越的鸿沟，人为地形成了两种不同的社会地位，而不同社会地位的人们之间的社会交往是难以变得普遍和频繁的。

新生代农民工较高的融入意愿、较低的被接纳程度和社会交往的局限，使得新生代农民工难以融入城市社会。

三、促使新生代农民工走出城市融入困境的法律举措

（一）完善立法，在法律制度上给予新生代农民工全面保护

在制度维度上，完善立法是使得新生代农民工摆脱发展困境的根本出路。在我国，农民工数量接近2亿，但这一群体却一直没有成为立法关注的焦点。关于农民工权益保护的规定主要表现为地方性法规，效力层级较低且内容不全面。如2009年出台的《辽宁省农民工权益保护规定》，其中有实际价值的条文仅有40条，不可能全面保障农民工的合法权益，因此，制定一部全国性的《农民工权益保护法》实有必要。此外，还应当完善与农民工基本权利密切相关的其他各项立法：

⒈畅通参与机制，完善选举法。新生代农民工虽然户籍在农村，但长期生活在城市，城市的发展变化与其生活息息相关，但他们却没有机会发出自己的声音、表达自己的意愿、选举出他们认为能够代表自己利益的代表，并在国家政治生活中表达他们的群体诉求。因此，完善选举法，建立新生代农民工政治参与机制，是更好地了解新生代农民工的现实需求，从而在各项立法中对这些需求予以回应的重要途径。

⒉提高教育水平，完善教育法。修改并完善如“农村中小学校舍建设投资，由乡、村自筹”等法律规定，使教育资源向农村倾斜；把农民工随迁子女进入公办学校、接受免费义务教育写入《义务教育法》，确保农民工随迁子女与城市学生同享优质教育资源。探索农民工随迁子女在流入地接受高中教育的可行办法，把部分城市的先进做法在全国推广，待成熟后写入法律。

⒊推进社会保障立法。要将农民工纳入社会保障体系，探索并建立适合农民工群体的社会保障制度，逐步实施农民工与市民同享均等的社会资源的相关制度。

（二）大力普法，培养新生代农民工的法律意识

尽管新生代农民工有着强烈的学习愿望，但调查项“是否了解相关法律法规”的调查结果仅为24.7%，这一方面与新生代农民工较为功利的学习目的有关，即他们学习的主要对象是某种专门技术；另一方面，也与新生代农民工较低的文化水平相关。当今社会是法治社会，如果新生代农民工不懂法，就会使法律尤其是能够保障他们合法权益的法律的运行效果大打折扣。因此，应通过多种方式在新生代农民工群体中普及法律知识，如发放《农民工权益保护法律法规手册》、进行法律常识培训、通过报刊杂志、电视等传统媒体与网络等新媒体进行联动等，培养新生代农民工的法律意识。

⒈培养新生代农民工的权利意识。“权利意识是指人们对于一切权利的认知、理解和态度，是人们实现其权利方式的选择，以及当其权利受到损害时，以何种手段进行补救的一种心理反映，权利意识构成了公民意识和宪法精神的核心。”［7］（102）因此，只有培养新生代农民工的权利意识，使他们了解自己享有的权利，他们才会尊重法律、信任法律进而信仰法律，才会在危难之际求助于法律。

⒉培养新生代农民工的权力制约意识。权力必须加以制约，不受制约的权力必然滋生腐败；在制约政府权力的同时，要让新生代农民工了解权力是应该受到限制的和权力应该受到哪些限制，这样，他们才能敢于运用法律武器保护自己的合法权益。

⒊增强新生代农民工的义务观。权利与义务相互依存，履行义务才能更好地实现权利，因而增强新生代农民工的义务观尤显重要。新生代农民工多是好冲动的青少年，尤其在维权过程中，更要注意正确行使自己的权利，不可因一时好胜而走上犯罪道路。新生代农民工长期生活在城市，城市是他们与城市居民共同的家，要培养新生代农民工的归属感和对城市的责任感，自觉履行自己应尽的义务。

此外，对用工单位还应当加大普法宣传力度，教育用工单位关爱新生代农民工，自觉遵守相关的法律法规，规范用工行为，维护新生代农民工的基本权益。