“两法”衔接机制的总体构想与实践——以广东省“三打两建”中的探索与实践为例

□ 伍青萍

（中共江门市委党校，广东 江门 529000）

“两法”衔接机制即“行政执法与刑事司法相衔接机制”，是指行政主体在行政执法的过程中，将涉嫌犯罪的行为从行政执法分离出来，移交司法机关进行侦查、起诉和审判的办案协作机制。广东省自开展“三打两建”专项行动以来，在“两法”衔接机制方面做了很多有益的探索，取得了一定的成效，但是“两法”衔接过程中的冲突与问题仍然存在，影响到“三打两建”的深入推进。如何完善“两法”衔接机制，建立行之有效的行政执法机关与公安机关、检察机关相互配合的工作机制，是目前亟待解决的难题。

一、广东省“两法”衔接机制运行现状

广东省各级、各部门在推进“三打两建”工作中高度重视“两法”衔接工作，把加强“两法”衔接工作纳入重要议事日程，初步建立起了“两法”衔接工作机制。主要做法如下：

（一）建章立制，规范衔接行为

一是各级人民检察院和行政执法机关、公安机关根据广东省的有关部署，先后建立了“两法”衔接联席会议制度、备案通报制度、咨询会商制度、检查督导制度和工作举报等制度，努力实现对案件的移送、受理、交流进行实时监控，从而有效规范办案程序，确保行政执法与刑事司法有效、无缝衔接。二是各地建立以“三打”办为中心的情报信息共享平台，完善部门联络员制度、例会制度和工作通报制度，建立大要案和“保护伞”滚动式台账制度，动态掌握本地“三打”工作情况。三是各地“三打”办出台了“加强部门联动及‘两法’衔接的指导意见”，加强对各级各部门在“三打”过程中的执法指导，坚决杜绝行政执法领域有案不移、有案难移、以罚代刑等现象发生。四是把食品药品行业作为重点和突破口，一些地方成立了打击食品药品违法犯罪联络办公室，完善食品药品违法犯罪行为的发现机制、移送机制、受理机制和协作机制，强化相关部门的责任意识，建立和健全信息共享机制。

（二）协调联动，形成工作合力

一是各地“三打”办、专项行动小组定期召开行政执法部门和公安机关、检察院参加的“两法”衔接联席会议，相互通报查处违法犯罪行为以及衔接工作的有关情况，研究衔接工作中存在的问题和对策，对有关疑难案件的定性和移送工作形成共识。二是各有关职能部门紧密配合，实行案件线索联合经营、现场联合执法。三是公、检、法部门主动衔接，对“三打”案件切实做到快侦、快破、快捕、快诉、快审、快判。四是为解决涉及多个部门有争议的法律问题，“三打”办专门抽调司法部门专业骨干成立案件协调组，加强重大案件协调，建立健全执法办案的监督机制，严肃查处有罪不究、降格处理、以罚代刑等行为。

（三）检察主动，发挥监督职能

一是上级人民检察院加强检查、指导、督促，帮助基层院排除办案阻力，基层院对于疑难案件等及时请示，寻求上级支持；各级人民检察院内部各部门加强沟通联系，形成打击合力，积极发挥法律监督作用。二是检察机关加强与“三打两建”领导小组和各专项行动小组的沟通联系，争取在两法衔接、职务犯罪线索移送、排除办案干扰阻力等方面得到支持。三是加强与行政执法部门的沟通协调，主动走访工商、质监、卫生、食品药品监督等部门，努力促成办案信息共享，适时介入重大案件办理，及时深挖职务犯罪线索。四是检察机关公诉部门主动加强与工商、税务、卫生、质监、安监、国土、食品药品监督等行政执法部门的联系，通过业务交流、跟班学习等多种形式，掌握不同领域的专业知识，实现“两法衔接”从侦查监督环节向公诉环节延伸。

广东省以“三打两建”专项行动为契机，建立并不断完善了“两法”衔接机制，反过来又促进了“三打两建”取得更大成效。以打击制假售假案件为例，据广东省公安厅通报，自2012年2月起至6月25日，全省共立案查处制售假案件61070宗，其中移送公安机关案件1668宗，占立案查处宗数的2.73%，与以往不足2%的移送率相比有所提升；查获涉案商品货值近68亿元，抓获犯罪嫌疑人7133人，执行逮捕2140人，这些数据与往年相比都有不同程度的增长。

