民主能解决发展中国家的腐败问题吗——从比较政治的研究视角

□董毅

（复旦大学， 上海 200433）

腐败是世界性难题，但对腐败的研究还远谈不上充分。一方面，该课题比较敏感；另一方面，腐败活动有一定的隐蔽性，较难获得研究资料。但腐败造成的危害却是严重的：“从政治领域言之，腐败活动可能降低公职人员的道德水准，破坏政治体系赖以运行的合法性基础，排斥权力运行过程中的公平和正义原则，影响决策的合理性与科学性，延宕政策的执行，冲击政府的合乎规范的正常运行过程，降低政府行政效率，减少大众对政府、权威和法律的信念，分解社会有机的整合。”［1］（p3）此外，腐败的危害会波及经济、社会、文化等多个领域。

发展中国家尤其深受其害，在透明国际2012年公布的清廉指数排名中，排名倒数30位的无一例外是欠发达国家，因此，如何防止与控制腐败是发展中国家共同面对的问题。本文关注的问题是：民主是否是解决发展中国家腐败的良方。笔者从比较政治的研究视角出发，对近年来该领域对发展中国家腐败问题的研究进行了梳理，以期得出规范性与对策性的结论。

一、腐败的定义与效应

腐败通行的定义是指违法运用公共权力获得个人好处，也就是人们熟知的“以公权谋私利”，但该定义存在着一些问题。首先，不同社会环境、政治体系、文化传统下对腐败行为的指控是否应遵循同一标准？显然，建立统一的标准是理想的，但如何建立唯一的标准却是一个难题。传统政治体系因为其特征的 “前现代性”：“朕既国家”的专制主义，官僚制度的不健全，公私界限的模糊等，导致大量准腐败行为或被制度与舆论认可，或难以用现代标准予以界定。桑图里亚认为：“并非所有消费民财而有益于职位承担者的行为都是腐败，不然这个词就得包括一位专制君主为保护他的家族和宫廷的奢侈生活而征收的一切赋税，包括神学时代献给僧侣阶层的一切献祭和礼品”。［2］（p6）海登海默认为：“只要政治权力的地位被视为是世袭的结果或者天然的财产所有权，那么，想区分职位所有者的公私责任的尝试就注定是要失败的”。［3］（p22）换言之，“普天之下，莫非王土”，只要政治权力无分公私，自然也就无所谓腐败，直到科层制官僚制度出现之后，腐败的观念才渐趋明晰。正如马克思·韦伯所描述的：“从法律上和实际上，拥有公职都不能被视为对一种收入来源的所有权，不能利用它来得到租金或酬金，并提供某些服务作为交换，如同中世纪所盛行的那样……担任一种公职应被视为是接受对职位目标的特别责任或忠诚”。［4］（p22）随着民主制度的完善，公共权力更被认为是来自于“委托”，代人民行使公共管理之责，公权与私利之间的界限愈加分明，对腐败的定义也日渐鲜明。腐败失控常是导致传统政治系统崩溃的重要原因，一如晚清中国基层社会“保护型经纪人”向“掠夺型经纪人”的转型，导致了由下而上大规模腐败与掠夺，最终摧毁了政治系统。其次，在比较政治领域，世界政治发展的不同步性与多样性是界定腐败的另一个难题。极度欠发达国家、发展中国家与发达国家并存，民主政体、权威政体、传统政体并存，即便是发达民主国家，因为历史传统等因素，也存在政治结构的诸多不同，这导致对同一政治行为的评价标准与倾向不一，如政治献金，在很多国家被认为是腐败的同义词，而另一些国家则宣称根本不存在这种行为。

腐败是把双刃剑，它的主要效应是消极的，但比较政治研究认为，在特定情况下，腐败会存在若干正面效应，如间接推进国家转型。代表观点如亨廷顿在《变革社会的政治秩序》一书中提出的：腐败是随着“迅速的社会和经济的组织过程”产生的，在发展中国家，新的财富拥有者向政府提出要求，这些要求如不能合法地得到满足，就必然会出现贿赂或其他形式的腐败行为，这种行为从短期上看有利于将新的社会群体引入政治体系，削弱政府的官僚机构，促进政党组织的发展，而从长远上看，政党政治反过来有利于克服腐败。但腐败也有可能给社会转型带来危害，如Christoph对苏联与东欧的研究发现，尽管这些国家的高级领导人已经意识到了党与国家体系中存在的腐败问题并试图加以控制，但腐败网络并没有被消灭，反而在与反腐败努力的斗争中取得了上峰，腐败逐渐摧毁了制度，破坏了法制，消解了领导人的责任感，腐败的政府机构大规模侵害公民权利，导致经济发展停滞，加速了政权的垮台。［5］（p23）

