城市社区管理体制改革动因、模式及未来路径选择

许小玲

（合肥工业大学马克思主义学院，合肥 230009）

社区是城市的细胞，是城市建设与管理的基础，更是政府加强和创新社会管理的基本立足点和最终落脚点。随着改革的深入和城市化进程的加快，作为城市管理最基层组织的社区，其作用越来越凸现，所承载的功能越来越广泛。与此同时，原有的管理体制已不适应新形势和新任务的要求。2011年2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调指出，要“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。”因此，深化社区管理体制改革，创新社区管理体制，加强基层民主政治建设，提高社区居民委员会的自治能力，是社会建设在现实层面上的具体体现，也是基层治理模式和建设服务型政府的必然要求。本文主要剖析城市社区管理体制改革的深层次原因，对各地改革经验和实践模式的利弊加以分析，并对未来路径选择中的几个核心问题和几种关系进行梳理，以期为今后构建城市社区新型管理体制和运行机制、提高社会管理科学化水平提供参鉴。

一、追根溯源：城市社区管理体制改革的动因

从根本上说，我国城市社区管理体制改革源于两种力量的推动：一是自上而下的政府推进；二是自下而上的社会推进。自上而下的政府推动是政府面对原有社区管理体制困境的积极表现，也是政府实现公共事务的高效管理，防止政府机构膨胀的应然之举；而自下而上的社会推动源于公民多层次的服务需求和公民意识的增强。综合来看，城市社区管理体制改革是政府内生性的变革意愿与社会外在性需求意愿合力的结果，它是对社会转型和经济转轨的一种积极回应。

1．突破原有管理体制困境的必然要求。20世纪90年代中期，发端于上海的“两级政府、三级管理”的城市管理体制，把“街道办”作为第三层级的管理单位，通过行政能力强化来解决越来越多的社区问题，这种体制在当时维系了城市管理的正常运转，也快速推进了城市社区建设，但随着城市化进程的加快和社区建设的不断深化，其弊端日益显现。首先，街道办事处权责不统一，功能错位。一方面，街道办事处作为城市治理的“神经末梢”，虽然名义上在很多工作上拥有协调权、监督权，但实际上则有事权而无职权。因为街道办事处作为区政府的派出机关，从法律地位上来讲，本身不具有完全的行政执法权、行政许可权和行政管理权。加之，区政府和街道办事处的职能关系比较模糊，区政府各职能部门在强调“工作向基层延伸，一切工作进社区”的口号下，把大量工作“漏”到街道办事处一级，街道办事处在没有相应的法定地位和权力来承接的情况下，只能按照各职能部门的委托办事或充当信息集中和发送的平台，久而久之，其“二传手”的角色定位日益明确。另一方面，街道办事处的工作涉及城市建设管理、招商引资、协税护税、拆迁安置、民政福利、社会救助、社会保障、计划生育、人民调解、社会治安综合治理等多方面。既有履行政府职能的行政功能，也有组织经济活动的盈利功能，还有社区的社会服务功能。在实际工作中,政社不分的现象突出。许多街道办事处往往把主要精力放在与街道财力紧密相关的经济创收上，造成功能错位。其次，居委会行政化色彩浓重，自治地位异化。“两级政府、三级管理”体制虽然表面上强化了街道的管理职能，但是与掌握的管理资源相比，明显负担过重。街道办事处又将大量事务下移到社区，使社区成为行政网络中的“第四级”，成为政府办事的另一条“腿”。过多地承担了政府的行政职能、市场组织职能和社会事业单位专业职能的社区居委会，变成了一个依附于街道办事处的、功能混淆重叠的全能主义组织。其过度的行政化带来的必然后果就是它对城市基层社会的代表性不足,自治地位异化，这种异化也造成了其自身的运转不良和居民对其认同感的下降。