二、“两法”衔接机制存在问题及原因分析

当前，“两法”衔接机制的基本框架已经建立并初显成效，但是还一定程度上存在着行政执法与刑事执法衔接不畅，不能形成打击合力的问题。究其原因，既有认识不一、利益保护、执行不力等主观原因，也有执法力量不足、监督缺失等客观因素，而体制、机制、法制尚未形成有效支持和保障则是最突出的问题。

（一）“有案不移”、“以罚代刑”的问题仍未得到根本解决

近年来，破坏市场经济秩序的违法犯罪案件不断增多，但普遍存在着实际发生多而查处少的现象；查处的案件中行政处罚多移送追究刑事责任少的问题，一定程度上影响了对相关犯罪的打击。例如，从广东省公安厅通报的数据来看，制售假案件的移送率与以往相比虽略所提升，但仅为2.73%，显然与制假售假犯罪案件多发的现实不符。出现“有案不移”甚至“以罚代刑”的原因是多方面的：一是法律法规作出了诸如“如构成犯罪的，移送司法机关处理”的规定，但对于移送的标准、程序和时限无具体操作细则，导致执法机关和司法机关认识不统一；二是在现行条块分割的行政执法体制下，各行政执法部门一般是各司其职，相互沟通配合较少，而经济犯罪案件的查处往往涉及多个执法部门，如一些食品安全案件涉及到卫生、工商、质检等部门，这也给移送造成了困难；三是在现行财政体制下，财力无法完全保障执法，尤其在基层，行政执法机关受地方保护主义、部门利益的影响，移送涉嫌犯罪案件的积极性普遍不高；四是对“两法”衔接认识不足，相关法律知识匮乏，尤其是在面对制售假冒伪劣商品、知识产权等比较专业、复杂的案件时，执法能力明显不足，导致在行政执法过程中，相当一部分本应构成犯罪的案件，因人为因素搁浅；五是执法力量不足严重影响执法工作的顺利进行，一些基层的执法人员、执法设施设备等与执法工作量及要求不匹配。

（二）“两法”衔接的有关工作制度和要求未能落到实处

“两法”衔接的有关制度虽然已经建立，但制度运作不够规范，未能形成长效的工作机制，仅停留在一般性的沟通、联系和协调上。现实中仍存在行政执法机关移送涉嫌犯罪的案件少，公安机关办理移送案件线索不及时等问题。值得深思的是，“两法”衔接不畅是过去长期存在的问题，有关制度是在“三打两建”期间建立的，专项行动结束后，这些制度能否长期坚持，又能否有效解决“两法”衔接不畅问题？例如最受关注的联席会议制度，目前由各地“三打”办、专项行动小组定期召开，行政执法部门和公安机关、检察院三方参加，但是对于“不定期召开”提出的条件、提出的部门等无明文规定，造成被动参加多，解决“两法”衔接实际问题不够及时等问题；另外，专项行动结束以后，谁来召集，在什么情况下可以召集，应当召集哪些部门参加，如果没有专门的权力规定和明确的责任约束，联席会议就会因为群龙无首、无章可循而运行缓慢，甚至走向消亡。

（三）“两法”衔接信息共享平台尚未建立导致监督机制滞后

2011年中共中央办公厅、国务院办公厅转发的国务院法制办等部门《〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉通知》（中办发［2011］8号）第12条意见，要求各级党委、政府建立两法衔接工作信息共享平台。2012年广东省委部署开展“三打两建”活动，各地都加大了推进该项工作的力度，中山、珠海、东莞、深圳、河源、惠州等市已建成“两法”衔接信息共享平台，但其他地区该项工作进展较缓慢，效果未现。由于行政执法机关、公安机关、检察机关之间执法、司法信息没有充分利用信息技术实现互联互通，公安机关、检察机关无法对行政执法机关涉嫌犯罪和虽未涉嫌犯罪但有其他严重情节的案件在收集证据、案件定性、侦查方向上提供指导和法律监督，同时行政执法机关也不能详细地了解移送案件的处理结果。此外，由于检察机关不能及时地掌握行政执法机关所查处的案件情况，致使监督更多的还停留在事后监督的层面上，只是对行政执法机关备案的移送给公安机关的案件，公安机关是否立案进行监督，对行政执法机关没有移送的案件则无从监督；加上监督手段的有限性，检察机关法律监督职能无法有效履行，存在监督盲点。

