我国惠农政策多头管理存在的问题及其应对

卢小平

（中央民族大学管理学院，北京100081）

2006年我国正式取消农业税，自此以后，国家出台的涉及农业、农村、农民的各项政策，基本上都是让利、惠农性质的政策。进入新世纪以来，随着国家财政规模的扩大和发展思路的转变，我国惠农政策的数量不断增加，内容不断拓展，政策资源不断得到充实。惠农政策的不断出台，大大改变了我国延续数千年的城乡二元结构，使过去相对贫穷落后的农村，出现了翻天覆地的变化。然而，我们在看到成绩的同时，也要清醒地认识到，当前惠农政策在决策与实施过程中，由于权力分散、政出多门，也引发了诸多问题，使惠农政策目标出现了一定偏差，惠农政策资源使用的效益并没有得到最大发挥。

一、我国惠农政策实施的多头管理结构

进入新世纪以来，我国政府在继续贯彻过去的惠农政策的同时，结合国家经济发展状况，又陆续出台了许多新的惠农政策，使惠农政策成为中国公共政策体系中规模最庞大、影响最广泛、内容最庞杂的政策体系之一。根据农业部公布的宣传资料，目前我国惠农相关政策可分成28大类，每一大类下面又可以细分成3-5类不等的具体政策项目，每一大类项目下涉及的政策资金投入每年少则数十亿，多则数千亿。惠农政策内容涵盖农业生产、农民生活改善、农村基本建设、农村产业转型、农村公共服务等政府依据职能可以采取行动的几乎所有领域。

在惠农政策设计、决策与实施过程中，我国采取的是较为典型的多头管理结构，由不同的部门根据本部门职能，制定具体政策，并通过本部门掌握的行政资源自上而下贯彻实施。例如农村道路硬化政策，由交通部主导，全国总体目标与方案由交通部制定，省交通厅，市、县交通局制定本辖区的目标与方案，具体建设也由交通行政管理部门组织，建成后的乡村道路由交通行政管理部门验收和维护。相应的，农村公共卫生领域的相关政策，由卫生系统主导全部过程。在中央高度重视“三农”问题的大背景下，我国除了国防部、外交部之外，几乎国务院所有部委都出台了自己的惠农政策，并依靠部门体系下的行政资源贯彻执行。这种惠农政策实施的结构模式，有其相对优势，主要体现在这样几个方面：

第一，政策项目决策过程简化，成本降低。因为“三农”问题涉及方方面面，梳理出其中的核心问题比较困难，因而也很难依据核心问题制定总体目标和方案。因而，搁置对核心问题、总体目标和方案的探究，由各部门依据本部门职能，在各自系统内出台并主导实施专项政策，无疑会大大简化惠农政策决策过程。同时，由于每个部门都拥有处理某方面专门业务的庞大的专业人才队伍，也掌握这方面的最权威信息，因而由其主导与其主管业务相关的惠农政策，会大大加快相关政策的决策效率，提高专项政策决策质量并降低决策成本。

第二，政策实施的效率大大提升。我国的行政管理体制是典型的直线—职能式集权体制，在不同层级政府之间，表现为上级政府对下级政府有着绝对的控制力；在不同部门领域，上级部门也对下级部门有着绝对的控制力。这种体制下，由居于高层级的行政部门确定目标和政策方案，由下级行政部门负责实施，从政令贯彻实施的角度来看，效率非常高。

第三，政策实施各环节可以确保受到高度控制。在集权体制和相对封闭的政策实施环节设计的双重保障下，政策实施的各个环节，也得以尽可能排除来自系统内、外诸不利因素的干扰，使得相关部门可以对本部门主导的惠农政策实施过程中的每一个环节，保持高度控制。这既有利于部门政策目标的实现，也有利于提升政策的执行效率。

二、惠农政策实施多头管理结构带来的问题

惠农政策实施过程中的多头管理结构，自有其优势，然而在这十几年惠农政策实践过程中，也暴露出了许多问题，这些问题如果得不到认真的反思和纠正，不但惠农政策实施的成效会大打折扣，甚至惠农政策体系自身的合法性都将面临危机。多头管理结构引发的突出问题包括：