2．对公民多层次服务需求的有效回应。随着社会转型、企业转制和政府职能转变等变革，社区的人口结构发生了深刻变化，“单位中国”趋于瓦解，数以千万计的“单位人”变成“社会人”，社区成为城市最重要的组织方式。此外，在城镇化和市场化的驱动下，农村富余劳动力源源不断地涌入城市寻求更好的发展机会，社区的人口结构呈现出多元化的趋势。与此同时，伴随着“单位制”的解体，原来政府企业承担的大量社会管理和公共服务职能自然而然地转移到社区，社区居民委员会的工作内容也随之发生了深刻变化。大量的低保人员、下岗失业人员、残疾人、老年人、未成年人等特殊群体的服务都纳入进社区管理的范围。据统计，全国8.7万个城市社区平均每个社区的居民人数均超过1万人。[1]此外，社区居民因文化层次、经济水平、健康状况、年龄性别、兴趣爱好等不同，服务需求有所差异。家庭结构小型化和人口老龄化的同时出现，也导致社区居民福利需求呈现出多层次化的特点。[2]社区人口结构和社区工作内容的变化最终集中体现于城市社会组织管理的最小单元：社区。城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大，相伴的是居民委员会要不断提升处理公共事务的能力和水平，优化社区功能，适应不同类型居民的利益诉求和多层次的服务需求，以从根本上体现其自我管理、自我服务的组织属性。

3．提升政府管理和服务功能的重要举措。在“两级政府、三级管理”的城市管理体制中，街道办事处在处理许多行政事务时必须“上传”给区政府职能部门办理，扮演着“二传手”的角色，致使管理层次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效传递受阻。因此，随着政府机构改革目标向“小政府、大社会”格局的推进，提升政府管理效能和公共服务功能成为亟待解决的问题。此外，在国家——社会关系的转型中，政府从全能型逐渐向有限型转型，还权于民，还权于社会，进行职能调整与重配。在这一过程中，社会自治和市场调节的空间不断扩大，实现体制优化和政绩改善的双重目标、实现政府一元管理模式到以政府为主导、各类社会组织、企业和社会公众共同参与协同治理的多元主体模式、赋予公民、社会组织更多更好地参与自主管理的机会成为必然。从这种意义上来说，社区管理体制改革是政府出自管理需要，强力推动的结果，也是政府从一元管理到政府、社会组织、公民共同治理、构建和谐社会的模式的大胆尝试与探索。

二、温故知新：城市社区管理体制改革模式之比较

面对“两级政府，三级管理，四级网络”管理体制的困境和社会的现实要求，自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了一股社区建设的热潮。1999年，民政部第一次在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年的探索，各地出现了各具特色的社区管理模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、沈阳模式、江汉模式、上海卢湾模式、武汉百步亭模式、深圳盐田模式和成都锦江模式等。这些探索对于社区组织自治性功能的回归、社区组织结构的改革和完善、社区建设乃至社会建设的进一步推进、城市社会结构的调整，都具有深远的历史意义与实践价值。

社区管理的核心就是“管理社区”，由谁来管理，即管理的主体有哪些？管理什么，即管理的内容是什么？如何管理，即管理的性质怎样？各管理主体间的分工和关系如何等构成了社区管理体制。由此可见，社区管理体制不是割裂的，而是置于区——街道——社区互动中的一个大系统。既有的诸多模式虽然都是针对地域情境的有效探索，特点与优势各不相同，但主要都是围绕着优化社区组织结构和重构社区组织体系这个目标进行的，核心问题也是街道和社区两个行动主体如何更好发挥其应然角色。

1．理论构想。（1）街道办的“去”与“留”。为了摒弃街道办事处权责不统一，功能错位的弊端，实现社区自治的应然角色，“对街道办的结构职能进行调整”是诸多学者关注的焦点。理论界对“街道办”的改革构想有三：第一种，主张将“街道办”变成名副其实的一级政府。因为事实上“街道办”在日常运行中已经承担了一级政府的工作，做其事而无其名，因此，应从法律上明确规定，从而结束现实中“街道办”之行政于法无据的现象。第二种，主张取消“街道办”的建制。理由是目前“两级政府，三级管理”体制导致管理的纵向层次太多，不符合城市政府管理职能转变和效率要求。而“两级政府，两级管理”的模式不仅管理幅度与管理层级更加科学，而且其合理化设置符合现代城市管理高效率的要求，同时也符合“大社区”的构想。第三种，主张维持现状，但要对街道办的结构进行重组并对职能进行重配。一方面，按照“政社分开”原则，将属于社会管理的职能交给社区管理。另一方面，街道办事处要在剥离专业管理职责的前提下，根据自身承担的职能，进行内设机构的调整，减少与专业管理部门对应的科室，实行“大科制”，加强综合管理和组织公共服务的部门。[3]