（四）行政执法与刑事司法存在着证据不衔接问题

新修订的《刑事诉讼法》第52条第2款规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。这一条款强化了行政执法与刑事司法衔接机制，具有积极的现实意义。但是，目前法律法规对于可以作为刑事诉讼证据使用的行政执法证据的范围、行政执法证据转化为刑事诉讼证据的具体条件和程序还没有明确规定，以致现实中“两法”衔接仍然比较困难。一是行政违法案件与刑事案件相比，证据要求和证明标准相对低一些。通常行政执法机关只需要收集到达到行政处罚证明标准的证据就可作出行政处罚，而无需达到能够证明构成犯罪的证明标准。在行政执法实践中，行政执法机关大多满足于收集作出行政处罚的证据，缺乏收集证据证明涉嫌犯罪的意识，或者未能及时采取合法有效方式固定收集证据，当发现一般违法行为已经构成犯罪行为时，就直接把案件移交给公安机关或检察机关，而此时常因时过境迁而丧失了最佳取证条件，这就使得一些本应立为刑事案件的案件因证据问题无法立案或起诉。二是行政执法机关调查取证困难重重。制售假冒伪劣商品、侵犯知识产权等行为的调查取证往往需要消耗巨大的人力、物力、财力和较长时间，如生产销售有毒有害食品罪需证实食品中存在有毒有害物质，目前大部分地区没有实力解决检测鉴定的问题，每一宗有毒有害食品都送省鉴定的话费用相当高，而且鉴定时间有时过长使行政强制措施超过法定时效，导致违法犯罪分子逍遥法外。三是公安机关立案侦查工作投入不足。公安机关内部没有专设制售假冒伪劣商品犯罪、知识产权犯罪的侦查部门，而该类型犯罪的专业性、复杂性特点，却使公安机关在查证、取证工作中具有相当大的难度。公安机关在承担众多行政执法职能，警力十分有限的情况下，往往无法投入过多精力关注此类型犯罪的立案侦查工作。

（五）“两法”衔接规范约束力不强导致监督问责难以到位

现有“两法”衔接规范主要有：2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；最高人民检察院、公安部等部门先后颁布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》；2004年广东省人民检察院、省公安厅等单位联合印发的 《关于建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的意见》；2011年中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门制定的 《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。以上规范位阶都很低，要么是行政法规、行政规章，要么是部门制定的内部工作规定、指导意见，这些规范缺乏法律上的普遍效力和约束力，而且现有规范中关于责任追究机制的规定也比较概括和抽象，缺乏操作性和执行性，使得“两法”衔接工作难以全面推行。如《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中虽规定了行政执法机关违反规定不将涉嫌犯罪案件移送公安机关的，可追究责任人的行政责任和刑事责任，但未规定具体的问责程序，实践中也很少有行政执法机关的责任人被追究责任，致使问责机制流于形式。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》也未规定行政执法机关不将涉嫌犯罪案件移送公安机关时检察机关可采取的监督措施，对行政执法机关的监督缺乏强制力。目前，除了行政执法机关认为涉嫌犯罪移送的案件检察机关备案外，其余的行政处罚案件不受检察机关监督。而检察机关限于警力不足、无法律法规授权和体制方面的原因，也难以主动要求介入、审查行政处罚案件。

（六）执法机关和司法机关在法律的理解和适用上存在不统一

一些“三打”案件特别是破坏市场经济秩序犯罪案件的案情比较复杂，涉及的新罪名较多，往往与民事纠纷、民事欺诈交织在一起，罪与非罪、主观要件等较难把握，造成不同的行政执法机关对该类案件的移送标准、立案标准、证据标准认识不统一，常常就案件定性及证据标准看法不一，分歧较大，往往同样的行为适用不同法律，结果难以形成合力，客观上削弱了打击犯罪的力度。如关于非法经营罪的认定，《刑法》条文规定了4种行为，其中前3种行为都是针对特定领域的，往往容易认定，难以认定的是第4种行为“其他严重扰乱市场经营的非法经营行为”。根据近几年的立法与司法解释，有12种具体的行为已经明确规定应以非法经营罪定罪处罚，但是当前有部分案件（如无证经营煤气、无证非法提炼猪油、高利贷案件等），既不属于《刑法》条文规定的前3种特定行为，也不是相关的立法与司法解释明确规定的行为，对这类案件是否可以认定非法经营罪，在各行政执法机关之间就存在较大的争议。

三、完善“两法”衔接机制的总体构想与实践探索

“两法”衔接机制是在“三打两建”工作中建立并逐步健全起来的。但随着“三打两建”的推进，“两法”衔接机制运行不畅又成了拦路石。可以说，完善“两法”衔接机制，既是“三打”工作的重要内容，又是接下来加强“两建”的重要手段。“两法”衔接是一项涉及社会管理各方面、多领域的综合性系统工程，需要多部门、多路径、多手段并上升到机制制度的高度，在实践探索中不断完善。

