包容性发展：思想渊源、现实意涵及其实践策略

2013-12-20姚荣

理论导刊 2013年4期

姚荣

（中国人民大学教育学院，北京100872）

一、包容性发展的思想渊源

“包容性发展”（inclusive development）的概念最早由亚洲开发银行于2007年提出，它是在世界银行早期的“广泛基础的增长”、“对穷人友善的增长”以及“共享式增长”等概念的基础上，完善和发展而形成的世界经济发展主题。与之前的经济发展概念不同，包容性发展理念强调经济发展不仅要普惠穷困群体，而且要对中产阶级分享经济发展成果给予足够的重视。2008年世界银行的世界发展报告指出：“构建和实践可持续增长和包容性发展的战略，可取得巨大成果并为民众所广泛共享。合理充分地利用经济增长造福于所有民众，将成为消除贫困的有力武器之一。持续高增长的经济体具有五个明显的共同特征：①充分利用全球经济；②着眼于未来较高的储蓄率和投资率；③充分利用市场机制来配置资源；④保持适度的通货膨胀和可持续的公共财政，以确保宏观经济稳定；⑤拥有敢作敢为、值得信赖和精明强干的政府。可持续增长和包容性发展的战略所涉及的基本政策要素错综复杂，但总体上可分为五类：累积型政策、创新型政策、稳定型政策、分配型政策和就业型政策。”[1]包容性增长模式和理念已成为亚洲开发银行和世界银行等国际机构致力于贫困减除和发展的指导思想和核心战略，并在国际上得到了广泛接受和认可，包括中国在内的许多国家已宣称要致力于推进和实现包容性增长。

胡锦涛先后数次就“包容性”相关话题发表过演讲：第一次是2010年9月出席第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议时，发表题为《深化交流合作，实现包容性增长》的致辞；同年11月，在亚太经合组织第十八次领导人非正式会议上再次提出，要“倡导包容性增长，增强内生动力”。2011年4月15日的亚洲博鳌论坛上，胡锦涛发表了以“包容性发展：共同议程与全新挑战”为主题的演讲，阐述了中国对这一概念的看法以及中国在“包容性发展”上的实践。

从包容性发展的思想形成历程和脉络可以看出，从“广泛基础的增长”、“对穷人友善的增长”以及“共享式增长”到“包容性增长”再到“包容性发展”的提出，包含了世界各国经济社会发展的实践经验和世界银行、亚洲开发银行以及哲学、经济学、社会学、政治学等多领域学者的智识贡献。从最初围绕贫困、经济不平等、经济增长而展开的理论研究与实践发展到转变经济发展方式、推动人与自然和谐发展，彰显包容性理念的发展的理念嬗变历程，不仅具有推动各国发展之间的包容如“普惠式发展”、“开放性发展”即国际层面的包容，同时也具有对中国在内的发展中国家经济社会各领域、社会各阶层、各地区甚或人自身的包容性发展。对于包容性发展的概念厘清需要从概念的思想渊源出发，整合国际组织、官方机构、专家学者等的观点，并紧密结合中国的发展实际。

二、包容性发展的现实意涵

围绕包容性发展的理论渊源的分析以及当前国际国内发展情势的判断，结合各领域专家学者的研究成果，笔者认为，包容性发展作为一个动态发展的概念内涵丰富，至少包含以下六方面内容：

第一，机会平等。包容性发展注重机会的共享。著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森在其代表作《贫困与饥饿》中详细论述了机会对于经济平等的重要性，可见机会共享之于经济社会发展的重要作用，它无疑充当了经济社会协调发展的稳定器和调节器，这可以有效遏制贫富差距的无序扩大。权利剥夺、能力缺失是导致贫富差距拉大的真正原因。发展经济学研究视角下的贫困与经济增长理论在其演变过程中经历了“收入贫困、能力贫困、权利贫困、机会贫困”等发展阶段。人与人之间的差距主要由两个因素决定：“第一，人的背景或者所处环境（包括家庭财富与权势、社会关系、宗教信仰、肤色、性别、所处的地理环境、所工作的行业等）的不同；第二，人的努力与勤奋程度的不同（Roemer，2006）。”[1]包容性发展强调通过机会的共享实现实质自由并从根源上消除贫困，维护社会公平正义。这里的机会主要表现为就业机会、教育机会、就医机会、住房保障机会等的共享，而就业与教育机会的共享则关乎国家的长治久安与可持续健康发展。