（2） 社区组织原则的“议行合一”与“议行分设”。在批判居委会行政化色彩过浓、自治性较弱的同时，大部分城市在对居委会层面的改革中将原来“议行合一”的组织原则变为“议行分设”。就是把居委会原先承担的议事权、决策权和执行权分离，居委会只作为议事和决策机构，由居民依法选举产生，成员兼职且是义务的，实行属地化管理。居委会作为“非官方”的自治机构，其主要工作通过召开议事会议和开展各项活动来进行。另外成立社区工作站，作为专门的执行机构，它也是政府在社区公共服务的平台，负责各项行政事务。社区工作站的运作方式按照区政府相关职能部门的要求，参照事业单位和政府工作部门工作模式，依法、规范运作，可以实行聘任制等多种方式。而社区中对居民的社会化服务则由政府通过购买服务或其他方式引入社会组织来承担。议行分设充分体现了社区居委会“基层群众自治组织”的性质，真正使社区成为群众的“头”，而不只是政府的“腿”。

2．实践模式的比较分析。在上述构想基础上，中国社区管理体制改革实践展现的是从无到有、从零星的东部少数发达地区向中西部地区不断拓展的图景。当众多研究者倾心于阐述不同模式的积极作用时，我们不禁要问各地实践中产生的模式在中国大部分的土壤中是否适应？它的成长、壮大及推广是否需要时间的验证和实践的不断演练？俗话说：温故而知新。重新审视各地实践模式对新一轮的社区管理体制改革不无裨益。

将“街道办”升格为一级政府需经国家立法机关修改宪法和地方组织法，不符合国际惯例，短期内难以实现，因此，这种构想并无对应的实践模式。而撤销“街道办”的建制，在青岛市市北区浮山后社区、南京市白下区淮海路社区、北京市石景山区鲁谷社区、安徽铜陵铜官山社区进行了试点，实现了“区直管社区”。不可否认，撤销街道办在政府层面减少了管理层级，实现了扁平化管理，达到了人员精简和效率提高的目标，使区政府各职能部门直接与社区互动，可谓“一竿子插到底”，方便了群众办事，也降低了管理过程中的信息失真，为构建“小政府、大社会、小机构、大服务”的管理体制奠定了基础；在社区层面按照“政事分离、政社分离”的原则，各职能部门把原先交给街道办事处的职能向上收回，将政府行政职能从社区中剥离出来，而把社会性、群众性的事务剥离出来向下交予社区和市场，为社区自治角色的实现提供了条件和可能。但是，撤销街道办事处建制的做法，不仅需要根据实际对原有的行政区划进行调整，而且还改变了区政府权利运作模式及各职能部门归口工作的重新分配，属于大刀阔斧式的改革，风险较大。本着积极稳妥，逐步推进的原则，这一模式在短期内可能难以推广。比较而言，对街道办的结构进行重组并对职能进行重配，进一步理顺条块关系，难度较小，大部分地区在实践中多采用这种模式，以上海效果最好。上海在调整中着重强化了街道办事处在社区的综合管理职能，创造条件逐步淡化并最终取消了中心城区街道办招商引资的职能，保证街道办事处将更多精力转移到社会管理和公共服务上来。但是经济职能的弱化是否会影响街道办事处的积极性和能动性，进而影响到社区建设和管理质量呢？此外，街道功能的调整，也必然牵扯到区政府功能的一系列调整，如何在区级层面上建立专项的社区公共财政体系，区政府职能部门如何真正实现专业管理到底，这些问题的解决都需要在实践中进一步探索和演练。

在社区组织原则上深圳的盐田模式成了各地学习的样本。为了让居委会的自治功能得以实现，1999年开始，深圳盐田区先后通过三次改革创新，从“议行合一”的旧体制逐渐向以“议行分设”新理念构建的社区组织体制过渡，让曾经承担着许多政府各职能部门下沉下来的大量行政事务的居委会逐渐还位于真正的居民自治组织。在此基础上还进一步推行了“居站分设”，也就是成立社区工作站作为行政代理机构，专门承担原先由居委会承担的行政事务，这样居委会承担的行政事务就可以剥离出来，从而可以专门发挥自治功能。[4]不可否认，社区管理体制“议行分设”的探索是治疗居委会行政化色彩过浓的一剂良药，但是，必须注意的是理论与实践的差距。在中国社区现有发展阶段上，通过何种具体措施来保证“议行分设”的运行效果是关键问题。理论上，采取“议行分设”的做法，居委会在形式上行政化色彩的确得到减弱，但在中国这样一个长期缺乏民主传统的国度里，在权威主义政府占优势和社会组织处于相对弱势的环境中，各地居民的参与意识参差不齐，总体态势不是很强。此外，由于居委会成员是兼职的而且是义务性的，无法对社区事务做到全面细致地了解，又没有相应的保障机制来保证其积极性、责任心、议事权和决策权，在实践中难免出现居委会只有“行”而没有“议”的尴尬局面，有可能导致居委会地位的边缘化和空心化。这种边缘化和空心化在“居站分设”的模式中更容易出现。