即便对于所谓 “已经确立民主制度”的发展中国家，腐败对于民主同样是威胁，Canache.Damarys对拉美四个民主国家的比较研究发现，［6］反腐败在这些国家并未如预先设想的那样，帮助公众战胜低效的官僚结构，提升对政治系统的忠诚等，而是相反，它腐蚀了公众对政权的支持，消解了公众对政权的信任，淡漠了人际关系，不仅如此，腐败还毒害了公众对民主的认识，使其把在更广泛意义上的民主制度的评价联系起来，转而去相信一个更具魅力的权威政府更适合于减少腐败。这显然损害了民主的威信，阻碍民主制度的巩固，甚至引发民主倒退。

二、制度与制度化能够战胜腐败

对腐败的发生，学界的解释众说纷纭。王沪宁归纳为四种：一是制度缺陷论。认为国家政治制度等方面的缺陷导致腐败的发生，这种解释最为普遍。二是现代化副作用论。认为现代化带来的财富和权力的迅速重组导致腐败活动的发生，这种解释普遍运用于发展中国家。三是需求未满足论。认为如果政府不能有效满足人们的需求，那么腐败活动就会滋生。四是道德与文化缺陷论，这种观点将腐败的原因归于现代化过程中拜金主义带来的人的道德缺失，以及某些传统文化里的不健康因素。［7］（p6）一般认为，腐败的发生是综合因素作用的结果。

相对于多样的解释，对策则显得比较同质化，大都指向了制度变革，如政治上的分权与监督，独立的司法体系，普遍的行政公开与科层公务员体制的完善，有效的舆论监督等。问题在于，既然完善的制度有助于遏止腐败，为何一些引入民主制度的发展中国家的腐败程度甚至超过非民主国家？原因何在？

⒈制度反腐——发达国家的经验。民主从最初的设计初衷来看，并非为了遏制腐败，而是为了解决权力配置问题，但权力的分散配置与相互制约对于抑制腐败确实有作用，部分国家的经验已经证明了这一点。

在2010年国际清廉排行里，位居前30位的基本上是发达民主国家。如位列第18位的日本，“由于相对密切的政企关系，选举政治中法律规范的不严密以及传统上派系政治、密室政治的影响，导致日本政务类官员如国会议员、党魁、政府首脑与内阁成员中腐败的发生率相对较高，但由于日本业务类公务员的清廉程度较高，使得政府的整体清廉程度依然排名亚洲前列，在约五百万业务类公务员中，因受贿被起诉者1986－1990年仅为130人，且有逐年下降的趋势。”［8］（p152）这直接得宜于始于20世纪60年代的行政审批制度改革。改革减少了行政对经济的干预，堵塞了公务员从事腐败行为的机会。往前回溯，则要归功于始于19世纪的现代公务员制度，因为它确立了考试录用和考绩晋升的功绩制原则。二战后，在美国的指导下，日本对这一制度进行了一系列改革，起草了规范公务员行为的 《国家公务员法》并沿用至今。此外，在司法层面上，反腐败法律规定细密周详：“仅贿赂罪就分为八种类型：单纯受贿罪，受托受贿罪，事前受贿罪，第三者供贿罪，加重受贿罪，事后受贿罪 ，斡旋受贿罪，增贿受贿罪，不同类型的贿赂罪规定了不尽相同的刑事处罚”，［9］（p154）从法律上堵塞了腐败的制度漏洞。同样的经验也出现在北欧诸国，这些国家连续多年清廉程度排名世界前列，尽管仍不能完全根除腐败现象，但总体看属于腐败低发地区。

发达国家腐败的特点是：从腐败的层级与结构分布上来看，政务性公务员较之业务性公务员会更多地卷入到腐败丑闻中，地方政府公务员腐化行为的频率高于中央政府官员。此外，与发展中国家相比，发达国家的腐败更多地集中在选举过程以及院外游说集团的活动中。Larry Diamond在《民主的精神》中将腐败视为美国民主的威胁，他认为，在美国，腐败是选举制度本身带来的。一方面，企业与特殊利益团体通过游说集团来“购买”公共政策与立法，使得国会通过的法令为特殊利益集团服务；另一方面，竞选本身需要“软钱”，为了得到一个参议院的位置，平均大概需要700万到2000万美元投入竞选，但联邦政府拨给的选举经费却远不能满足这一需要，参选者不得不积聚金钱应对一次次的选举。由于存在着强有力的外在监督，这些腐败行为不得不以更为隐蔽和“高明”的方式进行，或尽量寻找法律的空隙打“擦边球”，因而很难被彻底根除。