第二，成果共享。“共享性是包容性发展的主要特征，或者说，包容性发展本身就是一种共享式发展。共享性的‘共’字充分体现了包容性发展的普遍性特质。”[2]包容性发展之所以受到党和国家领导人的重视是由于该思想可以有效解决当前我国转型期的诸多社会问题。改革开放30余年我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但是改革开放的成果并未实现真正的“共享”。既得利益集团垄断了社会利益的协调分配，当前我国需要重塑社会利益的分配格局，让广大人民尤其是社会弱势群体共享改革开放的成果。这就要求公共政策的制定过程中更多的考虑到社会弱势群体的利益诉求，建立充分的利益表达机制和利益协商对话机制等以保障公民的合法权益得到保护。中共中央党校王贵秀教授认为当前我国的既得利益集团已经成为政治体制改革的最大阻力，如何建立利益集团间的有序博弈机制从而保证利益分配的公正合理，有效缩小区域差距、城乡差距、贫富差距等，是我国社会发展面对的重大课题。

第三，统筹兼顾。党的十六届三中全会《决定》提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的新要求，而包容性发展则更注重经济发展方式的转变，从粗放型经济增长方式到节约型经济发展方式的转变，从传统以资源、环境为代价的低效发展到以创新为原驱动力的新型发展方式。注重经济发展的质量、数量、结构等多重指标，尤其注重生态环境的保护、经济社会的协调发展、人与自然的和谐发展等。一些学者认为，支撑我国过去30年经济快速发展的“要素充裕红利”、“技术后发红利”以及“体制变革红利”等因素正在衰退和消失，人均GDP刚刚超过4000美元的我国很有可能陷入所谓的“中等收入陷阱”。如何从非平衡和非均衡发展转变为包容性发展，成为我国未来经济发展的重要战略任务。曾铮提出“国内经济包容性发展要实现三类发展，即个人公平发展、部门协调发展和地区平衡发展”，实行包容性发展战略需要统筹各个行业、各个领域、各个利益群体、各个区域的发展愿望、发展需要、发展机会等，以统筹推动共享，以共享促进发展。

第四，民主开放。包容性发展强调权利的平等与共享，注重公民权利的维护。强调发展权利的同质均等性，绝不允许国民之间不同的权利配置，绝不允许社会各阶层之间的垄断特权或多元分割，绝不容忍制度化地相互敌视或群体性地彼此仇视。[2]打破社会排斥，实现民主开放在当前中国意义重大，建设中国特色社会主义民主政治与社会管理创新都强调开放格局的构筑与民主政治的演进。包容性发展的发展理念和模式对于消解阶层之间的结构性矛盾或差异具有重大作用，它高度关切社会弱势群体的利益诉求和权益保障。当前我国民主政治的发展主要沿着从党内民主到人民民主、从基层民主到较高层次的民主的方向发展。实行包容性发展需要推动中国特色社会主义民主政治的发展，注重政务信息的公开。建立民主开放的政府以满足公民对于政治参与、经济社会发展信息的需求从而提高公民的幸福指数。包容性发展重视多元利益的考量、注重多重思想的交流、注重不同文化的交流与研讨等。曾培炎认为：“与传统的发展模式相比，包容性发展将更具有开放性、普遍性、可持续性，缓解以往由于发展机会不平等造成的发展结果不平衡，做到权利公平、机会均等、规则透明、分配合理，最终实现人的全面发展。”包容性发展代表了一种民主开放的趋势，表现为对公民基本权利的尊重。美国发展经济学家吉利斯等人也认为：“经济发展的关键因素，是人民必须是这一过程的主要参与者，这样才能带来结构的诸多变化。参与发展过程，意味着享受发展带来的利益，并且参与这些利益的生产过程。如果增长在国内外只是极少数富人受益，那就不是经济发展。”[3]深圳当代社会观察研究所所长刘开明认为：“包容性发展的对立面是对某些人群的歧视与排斥，即通过歧视性的社会排斥制度，对某些人采取区别对待的歧视性政策，并构成对其系统性和制度性的排斥，使其基本政治、经济、社会和文化权利遭受侵害，也缺乏实现这些权利所必需的政治与法律体制的渠道。”阿玛蒂亚·森认为：“社会排斥本身不但是权利剥夺和能力缺失的一部分，而且是造成各种权利剥夺和能力不足的原因之一。”[4]因此，包容性发展不仅注重机会平等、成果共享，更注重经济社会各领域发展过程的普遍公众参与。