1．政策目标偏离。在多头管理情况下，由于缺乏一个核心主体提出并建立目标体系，在惠农政策实施过程中，各主体基于本部门、本区域情况各自为政，使得惠农政策与国家、区域总体发展战略缺乏必要的协调与衔接；惠农政策自身也不能形成合理的政策体系，缺乏战略方向和总体目标；而战略方向、总体目标的缺位，最终也使得单项目标实施的效果不佳，政策目标不可避免地出现偏离和迷失。

（1）惠农政策目标与国家、区域总目标及其他社会治理目标的偏离。在多头管理格局下，各部门、各层级基于各自的权限和现实需要，不断出台各种惠农政策，表面上看非常热闹，但在许多地方，热闹背后却是迷茫和混乱。这种迷茫和混乱，主要表现在两个方面：第一，惠农政策目标与区域总体发展战略常常出现偏离。从现代社会发展潮流以及中国所处的发展阶段来看，推进工业化、城市化、市场化，逐渐降低农村人口比例，转移农业劳动力，是我国绝大多数地方共同的战略任务。但是，当前许多惠农政策从其直接追求的目标来看，无疑会对这一战略任务的推进产生程度不等的负面影响。我国许多惠农政策，都将补贴资金、优惠照顾措施，与保留农村户口、从事农业生产、在农村居住等因素联系在一起。这就意味着，惠农补贴越多，惠农政策照顾性措施越得力，越会将农民固定在农村和田地中。那么，政府又如何去推动和实现工业化、城市化、市场化的战略目标呢？第二，惠农政策与其他传统农村管理政策的目标冲突。为了促进农村社会发展，保持农村社会稳定，保障区域总体发展战略的实施，我国在过去几十年里，形成了体系化程度较高的农村政策体系。而进入新世纪以来不断增加的惠农政策，与这些政策之间并不能完全调适。这使得许多惠农政策在实施过程中，极大地冲击了传统农村政策的实施，结果使两类政策的目标实现都变得困难。最为典型的是新推出的惠农政策，与计划生育政策在目标方面的偏离。有学者通过梳理惠农政策实施后不同地方计划生育工作开展情况发现，“惠农政策所带来的生育获利的负面效果直接导致农村大部分地区出现了违法生育潮，严重影响了计划生育奖扶政策的有效推行，也使惠农政策的财政支出处于没有尽头的恶性循环之中”。[1]

（2） 单项惠农政策目标与惠农政策总目标的偏离。我国惠农政策的总体目标，是通过惠农资金的投入和农村公共服务供应状况的改善，达到富农、强农，缩小直至消除城乡差距、工农差距，实现农村与城市在公共服务方面的均等化，农民与城市市民在发展机会方面的均等化。然而，有不少惠农政策在实施过程中，由于部门主导下的操作性、技术性目标过于突出，而对农村社会面临的现实问题反映不足，结果使得单项政策的实施，不但不能实现这一目标，反而在农村内部进一步扩大群体间差距甚至制造新的差距。例如对农业生产的财政、金融优惠政策，就存在“过分重视农业大户，忽视散户”[2]的现象，而农业大户实际上本身就是在发展方面处于优势地位的群体，真正缺乏资金和机会的，恰恰是那些散户。这样的政策实施方式，固然让政府财政以及银行资金安全得到了保障，但是对于惠农政策总体目标的实现，却未必是好事。

（3）单项惠农政策自身目标的偏离与迷失。在区域发展战略目标、惠农政策总目标与单项惠农政策目标缺乏衔接和调适的情况下，单项政策的实施过程中，追求的价值、评价的标准都相应会出现缺失或扭曲的情况。在价值追求与评价标准缺位的情况下，单项政策的实施必然会出现目标与方向的迷失，使公共服务导向的公共政策，变质为服务狭隘部门利益、私人利益的政策。例如新农保政策，在不少地方，就从一项惠农政策，转变成了相关政府部门和地方政府秀政绩的政策。笔者通过对广西、云南等不少落后地方的调研发现，新农保政策实施过程中，绩效考核的分值权重最大的一项是其普及率，不少县、市都将普及率定在85%甚至90%以上，且在所制定的2013年绩效任务中，普遍要求提高参保率到95%以上。在农民普遍缺乏必要资金和兴趣的情况下，一些乡镇为了完成普及率指标，在政绩考核中得到好成绩，便对农民采取了威逼利诱的多种手段，让农民参保。这样，一项以解决农村养老问题为诉求的公共政策，在实施过程中，实际上变成了各级政府对投保率和投保资金精心算计的政绩秀。