尽管如此，从二战后几十年发达国家腐败现象的演变趋势来看，腐败已经得到了很大程度的控制，腐败丑闻数量逐年减少，腐败既没有引发严重的政治动荡，也并没有动摇公众对整体制度的信心。Larry Diamond认为强有力的制度建设是反腐败的关键：更普遍的选举与秘密投票，对竞选与选举经费强有力的专门管理机构，一系列针对游说集团与利益集团的法律法规，行政公开与财产申报制度的建立等等。他认为相对于权威主义政体制度更新的缓慢与不确定，民主制度的自我革新显然更为迅速，更朝向对腐败的有效控制。制度在一次次与腐败行为的斗争中得到改进与完善。

⒉制度化程度；腐败的体制之匙。一些比较政治研究者认为，制度化程度，即制度本身的完善程度及其有效性，对民主国家的腐败行为可以做出解释。Larry Diamond曾为民主国家开出了一个所谓标准清单：［10］⑴个人的充分自由如信仰、言论、出版、集会、游行等；⑵种族、宗教、族群以及少数团体平等参与社会活动与政治活动的自由；⑶所有成年公民投票以及加入政府的权利；⑷真正公开的组党、竞选；⑷法律之下所有公民的平等权；⑸独立的司法机构以及保护个人与团体的权利；⑹通过独立的立法机构，法院系统以及其他自治机构对选举出来的官员实施监督；⑺将军队以及其他国家安全机器控制在民选文官手中；⑻信息来源的真正多元，独立与活跃的市民社会；⑼合适的法律程序，任何国家与非国家行为者不得干涉、恐吓、折磨以及非法监禁个人。他将完全达到者称为“真正的自由民主”，假如仅可以通过公开的选举完成领导人更替，则只能被称为选举民主，而即便拥有了民主的“外衣”，但选民却在实际上不能通过投票决定领导人权力归属的，就是“伪民主”。从这种逻辑出发，腐败最严重的国家，当然是独裁政权，而建立民主制度的国家之所以也会腐败，是因为他们是“伪民主”的，归根到底是因为民主化程度不够，民主没有真正建立起来。如Warren.Mark就认为，民主与腐败共存不应让人感到惊讶，因为腐败是由不完整的民主化导致的，是来自民主中某些元素的缺失，只有通过给予民众更多的民主，腐败就自然能减少，因此减少腐败的关键在于完善民主而非排斥民主，那些高度民主化的国家之所以能降低腐败，奥秘正在于此。［11］

排除过于浓厚的价值导向，制度缺陷论对腐败问题有一定解释力，腐败的高发总是伴随着制度的漏洞，即便这一制度是“民主”的，例如印度。何增科认为，由于定期选举，其高级领导人的腐化行为发生频率比较低，但中下层公职人员腐化比率较高，原因是印度中下层公务员工资收入偏低，但手中掌握着一定权力，如行政审批权等，反腐败机构主要“瞄准”高级公务人员，对他们则疏于防范，则导致腐败有机可乘。同时，民主的漏洞也被党派或团体利用，成为谋取私利的工具，出现所谓损害“社会公益”的腐败，而这种腐败居然是“合法的”。如Tummala.Krishna认为印度存在着两种腐败，一种是为人们所熟知的，一手交钱一手提供好处的腐败，这种腐败当然是违法的，会受到众人谴责；而另一种则是经常被忽视的，甚至从法律上看是合法的，既所谓“政权腐败”，也就是利用政治系统与宪法在某些条款上存在漏洞，为自己或党派谋取间接私利，比如宣布国家进入紧急状态，在任何国家都应非常慎重，但印度的政治人物却利用印度宪法中对紧急状态条款规定的漏洞，动辄宣布国家进入紧急状态，进而解散议会，搁置宪法条款，要求重新选举，以达到打击反对党，为本党捞好处的目的，导致印度自独立以来，已经历了一百余次紧急状态，使得政治运做混乱不堪，这种行为的破坏力比起腐败也是不遑多让。研究者哀叹，从这个角度看，与其要民选政府还不如要宪政政府，［12］这一现象在其他民主国家同样也屡见不鲜。