第五，兼容并蓄。孔子的“君子和而不同”，《周易大传》的“天下一致而百虑，同归而殊途”，都是主张思想文化的多元开放。中华民族自古崇尚“有容乃大”、“海纳百川”、“天人合一”的人文精神，费孝通先生更提出“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”的思想，其中包含了文化自觉与文化包容的思想。文明多样性是人类社会的基本特征，不同文明有历史长短之分，无优劣高下之别。民族传统、价值观念、宗教信仰、思维方式、社会制度以及发展模式等的差异不应成为各国交流的障碍，更不应成为相互对抗的理由。包容性发展提倡各种文明平等、互补、兼容，主张不同文明间互相尊重、互相理解、求同存异。包容性发展倡导兼收并蓄的精神有利于转型期中国汲取、借鉴国外先进的发展经验和教训从而使国内经济社会的发展“少走弯路”；注重对各国间知识、技术、管理经验、发展模式经验的共同探讨与交流合作，从而推动国际范围内的良性发展局势。此外，由于区域发展差异、城乡发展差异、行业发展差异、经济与社会甚或自然的发展差异等的客观存在以及发展不平衡规律的作用，使得我国各地区的乡村治理状况大相径庭。陈红太教授提出“实际可以构建一种‘包容性的体制机制和文化’。这种包容性的体制机制和文化，就是在中央科学发展的统一部署和指导下，允许各地根据自身的发展实际，选择适合自身发展条件的政策和策略，从而实现在全国范围内群星璀璨的‘包容性发展’格局”。

第六，社会包容。包容性发展是建立在科学发展观指导思想基础上的系统化策略的建构，对于现代经济社会的发展更具有现实指导意义。它倡导经济社会的和谐发展，强调在经济发展的同时注重社会建设。从根本上而言就是提升社会质量，改善公民的生活状况，建立完善的社会安全网与社会保障体系。社会包容是人们进入或被整合入构成日常生活的不同体制和社会关系的程度。公民身份是包容的主题，社会包容为通往可及性的基础环境铺平了道路。[5]包容性发展的内涵中显然包含了和谐社会的内容以及科学发展观中经济与社会的统筹发展，构筑包容性社会是当前我国社会管理与建设的重要内容，该课题具有鲜明的时代意义。构筑包容性社会体现在就业与劳动力市场、公共服务与社会保障体系、社区管理与政治参与等诸多方面的包容，包容性社会的构筑将推进以提升国民幸福指数为依归的包容性城市建设。[6]具体而言，要求建立包容性社会政策体系与社会管理格局从而保障公民权的维护以及包容性价值的彰显，避免社会排斥。包容性社会与社会质量理论具有内在契合，社会质量理论提出现代社会建设包括四个要素，即社会经济保障、社会包容、社会团结和社会赋权。“社会包容性程度就成为衡量社会质量高低的重要因素，一个高度社会质量的社会不可能在一个具有强烈的社会分化和鲜明的等级特征的社会中出现，它也不可能具有许多社会离异者、社会流浪者和各种权利被剥夺者。”[7]因此，构筑包容性社会有助于提升社会质量，推动和谐社会建设。

三、包容性发展的实践策略

包容性发展作为操作性战略方针，对于转型期我国的国家治理具有重大启示。“发展还应当是一种包容性的发展。包容性是科学发展的重要特征，包容性发展是科学发展的题中应有之义，是我们必须高度关注并对实现以人为本的价值理念及其科学发展具有重大现实意义的具体实践道路。”[2]具体而言表现为政治、经济、文化、社会、生态五个方面，以民主政治建设、转变经济发展方式、社会管理创新、文化多元与繁荣、生态建设为主要内容。这里主要探讨包容性发展在社会治理与社会政策创新、国际社会的交流合作、经济发展体系、区域合作发展格局、执政党建设、地方政府创新六个方面的应用。