以上分析表明：当前社区管理体制改革的现状仍不容乐观，仍有许多值得深思和反思的问题。本文认为，社区管理体制改革在街道层面不应在管理层级多少这个层面做文章，而应在服务流程科学化，即强化功能、提高服务这个层面花心思；在居委会层面关键不在于按照“议行分设”或“议行合一”的原则来设置其组织框架，而是怎样保证社区居民有畅通广泛的参与渠道和平台、怎样使居委会成为表达居民整体意志的载体、怎样使居委会真正成为联系政府和社区居民的桥梁。各地由于受一些客观经济因素和地方政策的影响，各种构想指导下的实践模式真实的效率图景只在部分地方成为了现实，但由于大部分地区正处在新旧体制的碰撞和过渡中，存在较多的阻滞因素，因此理想效率图景要成为现实还有漫长而遥远的路要走。

三、吐故纳新：城市社区管理体制改革未来的路径选择分析

如前文所述，社区管理体制是区、街道、社区三个行动主体构成的系统整体，他们是社区管理的主体，社区管理体制改革的关键在于如何使行政管理职能、公共服务职能和自治职能在区政府——街道办——社区三者互动中形成和谐高效关系，从而充分发挥各自的优势，达到资源配置的最优与管理绩效最佳。未来社区管理体制改革应在借鉴原有模式优势基础之上，扬弃其不足，结合各地现实，大胆创新。在未来路径选择中应进一步厘清几个核心问题和几种关系，才能避免走入误区，减少改革中遇到的阻力，降低改革带来的社会不稳定风险。

1．社区自治与政府参与应是互斥关系还是合作关系。综观全球，社区自治是世界的经验，也是中国社会发展的必然趋势。社区是居民自己的家园，因此，无论从本质还是从实践来看，社区自治都是社区管理体制改革的基本方向。但是否因为要避免社区行政化状况的出现就一定不能有政府的参与？有政府的参与社区就不能实现其自治的功能呢？实际上，这两者之间并非绝对的互斥关系。政府的参与并不一定有碍于自治的实现，而社区的自治也不是完全排斥政府的参与，二者之间应是一种合作关系而不是互斥关系。合作关系就是按照“行政归行政，自治归自治”的原则，分工协作，相互配合，共同实现“善治和良治”的目标，由原来的政府“替民做主”变为政府指导下居民的“自己做主”。即使在社区自治下，政府依然要发挥起“舵手”的职能，对社区工作进行指导、拨款支持社区自治、为社会自治组织的成长创造条件。目前，社会组织能力较弱、社区居民参与意识淡薄，还不具备自治能力和条件，政府应当在社区建设中承担更多责任，这并非越俎代庖，而是政府对社会公共事务负责的体现；当社区在实践锻炼中具备了成熟的治理能力时，国家权力自然退出。政府参与的程度并非一成不变，应随着经济发展水平和社区自治能力动态变化，而政府与社区权力责任分配的最优点，也应随着社区资源结构的差异性动态变化。

2．社区自治是不是就排斥政府的拨款。按照法律规定，街道和社区之间应是一种“指导”与“被指导”的关系。但是，长期以来，城市街道办事处凭借其对社区居委会人、财、物的控制，将政府职能延伸到社区,街道办事处与居委会之间“指导”与“被指导”的关系往往只停留在字面意义上，而实际呈现出“领导”与“被领导”的关系、“上级”与“下级”的关系。这也就不难理解一些社会成员，甚至包括相当部分的政府官员将“社区”等同于“街道”，认为两者只是名称的不同，本质上没有根本区别，社区管理不过就是“街道办”或居委会管理的范围扩大、内容扩展和权限增大。[5]在未来改革和路径选择中应走出这种误区，即认为由于政府拨给居委会钱，居委会就理所当然地应接受政府的领导的认识是错误的。居委会是社区居民的自治性组织，而不是基层政权组织形式，这一点毋庸置疑。当然虽然自我管理、自我服务、自我发展是居委会自治的充分体现，但也不意味政府对社区撒手不管。政府对居委会工作给予一定的经费支持是国家支持和协助社区建设的责任体现，不应成为政府干涉居委会工作的合理借口。目前，在政府资源占优势，而居委会和社区社会组织自筹能力较差且缺乏专门的公共资源配置下，政府应把社区自治和社区公共服务的支出纳入财政预算，通过专项财政支出或一定量的拨款来支持社区自治发展。这种方式为社会组织和社区居民更好地参与社区公共事务创造了条件，也使居委会代表当地居民利益，在辖区范围内行使管理各项社会事务的权力成为可能。政府和社会认为社会组织运转所需资源大多应靠自己筹集，这一思想本身就是错误的，即便在西方国家，社会组织运作所需的资源大多也是政府让渡出来的，靠的是一种制度性安排。[6]需要谨记的是，主张政府给予社区社会组织资金支持并非主张政府权力的渗透，而意味着二者伙伴关系良好态势的发展。