2．政策资源使用效益低下。在政策目标缺乏体系，惠农政策总目标和单项目标都发生偏离的情况下，惠农政策资源使用效率，乃至区域公共政策总体资源使用效益，在许多地方都成了问题。

首先，与总目标偏离导致区域政策总效益低下。由于惠农政策实施过程中多头负责，缺乏目标体系，惠农政策总体目标、单项惠农政策目标与区域发展战略性、整体性目标偏离，导致许多地方公共政策资源总体效益降低。特别是在不少相对落后的地方，由于与上级政府及其部门在政策资源分配过程中，讨价还价能力低，主导本区域经济社会发展政策设计的空间小，使得本区域因为落后而本来就不足的公共资源，反而不能集中投入到对区域总体发展而言更为关键的领域，而不得不投入到一些目标模糊、效益低下的领域。这样做不仅使得区域总体政策资源效益降低，而且可能在未来在宏观、战略层面出现问题。例如著名经济学家、曾任世界银行副行长的林毅夫就认为，我国农业补贴政策，可能导致农产品过剩，并由此引发贸易摩擦，由于补贴惯性的存在，将来取消补贴还可能引发政治问题。[3]

其次，惠农政策间不协调导致的惠农资源投入效益低下。“每年3000多万的惠农资金投入，但是从市里通到镇上的公路5年了却没有修通；因为公路没有修通，农机补贴发下去，农民没有买农机的积极性；扶持荔枝、药材种植的资金投下去，却因为运输问题解决不了，农民根本没有种植的积极性；十多拨外地商人来考察，虽然认可镇里的资源和政策，但却表示因为道路没有修通，近期不敢投资。”这是2012年7月，笔者在广西某镇调研时，该镇镇长无奈的抱怨。由于不同的惠农政策掌握在不同的部门手里，镇里无权过问，而上面各主体又缺乏协调，导致惠农资金投入量虽然持续增长，但由于项目之间缺乏衔接与配合，在该镇发挥的效果却并不明显。该镇面临的情况，在其他许多地方也都不同程度存在，而这样的情况广泛存在，是以每年数以千亿计的资金低效使用甚至闲置为代价的。

再次，单项惠农政策设计视野狭隘导致的政策效益低下。在区域战略目标和惠农政策总目标未受足够重视的情况下，单项惠农政策也必然会因为政策设计思路狭窄，政策实施过程中考虑因素过于片面，而出现政策效益低下的问题。“在当地财力严重不足的情况下，各地方托关系走门子，甚至通过给上级计划编制部门提成管理费和拨款后返还形式，不择手段开展‘跑部进钱’运动，竞相从中央和省级财政多渠道地争取更多的支农专项资金。上级部门‘钦差大臣’般地走马观花考察，往往又形成睁一眼、闭一眼的听汇报看文件和走过场，致使行政命令式的支农资金计划审批色彩浓重，‘长官’意志完全凌驾于专家评审之上，多数支农项目的审批变成了相关部门领导的‘拍脑袋’项目……这种领导‘拍脑袋’式决策背景下搞出来的形象工程，往往在项目建成后就束之高阁，劳民伤财。”[4]在不少农村，都存在这种由部门主导建设、远离农民现实需求的形象工程，在浪费大量资金之后，建设起来的设施却常常处于闲置状态。特别是一些地方的农村书屋、农村文化站等设施，因农村识字人群大量外出务工，留村驻守人员多为文盲或未成年儿童，而根本没有使用价值。但作为部门政绩工程，其建设步伐却较少因这些情况的存在而减缓。

3．政策实施主体相互冲突。在多头管理情况下，由于不同的政策主体属于不同政府层级，或者虽然属于同一层级，但却存在部门利益博弈，进而在惠农政策实施过程中，出现了许多政府层级间、部门间矛盾冲突。同时，由于惠农政策主要由政府各部门基于业务分工和行政管理操作性、专业性需要而设计、实施，较少有社会、市场主体参与和互动，也使得惠农政策实施过程中，频繁出现与社会主体、市场主体的冲突。