第一，构筑包容性社会治理与政策体系。孙立平提出，随着上世纪90年代以来社会的分化，资源的重新积聚，中国正在形成一个包括固守土地的农民、进入城市的农民工以及城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层的弱势群体。每当社会发生巨大变化时，都会有一部分社会成员不适应变化而被甩到边缘地带，在社会利益的新的分配格局中被弱势化，逐步转变为社会弱势群体。这就是所谓的“社会断裂”。[8]当前中国出现的“断裂的社会”局面，主要是由国家体制的“社会排斥”因素造成的。无论是劳动力市场还是教育、住房、医疗、户籍都存在着或多或少的社会排斥，从根本上是一种“政策歧视”，通过包容性社会与政策体系的构筑消解“排斥”因素是转型期中国的必然选择，也是基于我国可持续健康发展所做出的正确判断。通过包容性社会治理与政策体系的建构可改变身份歧视、待遇歧视、就业歧视、教育歧视等社会排斥现状。包容性发展要求让更多的人自由选择、更好地加入经济发展的过程当中，加快发展科技、教育和文化事业，全面提高人的素质，使经济发展带来更多社会就业和人的自我实现。具体而言，取消传统的户籍制度；构筑统一的社会保障与社会救助体系；构建公平合理的公共服务体系与公正有序的劳动力市场；围绕教育资源平等共享的教育体制改革；构建公共政策制定与实施、评估的公民参与机制；确立公民利益表达与协商机制等，是包容性发展在社会建设层面的应有之义。推动社会管理创新，坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，需要推动包容性治理的开展，着力加强构筑包容性治理结构、包容性治理程序、包容性治理对象、包容性治理效益四位一体的包容性治理格局。

公共治理的包容性是一个谱系性概念。可以从政府的承诺与努力、信息的可获得性、会议文化、成员资格、决策权力观念、社会评估、预期目标的设定、资源分配和治理责任制等维度，将公共治理的包容性划分为五个等级：积极的排斥、消极的排斥、潜在的排斥或包容、努力走向包容、全面包容。[9]构筑包容性的公共治理谱系，必须构筑包容、效能、民主三重价值相统一的公共治理网络。进一步思考，可以发现包容性治理具有行政典范革命的意涵，新公共管理运动自上世纪80年代兴起后掀起了全球公共管理改革与发展的浪潮，而今天整合工具理性与价值理性，推动治理的技术、方法、手段与治理结构、治理对象、治理程序、治理功能、治理评估体系等走向全面包容则是构筑变革社会的新治理典范的应有之义。[10]

第二，构筑包容性国际社会交流合作机制。包容性发展最初是由亚洲开发银行提出，并围绕国际社会经济社会的交流合作展开研讨；交流合作领域由最初的经济援助、经济发展经验探讨拓展到政治、社会、文化、国家安全甚或军事等诸多领域。随着全球化进程的不断深化，各国都应以包容的心态，加强沟通，密切合作，互利共赢，不能盲目排外、搞狭隘的民族主义，影响国际经济合作。曾铮认为：“对外经济包容性发展，包含四部分内容，即与发达国家共赢发展、与新兴市场国家协调发展、与资源型国家互补发展、与贫困国家对接发展。”曾培炎认为：“亚洲国家应当树立包容性发展的理念，把亚洲看作一个大家庭，把各国的发展与区域一体化进程结合起来。通过本地区不同层次、渠道的会晤、磋商机制，增强政治互信，照顾彼此关切。在处理一些敏感的热点问题上，摒弃冷战思维，通过平等对话化解矛盾，通过友好协商消除争端。除官方机构外，有更多的民间渠道，开展多种形式的交流，充分利用博鳌亚洲论坛，增进亚洲各国人民相互理解与信任，夯实合作的社会基础。”包容性国际社会交流机制旨在通过构筑国际范围内各国家与国际组织交流合作长效机制，实现各国在经贸、政治、社会管理、政府治理、生态保护、科教文卫甚或国家安全等方面的交流合作；通过推进跨国交通、能源、通讯设施网络的建设，提高本地区发展后劲；倡导发达经济体在国际社会发展中应承担更多的责任，通过给予落后国家与地区的资金、人才、技术援助推动其城市化、现代化进程以实现互利共赢。