3．社区居委会与社区社会组织应是何种互动关系。在社区建设中，诸多研究都表明社区社会组织在社会管理体制改革中具有利益表达与意志聚合、社会整合、公共服务、自主治理、社会稳定、舆情疏导等多重功能，发展社区社会组织将为社会管理体制改革提供组织基础与推动力量。[7]为此，各地在培育社区社会组织方面都在简化办理备案手续，加强指导和立法规范并在组织运作、活动场地等方面努力，这无疑对社区社会组织的成长起到了重要作用。社区社会组织生存和成长的土壤是社区，那它与社区自治主体的居委会应是一种什么样的互动关系呢？2006年4月，《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》明确规定：“积极支持民间组织开展社区服务活动，加强引导和管理，使其在政府和社区居委会的指导、监督下有序开展服务。”从意见中不难看出，社区居委会与社区社会组织之间虽然有协作关系，但主要还是指导与被指导、监督与被监督的关系。但在社区参与意识相对薄弱的情境下，社区居委会和社区社会组织应是一种互惠合作的关系，因为这种关系有利于培育居民与居委会之间的信任，也有利于社区居民之间互助合作精神与互惠规范的形成。目前社区社会组织主要以娱乐活动型和志愿帮困型为主，他们的组织目标及开展的活动与居委会的社区事务相一致，与居委会工作内容也存在高度的重叠，因此，实践中如果居委会能和这些社区社会组织达成共识，合理确定职能范围和服务领域，则有利于社区事务的管理，更好激发居民参与社区的热情，并在参与的过程中增强居民对社区的满意度和归属感，提高社区的活力与生机，强化社区社会资本。某种意义上说，互惠合作关系与社区社会资本形成之间是一个相互积累、相互促进的过程。

四、结语

自20世纪90年代以来，中国社会的有识之士便开始了社区管理体制改革的诸多探索。不可否认，中国城市社区管理体制改革的诸多模式均具有一定的优势，它们成为中国社区管理体制改革的参照体。但由于社区管理体制改革是一项复杂的工程，新体制的建立和旧体制的转化必然会产生碰撞和摩擦，因而，社区管理体制改革将是一个长期渐进的过程。当前，宏观社会结构仍处于转型时期，转型过程的过渡性决定了微观社区管理体制的过渡性。随着政府管理体制改革的进一步深化，基层社区管理体制也将随之变化。对于更多地方的探索来说，在借鉴已有模式优势基础上，结合地方特点，大胆创新，从制度上保证社区体制改革有效率地运行并在实践中不断演练与完善，使之茁壮成长必将成为其思索的重要议题。

[1]陈圣龙．加强创新社会管理应从社区起步[J]．学习月刊，2011，（15）．

[2]许小玲，傅琦．适度普惠性社会福利的实现路径——基于社区层面的探讨[J]．理论导刊，2012，（3）．

[3]汪波．城市社区管理体制创新探索——行政、统筹、自治之三元复合体制[J]．新视野，2010，（2）．

[4]侯伊莎．透视盐田模式——社区从管理到治理体制[M]．重庆：重庆出版社，2006：122．

[5]何海兵．城市社区建设与街道管理体制改革刍议[J]．天府新论，2007，（3）．

[6]许小玲．政府购买服务：现状、问题及前景——基于内地社会组织的实证研究[J]．思想战线，2012，（2）．

[7]张凯兰．社会管理体制改革中社区民间组织的功能及实现[J]．湖南社会科学，2010，（3）．