（1）不同层级政府（部门）间的冲突。目前，我国惠农政策的决策权力基本上集中在中央部委和省级政府及其厅局，而直接承担农村社会治理任务的县、乡两级政府则只有执行的责任而无决策的权力，这在不少地方引发了处于基层的县、乡政府，与处于高层的其他层级政府及其部门，在理解、实施与评价政策时的严重冲突。政府层级间冲突最为激烈的焦点，是对惠农政策所要求的配套资金的提供上。处于相对高层级的政府（部门）为了减轻自身责任，强化下属地方政府（部门）责任，一般在惠农政策项目实施过程中，都要求下属地方政府提供相应的配套资金资源，而这使得许多财力相对薄弱的地方政府不堪重负，极个别地方甚至因为拿不出配套资金，而宁愿放弃实施惠农政策。例如一份对湖北某县的调查显示，2007年由上级决策，县、乡负责实施的22项民生工程，共要求县级财政配套资金支出为2417万元，占当年全县新增可用财力的53%，乡村两级组织更是因为民生工程配套资金债台高筑，2003年锁定全县村级债务4503万元，2007年，村级债务在原锁定基础上新增2500万元。[5]在一些极度贫困的中西部县、乡，因为实施惠农政策而导致本级财政入不敷出的不在少数。在这种情况下，惠农政策对于这些县、乡而言，成了食之无味、弃之可惜的鸡肋。

（2）不同部门间的冲突。行政学创始人伍德罗威尔逊早在100多年前就认识到，在政府体系内，层级越多，分工越细，“因为专业分工较细以及为了形成相互制约，横向部门就必然较多，故执行部门和机构互相掣肘就时有发生，执行效率极其低下。层级多、部门多、领导多，就必然导致权力和责任高度分散。如果权力被加以分解，使得许多人各享有一份，那它就会变得模糊不清。而如果权力是模糊不清的，那它就被弄成是不负责的了。”[6]我国惠农政策实施过程中，在中央层级就由多部门各施其责，然后又自上而下经过4-5个层级贯彻落实。部门之间利益、理念、规则和手段的差异本来就非常显著，这种差异又被层级、区域的差异与博弈进一步放大，进而使得许多惠农政策落实到基层后，操作规则变得复杂而低效，政策内容、政策规则、政策手段互相抗拒的现象层出不穷。

（3） 政府与社会、市场主体角色冲突。在政出多门，而且主导政策的核心决策主体远离基层社会的情况下，政策主体由于信息缺失、工作理念偏离农村社会以及特殊的技术性思维局限，就难免在政策内容设计和手段选择过程中，出现与社会、市场主体背离甚至冲突的情况。在惠农政策实施过程中，这种由于政策主体自身的局限性而导致的问题也不在少数，有些问题甚至令人啼笑皆非。如河南温县在贯彻国家农村环境整治政策过程中，就上演了一场千人下乡清除村民在自家门前屋后所种农作物的“拔苗运动”。以改善农村环境、服务农民利益为目标的这项政策，在实施过程中居然演变成赤裸裸损害农民利益的运动。

三、整合惠农政策增进政策实施效益的对策

针对当前我国惠农政策实施过程中出现的问题，要通过完善目标体系，调整优化政策实施结构，改进政策实施方式，扭转我国惠农政策主体过多、资源分散、目标不清晰、受益对象过于被动的局面，促进惠农政策目标与国家、区域发展战略目标相调适，实现惠农政策各具体项目目标与资源的整合，在确保政策实施效率的同时，提高有限的惠农资金、资源的社会效益。

1．构建清晰的惠农政策目标体系与分工结构。惠农政策调整的基础性工作，是构建清晰的惠农政策目标体系，进而在这个目标体系的指引下，重新设计惠农政策分工结构。

（1）逐渐明确国家惠农政策战略目标。国家惠农政策的战略目标，或者说总体方向，在中央的战略视野中是明确的，我国应对农村各类问题的政策，都是以工业化城镇化深入发展为背景，以形成城乡经济社会发展一体化新格局为目标的。或者说，国家整体战略目标，实际上是逐渐缩小直至消除历史上形成的城乡二元结构。因而，所有惠农政策，都应该服务和服从于这一战略目标而不是相反。这就要求，具体制定各单项政策的部门，和各级地方政府在制定本部门、本地方政策时，应始终将如何消除城乡差异放在优先位置来考虑，而不是将思路仅仅局限于本部门、本地方视阈下的技术性、操作性环节设计上。