第三，构筑低碳经济发展体系。推动低碳转型发展是“十二五”乃至今后较长一段时期内中国经济社会可持续发展的重要方向。低碳经济以一种和谐包容的发展方式处理人与自然的关系，实现可持续发展速度、质量、公平三要素的有机结合。包容性发展要求转变经济发展方式，推动经济社会的全面协调可持续发展。要积极推动产业结构升级与经济结构调整，不断提升自主创新能力，大力发展低碳经济，促进实体经济和虚拟经济、内需和外需均衡发展，把发展经济和改善民生紧密结合起来，实现经济社会协调发展。低碳经济不仅倡导经济发展与环境保护的协调，更强调将低碳发展理念贯彻到经济发展体系中去，从而保证经济发展的速度、质量、结构的合理优化。低碳经济是经济再生产与生态再生产相统一的持续经济，经济知识化和全球化条件下市场竞争与生态竞争相统一的持续经济，经济效益、生态效益和社会效益相统一并最大化的持续经济。低碳经济发展体系的构筑要求通过包容性指标与维度的设计建构低碳GDP考核体系，建立经济、社会、生态等多重维度在内的低碳国民经济核算体系。

第四，构筑区域合作发展格局。包容性发展的根本要义在于“共享”、“平等”、“开放”、“兼容”等，通过构筑区域合作发展格局可以一定程度上改变当前我国国内区域发展差距拉大、城乡发展二元化的现状。区域合作发展格局主要根据区域经济学的思想，通过区域内部以及区域间信息、资源、人才、交通等的交流合作制度化平台的构筑促进区域内部的均衡发展，以及区域间差距的缩小和互利共赢。胡鞍钢认为当前中国呈现出“三个世界”的局面，东部地区、中部地区、西部地区发展差距不断拉大，基尼系数已超过国际警戒线。通过区域合作发展格局的构筑，一方面，推动区域内的资源流动互补。例如，江苏省已经形成的苏南地区制造业较发达，苏北资源较丰富，苏中介乎两者之间的格局，通过苏南、苏中、苏北在技术、资源、劳动力、信息等多方面的优劣势互补推动省内经济社会不断发展。另一方面，推动区域之间的合作交流。近年来，我国大力实施西部大开发战略，通过沿海发达地区对西部地区的对口支援推动西部地区的发展。一系列对口援助行动的开展不仅是在“输血”，更是在“造血”，通过激活西部地区的发展热情、改善发展理念、厘清发展思路，使得西部地区的人民群众获得更多的技术援助、创业信息、政策支持等，从而改善当地民生，使得更多贫困地区的人们脱贫致富，共享改革发展的成果。

第五，推动包容性政党建设。执政党建设是一个复杂的系统工程，新世纪党建工作在社会情势深刻变化、改革发展局势不断深化、社会管理形势日益复杂的今天面临着诸多挑战。推动社会主义民主政治建设需要通过党内民主带动人民民主，而推动执政党的包容性建设则是推动社会主义民主政治不断发展的应有之义。保持包容性是执政党有效执政必备的政治品质，是执政党政治智慧和执政能力的重要体现。[11]包容性政党建设包括政党内部包容与外部包容两个方面，执政党的内部包容性主要体现在执政党自身建设的过程中，包括执政理念、执政方略、执政制度、执政能力、执政作风等多方面内容；执政党的外部包容性主要体现在妥善处理执政党与各民主党派、无党派人士以及各类社会团体力量的关系，加强执政党与广大人民群众的血肉联系，增进执政党的执政合法性，改善执政环境，推动国家社会长治久安。归根到底，执政党是否具有包容性直接关系到执政党生命力的延续，关系到整个中华民族的前途与命运。