三、遏制腐败的条件：经济发展，资源与文化

有效运转的民主制度能够遏止腐败，但民主运转的苛刻条件也广为人熟知：有效的法治，成熟的中产阶级，宽容妥协的政治文化等，并不是每个国家都具有这样完备的制度环境。比较政治学研究发现，民主制度的良性运转与经济发展呈现正相关，亨廷顿将始于1974年的民主化浪潮归为前20年经济高速发展的产物。Adam Prezeworski发现，从1950到1990年，一个国家的经济每向前发展一步，民主政体的寿命便增加一点，而在最贫穷的国家，民主政体随时终结的几率很大。Randall Peerenboom对亚洲民主国家的研究则表明，贫穷国家的民主转型并没有带来预期的结果，大多数第三波民主转型国家因并没能巩固民主，而最终蜕化为独裁或半独裁政权，甚至最终导致政权崩溃。李普塞特则认为，一个国家越富裕，它走向民主的可能性就越大，经济发展是民主的先决条件，稳定的民主最可能出现在富裕国家，穷国无法维持民主。

事实上，对后发国家而言，面对现代化的压力，依靠国家力量集中资源，推进经济发展往往是政权生存的必然逻辑。民主制度固然可以让资源更公平的分配，但民主制度在促进经济发展，快速累积社会资源方面的表现是中性的。A.Alesina与R.Perotti研究认为， 成熟的民主国家在经济增长方面比最差的专制国家强得多，但差于最成功的专制国家，换言之，如果以发展为首要价值，民主并非是最好的选择。在贫穷的状态下选择民主，往往是不明智的，一如亚洲部分国家的民主，往往伴随的是经济停滞，政治腐败，国家动乱，成功的经济发展往往更多地依靠“善治”而非民主。

经济发展同样会减少腐败，比较研究发现，经济发展水平而非制度是与腐败程度直接相关的最重要变量，腐败与国民平均收入呈现强烈的关联性，穷国的腐败程度往往大大超过富国。2006年，Chang.Erin与Golden.Miriam发表在美国政治学年会的论文 《腐败与权威政权》中，将近四十个权威主义政体分为军人政权、一党政权、寡头政权以及混合权威政权，运用规范的比较方法探讨了诸如自然资源、政权持久力、经济不平以及外国援助、内战、经济发展程度等变量对这些国家腐败现象的影响。经研究发现，民主政体并没有降低腐败行为的频率，这就修正了以往研究者的一种假设，即政治精英之间的竞争型选举能够制约寻租行为从而减少腐败。所谓“民主国家”在腐败排行榜上呈现出多样化的现象，一部分发展中民主国家呈现出相当低的腐败指数，如纳米比亚、智利等；而另一部分民主政权却出现相当高的腐败指数，如刚果共和国、巴布亚新几内亚等，这说明民主与集权并不能对腐败程度作出令人信服的解释。相反他们发现，收入水平与腐败程度呈现出普遍关联的特点：人均国民生产总值（GDP）水平每提升一点，腐败程度就相应会降低一些。在一些相对发达的非民主国家如斐济、博茨瓦纳以及新加坡，腐败水平出人意料的低；而普遍存在的贫穷与短缺，公职人员的低收入，以及政府对有限资源与社会机会的广泛控制，使得不论民主还是集权，制度都缺乏运行的经济基础，都无法消除腐败现象。

成功的经济发展能为消除腐败提供社会土壤，对后发国家而言，集中现有资源推进经济发展是消除腐败必然的逻辑，但这里存在一个难题：资源的集中必然意味着权力的集中，而权力的集中必然伴随着腐败行为。通过制度安排对权力进行分散与制衡固然可以遏制腐败，但在某些情况下有可能削弱国家的整体能力，使得经济发展陷入困境。在很多发展中国家，新权威主义模式曾盛行其上，一个强有力的权威政府是很多发展中国家的理想选择，这往往会使得权力过分膨胀，进而失去对腐败行为的控制，长此以往就会影响到经济发展，导致国家陷入“现代化的陷阱”。一方面，在很多发展中国家，权力与资源的结合来自制度的刻意安排（如二战后盛行的所谓“东亚模式”；另一方面，权力与资源的集合在某些时候也是一种“天赐”与“必然”。Peter Burnell在《民主化的新挑战》一书中就认为，没有一个以石油为经济主导的发展中国家是民主国家，这是因为石油政治的第一法则就是紧俏的石油市场会压制民主权利的发展，因为产油国总是用石油带来的财政收入进行庇护性分配，导致既得利益集团保护现有政体，拒绝政治发展，而外部势力处于自身利益的考虑，也并不支持产油国家的民主改革，因为封闭的政治体系往往对外国投资更开放，自由的政治体系则刚好相反。Chang.Erin与Golden.Miriam也认为， 自然资源的可获取程度与腐败程度明显相关，自然资源越容易开采，腐败程度越高，而很多发展中国家恰恰是资源丰富的国家。总而言之，如何平衡分权与集权，如何在资源集中与公平分配之间保持某种动态平衡进而控制腐败，对发展中国家而言，是一个难走的“钢丝绳”。