（2）确定各层级区域政府农村工作总体目标。我国地域辽阔，区域间发展不均衡问题突出，各地农村处于不同的发展阶段，面临的问题各不相同。因而，在国家整体战略清晰且一致的情况下，惠农政策接下来的步骤，不是各部门急着去制定本部门政策，而是先由各区域根据本地方特殊的经济社会发展形势，识别本地方农村社会发展面临的问题，并结合国家整体战略，明确本地方农村工作总体目标与方案。例如对于上海而言，它所面临的农村问题，与贵州、云南等地所面临的农村问题，是完全不同的；在贵州省内，贵阳市和黔西南州、乌蒙山片区面临的农村问题又完全不同。如果不是由这些地方先识别并明确本地农村工作的问题和任务，而是先由上级部委来设计惠农政策，那么部委基于其业务局限识别出来的问题、确定的任务，势必会与地方真实的问题、需求脱节。

（3）基于战略目标和总体目标构建惠农政策目标体系。在各层级政府确定本区域农村工作总目标和总方案的基础上，再进行目标的细化，并将这细化的目标具体落实到政府各个部门，这样在全国范围内自上而下、自下而上经过多轮次往复，就能够建立总体目标方向明确、具体工作任务清晰、政策识别的问题与各地方农村面临的真实问题高度相符的目标体系。

（4）依据目标体系重新梳理惠农政策权责分工。当惠农政策目标体系构建完成之后，依据这个目标体系重新分配惠农政策权责分工体系就有了基础，而唯有这种基于科学的目标体系所进行的分工，才能确保各部门既各司其职，又相互支持、配合。基于这样的目标体系，惠农政策的分工由基层政府决定，而不是由高层级政府决定。高层级政府及其部门，在惠农政策实施过程中，应更多承担资源输出、信息支持、监管与服务职责，而惠农政策具体内容设施与各环节实施权力，应该更多交给基层政府。只有建立这样的目标体系，并在此基础上设计各种具体政策，寻找政策实施的合适方式与手段，惠农政策的实施才不会出现前面所说的目标偏离或者迷失的问题。

2．下移惠农政策决策权力与资源。在目标管理理论中，向下级授权，建立层级间的分工合作关系而不是命令服从关系，是其重要原则。从上述关于惠农政策目标体系与分工结构的分析中不难看出，惠农政策要想得到更好的实施，应该扭转当前政策权力、资源过度集中于高层级政府的格局，而将决策重心下移。要做到这一点，还需要有具体的理念改变与工作思路创新作支撑。

（1）确立惠农政策“公共服务”理念。当前惠农政策之所以会出现多主体各自为政的格局，其中一个非常关键的原因，是在传统行政文化影响下，我国政府系统内部还遗留着非常浓厚的“行政管理”理念，而缺乏“公共服务”理念。基于行政管理理念，每个部门的权力大小与其管理的事项多寡、掌握的资源多少直接联系在一起，而部门的权力大小又与部门在整个系统中的重要性直接相关。所以，不少部门在争创惠农政策过程中，真实意图并非真的惠农，而是对权力中枢惠农理念的响应，争取本部门更多的权力与资源。公共服务理念恰恰相反，它思考各类政策设计时，是以解决实际问题，获取公众服务满意度为诉求，而不是以维持或扩大部门行政权力为诉求。因而，要推动惠农政策决策权力下移，首先就要打破传统行政管理理念，而将所有涉及农村的工作，作为政府应该向农村提供的公共服务来看待。

（2） 依据公共物品层次性分配层级决策权责与资源。现代公共服务理论认为，公众对公共服务的需求是具有偏好性的，而这种偏好性又使得公共服务在提供过程中，表现出了层次、结构差异。有一些公共服务需求，偏好性差异极小，它们的供应水平与供应均等化状况，直接关系到一国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，直接影响甚至决定个人最基本的生存权和发展权，这些公共服务被认为是基本公共服务，如基础教育、基本公共卫生服务、基本社会保障。而另一些公共服务需求，偏好差异性较大，它们的满足与否，并不会直接冲突社会发展与稳定，也不会对个人生存、发展状况产生根本性影响，这类需求被认为是具有偏好性的公共服务需求。发达国家不同层级政府在职责、权力分工时，一般都基于两类公共服务需求来划分，中央、高层级地方政府主要承担基本公共服务供应职责，低层级、基层地方政府主要承担偏好性公共服务需求的供应职责。我国惠农政策也应借鉴这种理念，在区分两类公共服务基础上进行层级分工。由于农村社会多样性和区域发展差异性，基于这种分工原则，必然要求将主要的职责、权力下移，由较低层级政府通过满足偏好性较强的农村公共服务需求，来弥合农村与城市之间、落后区域与发达区域之间的差距。