第六，构筑包容性地方政府创新体系。政府创新，就是探索政府行政的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑战，从而不断改善政府公共服务和增进公共利益的过程。（刘靖华等，2002；俞可平，2006)伴随着全球化与信息革命步伐的不断推进，中国地方政府创新的动力、内容、形式、方法、手段都发生了较多的变化。自2000年地方政府创新奖设置以来，我国各地区政府掀起了政务创新的浪潮，在政治改革、行政改革、公共服务三大方面进行了较多的有益尝试。但是，一项有关中国地方政府创新的研究表明，地方政府创新已“成大势”的呼声也许只是表明的浮华。（吴建南，2007）我国政府创新也呈现出地域的极大差异，东中西部地区的地方政府创新能力差距较大。包容性发展理念要求构筑包容性地方政府创新体系，该体系侧重不同地区创新案例之间的互动学习（尤其是中西部地区的地方政府创新工作亟待加强），侧重在技术、理念、制度等层面借鉴与考察西方发达国家的地方政府创新成功经验与失败教训。应该着力加强地方政府创新的理论研究，推进公民社会建设，拓展地方政府创新的制度空间从而为包容性地方政府创新体系构筑创造良好的外部环境。[12]

此外，创新不仅会为社会带来极大的效益，也会为社会带来风险与损失。李景鹏（2007）认为，地方政府创新尤其是地方政府政治体制改革的探索涉及两个难以克服的障碍：一个是政治风险，一个是利益损失。所谓风险，就是指政治体制改革对政治权力格局的改变有可能会影响政治稳定；所谓利益损失,是指政治体制改革会削弱各个部门或单位的权力。[13]因此，地方政府创新体系必须厘清其目的、本质、内涵及其意义。否则，政府创新只能成为某些地方官员在“政治锦标赛”中提升政绩的工具，而并不能真正提高行政效率，更不能增进公共福祉。当然，构筑地方政府创新体系这项系统工程，需要构筑不同层级、不同部门的政府之间持续制度化互动的包容性政府创新体系。[12]通过包容性政府创新体系的构筑，一方面，包容地方政府的创新失败，为地方政府创新提供更多的支持，拓展政府创新的制度空间，增强其政治可行性与行政可行性；另一方面，促进创新在不同层级、不同部门政府甚或企事业单位、非政府组织之间的转移、借鉴与学习，形成地方政府创新的“多中心治理”格局，拓展政府创新的知识空间，增强其技术可行性与经济可行性。

“社会发展是一个不断从民族走向世界、从部分走向整体、从‘物本’走向‘人本’的历史过程，这种趋势已经是经验的存在了。”[14]包容性发展作为科学发展观的具体实践道路与战略选择，归根到底是包容广大人民群众的发展愿望、发展能力与发展诉求，形成巨大的发展合力，通过“共享式改革”厘清各社会阶层之间的利益关系，最终实现“人的自由而全面的发展”。

[1]杜志雄，肖卫东，詹琳．包容性增长理论的脉络、要义与政策内涵[J]．中国农村经济，2010，(11)．

[2]邱耕田，张荣洁．论包容性发展[J]．学习与探索，2011，（1）.

[3]联合国新闻处．联合国手册（第八版增编）[K]．北京:商务印书馆，1972：96.

[4]阿马蒂亚·森．论社会排斥[J]．经济社会体制比较，2005，（3）.

[5]花菊香．灾害社会救助中保障、凝聚、包容与增能之整合路径[J]．社会科学，2010，（12）.

[6]裴丽，姚荣．包容性发展与城市市民幸福指数——城市建设的新思路[J]．经济导刊，2011，（11）．

[7]高红，刘凯政．社会质量理论视域下中国包容性社会建设的政策构建[J]．学习与实践，2011，（2）．

[8]孙立平．我们开始面对一个断裂的社会[J]．战略管理，2002，（2）.

[9]李春成．包容性治理:善治的一个重要向度[J]．领导科学，2011，（19）.

[10]裴丽，姚荣．包容性行政：变革社会的新治理典范[J]．经济导刊，2011，（6）.

[11]王晓芸．保持包容性是执政党应有的政治品质[N]．社会科学报，2011-08-18.

[12]吴娜，姚荣．包容性创新我国地方政府创新的路径选择[J]．商业时代，2012，（34）.