事实上，从文化的角度看，现代化带来了普遍的社会流动与动员，新的价值规范以个人成就为唯一标准。大众媒介的物质主义倾向使得人们的欲望被前所未有地激发起来，物质欲望与现实资源匮乏的矛盾使得急功近利的文化盛行，人们总是钻制度的漏洞，或干脆公然破坏制度来获取私利。在一些发展中国家，即便是选举产生的官员也不可信任，不论谁上台都会倾向权力寻租以满足事实上或心理上的不满足。民众中关系文化盛行，人们憎恨腐败和寻租，但一旦获得机会，却又毫不犹豫地加入到这一行列中去。腐败的“恶之花”绽放在制度层面，而腐败的“根”则深深植根于社会文化领域，使得控制腐败困难重重。制度框架需要在与政治行为者的互动过程中不断充实和完善，民主的精神与文化也需要引导与培养，这一进程远非朝夕可就，过于草率的套用某种制度可能导致相反效果，因此腐败问题须置于更宏观的维度下进行综合考量。一方面，腐败削弱了政权的合法性与统治能力，腐败的滋生从某种角度为传统人治社会向理性法治社会转变提供了 “机会”：经济改革削弱了国家对市场的控制，解放了民间经济力量，民间资本的发展与相对封闭政治体系的不兼容，必然导致资本通过某种制度外方式寻求政治上的发言权，而资本寻求由制度外向制度内延生话语权的过程，往往导致了政治体系内更大规模腐败行为的蔓延，在某种程度上削弱了封闭的政治体系；另一方面，由于腐败激起的社会不公与愤慨，进行改革以应对腐败的社会需求随之产生，腐败行为与遏止腐败努力之间的长期斗争，有助于进一步区分私人与公共领域、政治与行政领域，有助于加强政治过程中的制度建设，进而进一步解放民间的经济力量。

对发展中国家腐败的研究近十年来受到了很大关注：在EBSCO政治学学术论文资源检索中心以Political Corruption为关键词检索，前100篇论文中有46篇是关注发展中国家腐败问题的，而关注发达国家腐败问题的只有18篇，这既反应出学界对该问题的兴趣，也说明了腐败问题的严重性。在很多发展中国家，国家发展与制度成长还处于幼年期，民族国家虽已形成，但国家能力不强。制度虽已建立，但制度化程度并不高，腐败行为的滋生往往有着更复杂的原因，并非是单纯的制度套用所能予以解决的。正如有学者认为，腐败机会来自制度漏洞，腐败的动机却可能深藏于社会文化规则（Social Norm）中，［13］无法轻易根除，仓促推进民主带来的往往不是腐败的根除，而是不可避免的政治分权，反而有可能导致国家能力的下降。中央与地方关系产生危机，由此造成国家制定的反腐措施也就无法得到贯彻，这只会使得腐败行为愈演愈列，最终演变为国家的政治危机。因此，盲目地套用某种制度，认为某种制度具有天生的优越性，能够藉此一蹴而就达到理想彼岸的想法是危险的。

［1－5］［7］王沪宁.腐败与反腐败——当代国外腐败问题研究［M］.上海人民出版社，1990.

［6］Stefes.Christoph.Systemic Corruption as an Intervening Variable in Post－Communist Transitions.Western Political Science Association.2004 Annual Meeting，Portland.P1－31.

［8－9］何增科.政治之癌——发展中国家腐化问题研究［M］.中央编译出版社，2008.

［10］Larry Diamond.The Spirit of Democracy：The struggle to build free societies throughout the world，H.B fenn and company Ltd 2008.22.

［11］Warren.Mark.Democracy Against Corruption.Midwestern Political Science Association；2004 AnnualMeeting，Chicago，IL，p1 －20，21p，3 charts.

［12］Tummala.Krishna.Regime Corruption in India.Tummala，Krishna Asian Journal of Political Science；Jun2006，Vol.14 Issue 1，p1－22，22p.

［13］Teets.Jessica.the origins of corruption in developing and transitional countries：institutional decentralization and social norms.Western Political Science Association.2004 AnnualMeeting，Portland，OR，p1 －47，49p，2 charts，2 graphs.