3．转变惠农政策决策与实施方式。为了进一步提升惠农政策的社会效益，在未来惠农政策完善过程中，还要进一步突出惠农政策作为公共政策的公共性特征，在实施过程、机制、手段等方面，都按照公共政策的要求进行适当调整。

（1）建立开放、透明的实施程序。公共政策既然是应对公共问题、服务公共利益的政策，除非基于国家安全与社会稳定的需要，有法律明确规定可以不公开、透明的政策外，其他政策都应该在公开、透明的情况下开展，确保公民在政策实施的每一个环节，都有知情权，确保公民能够对政策进行监督。目前，我国惠农政策的开放、透明，大多只停留在政策决策之后，也即政策内容已经设计完成，政策已经进入实施环节之后，且开放、透明的内容有限。未来要进一步在政策酝酿、讨论、决策和实验阶段向公民开放，使公民在政策构思和设计阶段，就能够了解、监督和参与进去，而不是被动地在政策实施阶段接受政策安排。

（2）建立决策、执行、监督分离的政策实施机制。在我国不少地方，惠农政策实施主体封闭完成政策过程的做法，不但导致了政策执行效率高、社会效益低，政策体系相互冲突的局面，而且也引发了不少权力滥用、贪污腐败问题。究其原因，在政策实施过程中，决策权、执行权和监督权没有分离，集中由各部门独立行使是根源。公共政策理论研究已经表明，在政策权力缺乏必要的分工和制约的情况下，政策主体滥用权力、权力寻租的现象就不可避免。因而，未来在完善惠农政策实施的过程中，要逐步建立决策、执行和监督权力分离的机制。决策主体主要负责政策内容的设计和政策资源的分配，执行主体主要负责政策落实，监督主体主要对政策进行评价、追责与救济。特别是要引入社会主体，如非营利组织、独立性较强的企业，以及公民团体，参与到政策的监督中去。

（3） 大力引导和鼓励社会主体参与惠农政策实施。应引导公众特别是受惠农民参与决策。在公共政策实施过程中，政策服务对象居于核心地位，但在我国长期实践中，政策对象对政策的影响力却一直未得到应有的重视。具体到惠农政策领域，惠农政策所惠之“农”，在大多数时候都被排除在政策决策圈外。惠农政策既然要惠农，又有谁比农民自己更了解自己面临的问题和对公共服务的需求呢？因而，在未来惠农政策决策权力下移、决策体制改革的过程中，需要不断突出农民参与决策权，建立农民特别是受惠农民表达诉求、提出建议、反映问题的机制和渠道，赋予他们影响甚至决定政策的权力。

（4）淡化经济性直补手段，强化应对公共性问题的措施。从近十几年的惠农政策实践来看，直接补贴到农户甚至是农民个人的惠农政策，效果并不理想。这种政策实施方式，使得相关政策能够支配的资源被高度分散，无法集中资源应对农村具有公共性的重大社会问题；而不少农民也因为缺乏市场观念、必要的知识与技能，不能高效利用各种补贴资金。在一些地方，直补资金发放后，农民并不是拿去改善生产条件或提升自身技能，而是将之用于与政策目标偏离的其他领域，使补贴目标根本无法实现。调查显示，在一些地方，粮食直补资金“取了零用”的比例超过33.3%，而用于“购买农资”的比例只有54%。[7]在个别偏远农村，直补资金发放后，一些农民甚至直接拿去吃喝、赌博，而不是用于改善生产条件。

[1]肖云，吴国举．惠农政策与计划生育奖扶政策的冲突与对策[J]．甘肃理论学刊，2009，(3).

[2]谢来位．惠农政策执行效力提升路径研究[J]．云南行政学院学报，2010，(6).

[3]林毅夫．有关当前农村政策的几点意见[J]．红旗文稿,2003，(8)．

[4]王丽敏．财政支农资金的低效化成因与对策研究[J]．农业经济，2012，（6）．

[5]阎占定，郭彩星，向夏莹．关于民族地区农村政策冲突的探讨[J]．学术论坛，2008，(12).

[6][美]伍德罗·威尔逊．行政学研究[M]//彭和平，竹立家，译.国外公共行政理论精选．北京:中共中央党校出版社，1997.

[7]王永龙，江观伙，杨全红．把钱用在刀刃上——关于国家粮食直补资金使用效率的调研报告[J]．理论前沿，2009，(7).