（一）建立“两法”衔接工作领导机制

“两法”衔接是一项涉及范围广、跨单位、跨部门的工作，以检察机关一已之力推动该项工作是不现实的，而且权威性不足。实践证明，“两法”衔接工作应当以党委、政府的名义推进。党委、政府牵头成立由党委、政府主要领导和相关部门“一把手”组成的“两法”衔接工作领导小组，统一领导本地的“两法”衔接工作，领导小组下设办公室，设在检察院，人员由人民检察院、人民法院、监察机关、公安机关和主要行政执法机关选派，并适当增加人员编制。地方“两办”、检察院负责日常组织协调工作，其他成员单位依法履职、协作配合。各成员单位指定职能部门经验丰富的人员担任联络员，以便及时联系和沟通。

（二）搭建“两法”衔接信息共享平台

搭建信息共享平台，是实现“两法”无缝衔接的前提和基础。从全省来看，各地都普遍建立了行政执法电子监察系统和电子政务网信息平台，现时依托这两个电子信息平台可以实现对行政处罚案件在平台上查询，平台信息中具备了案件的基本要素，基本可以进行司法审查，系统已经预留端口与各行政执法单位数据库连接，为“两法”衔接信息共享平台的建立打好了基础，不需要再大量投入经费建立新的系统，但还需要通过一定的技术手段才能实现检察机关、公安机关、行政执法机关之间的联通。而且目前还有不少行政执法机关没有按照监察局的要求将行政处罚的案件录入，检察院、公安局也没有进入该系统的电子账号。所以建立“两法”衔接信息共享平台当前要做好四项工作：一是行政执法机关按要求在行政执法电子监察系统录入当年行政处罚的案件，首先是“三打”案件；二是检察院、公安局获取进入该电子监察系统的帐号和密码；三是需要在该系统进行技术调整，增加一些栏目，反映案件的流程和处理情况；四是制定行政执法与刑事司法衔接的规定和信息共享平台管理规定。然而建立了信息共享平台后还要不断完善，最终实现网上移送、网上受理、网上监督的目标。除了部分情节轻微、明显不涉嫌犯罪的案件外，行政执法机关应当将实际查处的可能涉嫌犯罪案件信息上传平台，以供检察机关和监察机关监督；公安机关、检察机关也应当以平台为媒介，及时通报行政执法机关所移送案件的后续处理情况。由于各地开发信息共享软件的成本非常高，建议吸取创建广东省综治信访维稳中心的经验，由省里统一开发软件，全省推广应用。

（三）健全“两法”衔接工作机制

“两法”衔接工作涉及多个行政执法、司法部门，必须有一套沟通顺畅、协调有序、及时高效的工作机制作为保障。一是健全联席会议制度。联席会议由“两法”衔接领导小组各成员单位组成，由人民检察院、人民法院、公安机关、监察机关和法制机关以一年为时限轮流承办。原则上每半年召开一次，成员单位认为需要临时召开的，可以向承办单位提出，承办单位可根据实际情况临时召开联席会议。二是健全案件备案制度。行政执法机关在办案过程中，对符合刑事追诉标准的案件应当及时移送公安机关，并在案件移送3个工作日内向领导小组办公室报备。公安机关依法决定立案或不予立案的、立案后经侦查依法决定撤销案件的，抄送领导小组办公室，并每半年向领导小组办公室全面通报行政机关移送涉嫌犯罪案件的办理情况。三是健全监督检查制度。领导小组办公室制定年度检查计划，根据计划或举报控告申诉的相关内容，组织人员到相关行政执法机关进行检查，查阅相关行政执法案件台账，复印相关台账内容，向行政执法机关询问相关问题。也可根据实际情况，针对当前社会热点问题、群众反映强烈问题、检察机关控告申诉部门受理的申诉问题等，不定期组织人员到相关行政执法机关进行专项个案检查。四是健全相互协作制度。行政执法机关对复杂、疑难案件，可以就是否涉嫌犯罪及相关处理问题向公安机关、检察机关咨询，公安机关、检察机关应认真研究，及时回复。对行政执法过程中出现的疑难复杂、案情重大或有较大社会影响的涉嫌犯罪案件，公安机关、行政执法机关可商请检察机关派员介入调查和侦查。行政执法机关、公安机关要加大联合执法力度，确保及时、全面、有效地收集案件证据，特别注意做好案件证据的衔接工作。行政执法机关应加强培训，提高执法人员对证据标准的理解和把握能力，及时收集、固定涉嫌犯罪案件的证据。

（四）强化“两法”衔接监督问责机制

首先要整合现有“两法”衔接规范，统一立法，明确规定两法“衔接”的领导机制、工作机制、监督机制、问责机制等，增强刚性约束力。其次要完善“两法”衔接工作的监督体系。一是进一步强化监察机关的监督力度，对行政监察对象有案不移、以罚代刑和对移送案件不依法办理等问题，坚决实施监察，通过监察决定、监察建议等方式对不规范行为予以纠正；二是进一步强化行政机关的层级监督，建议上级行政机关对下级行政机关进行指导和监督，应及时纠正下级行政机关执法过程中有案不移、以罚代刑等错误做法；三是进一步强化检察机关的法律监督，充分利用立案监督、检察建议、查处渎职犯罪等手段，促进“两法”的有效衔接；四是“两法”衔接领导小组办公室根据监督检查掌握的行政执法机关执法过程中的违法违纪线索，按片区将案件移交给检察机关相关派驻镇（街）检察室进行调查。派驻镇（街）检察室工作人员根据年度检查或专项检查的情况作进一步调查，发现问题及时反馈给领导小组办公室。领导小组办公室进行审查后，认为涉嫌行政执法人员不作为、乱作为的，根据情况移送检察机关、监察机关、公安机关或上级行政机关处理。再次要适时启动问责机制。法律应明确“两法”衔接工作中问责的情形、程序和具体责任形式，一旦出现法定情形，立即启动相应程序进行问责。

（五）统一“两法”衔接相关法律认识

从法律层面来讲，应完善立法，尽量避免法律歧义和漏洞。详细规定“两法”衔接的主体范围、各类案件的认定标准、移送的标准、程序和时限、立案标准、证据标准、行政执法证据转化为刑事诉讼证据的条件和程序等。当然，立法需要时间，而且立法总是会相对落后于现实，这时需要在实践中统一司法机关与行政执法机关的法律认识。首先，检察机关和审判机关要统一认识，二者根据司法实践中遇到的典型案例，就刑事诉讼中法律规定不明确的地方达成共识，形成指导性意见以指导行政执法机关办案，统一办案标准。其次，通过召开联席会议等，司法机关与行政执法机关就案件办理过程中遇到的新情况、新问题充分商讨，制订统一标准，共同遵照执行。建议广东省及时总结“三打”中遇到的法律适用难点，通过人民法院或人民检察院向上级请求出台相关司法解释或明确的办案指引，也可以先以会议纪要等形式下发指导性意见，统一全省办案标准，提高办案效率和诉讼效率，维护法制统一。

（六）加强“两法”衔接工作能力建设

影响工作能力的因素包括内在和外在两方面因素。外在因素主要是指体制机制，可从以下三方面着手：一是明确涉及多部门的衔接方法。对于多个行政执法部门在上下交叉环节的行政执法中，发现涉嫌犯罪案件移送问题，应按照职责分工先查管辖内的，然后再向下游环节移送线索。如食品安全领域，药监、水产、农业、海洋、安监、卫生、质监、工商等单位各管一段的案件，一旦发现涉嫌犯罪的案情，不论谁先发现都应及时通报上下游相邻关系的行政局，同时向公安机关通报移送，由公安机关进行协调，并及时向“两法”衔接领导小组办公室报备，各行政执法部门在各自环节中采取相关行动。二是加强部门间的沟通配合。通过联席会议、协调会、交流会、联合办案等途径，增进行政执法机关之间、司法机关之间、行政执法机关与司法机关之间的联系沟通、理解信任、支持配合。三是从人力、物力、财力上充实执法力量，政府设立执法专项经费，统筹用于设施设备的更新、证据的收集、固定和保全等方面。内在因素指素质能力，可从两方面着手：一是加强学习培训。司法机关与行政执法机关通过联合举办业务培训班，增强双方“两法”衔接的意识，总结交流经验，全面提高业务水平。加强一线执法人员的业务培训，提高识别案件性质和证据收集、固定、保全的能力，提高侦办能力。二是加强案件分析研究。建立“三打”案件数据库，及时发现犯罪的新趋势，分享成功查办新型案件的经验；重视典型案例的分析、归类和总结，发挥对同类型案件的办案指导作用；加强对新型案件、大要案的研究分析，及时总结办案经验教训，改进办案中存在的问题。

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