环境知情权法律保护研析：基于“两型社会”建设的思考

□李劲

（渤海大学，辽宁 锦州 121013）

建设“资源节约型、环境友好型”社会是党的十七大确立的实现生态文明的奋斗目标，这种全新的经济社会发展态势要求经济发展与资源环境相协调。然而，随着我国经济的快速发展，环境问题凸显，导致经济发展与资源环境之间的矛盾日益尖锐。为有效应对严峻的环境形势，有必要加强环境法治建设，而环境知情权的法律保护具有重要的现实意义。

一、环境知情权的法理分析

环境知情权由瑞典在200多年前率先确立，直到20世纪中后期才引起国际社会的广泛关注。1992年的《里约宣言》明确规定：“环境问题最好在不同层级公众参与的基础上解决。在国家层面，每个人应获得其社区的有害物资与活动的有关信息，并有机会参与政策制定。国家应通过广泛地提供信息，鼓励和促进公众觉悟与参与。”1998年欧洲经济委员会通过的 《在环境问题上获得信息、公众参与与决策和诉诸法律的奥胡斯公约》（以下简称《奥胡斯公约》）对《里约宣言》规定的环境知情权给予了进一步的确认。此外，许多国家在宪法、环境保护法典以及环境信息专门法等法律、法规中对环境知情权也作出了明确规定，使环境知情权不仅成为一项法定权利，而且具有了政治上的意义。

环境知情权，亦称为“环境信息权”。［1］理解环境知情权的含义，需要把握以下几个方面：第一，对“知”的理解。“知”是环境知情权实现的前提，从字面上理解，“知”即“知道”，包括了解、知悉和获取的过程。第二，环境知情权的客体是环境信息，环境知情权就是获取、知悉环境信息的权利。《环境学词典》将“环境信息”定义为 “人类活动中产生的多种物质能量流进入环境系统之后所引起的环境影响及后果的反馈性识别信号，为人们正确认识和解决环境问题所必须的认知手段和共享资源。”［2］（p535）《奥胡斯公约》中规定，环境信息包括环境要素的状况、对环境要素发生影响的各种因素以及对人类健康、安全等产生影响的一切信息。我国《环境信息公开办法（试行）》将环境信息分为政府环境信息和企业环境信息，其中政府环境信息是指环保部门在履行环境保护职责中制定或者获取的，以一定形式记录、保存的信息；企业环境信息是指企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息。……尽管对环境信息的表述不同，但从总体上讲环境信息是一种可以为人所知的有关环境问题的相关信息来源。［3］（p2）第三，环境知情权的实现方式。针对政府公开的环境信息，国际法及国内法普遍规定为两种方式：一是政府依职权主动公开；二是根据公众的申请而公开。企业公开环境信息的方式通常体现为强制与自愿两种情形。至于环境信息的表现形式则非常广泛，包括书面形式、影像形式、音像形式、电子形式以及其他任何形式。

环境知情权是环境权和知情权相结合的产物，是知情权在环境保护领域的具体体现，是环境权的派生权利。传统民法理论认为，大气、阳光等环境要素作为无主物不能成为所有权的客体，因此，向大气、河流排放污染物的行为自然不能认定为违法行为。传统所有权理论在环境问题日益严重的现实社会陷入了困境。为了解决这一难题，“环境公共财产论”、“环境公共委托论”等理论应运而生，而环境权正是在这一背景下产生的。1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》指出：“人类有权在一种具有尊严和健康的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任。”表明环境权作为公民的一项基本权利已经得到承认。［4］环境知情权是环境权的一项重要内容，享有在良好环境中生存权利的前提是了解、知悉和获取有关的环境政策和环境状况，并且在获取环境信息受到限制、阻碍的情况下，能够通过法律途径获得救济。

二、环境知情权的价值基础

⒈环境知情权有利于预防环境侵权行为的发生。伴随着经济的快速发展，因环境污染和资源破坏而产生的环境侵权行为日益增多。环境侵权行为不仅造成环境公共利益的损害，而且也造成了社会成员人身权利和财产权利以及环境权利的损害。这些损害结果的发生有些是突发性环境污染事件造成的，但是，更多的环境侵权行为是经过长期地积累而逐渐产生危害的结果。［5］从四川开县井喷特大环境污染事故，到松花江水污染事件，再到渤海湾康菲石油污染事件，一系列环境污染事故的发生以及对环境公共利益和社会成员合法权益的严重侵害均折射出我国环境知情权法律保护制度的缺失与无力。

现代工业的发展使人类生存环境处于一种高度危险状态之中。据英国核能调查局统计，全世界平均每年发生200多起严重的污染事故。如果社会成员不知晓其生存的环境状况，对可能发生的环境危害不清楚，尤其是突发性环境污染事故发生后，侵权行为人没有及时向有关行政机关和可能遭受污染危害的公众发布信息，政府及公众就无法采取有效措施预防和减少环境侵权行为所造成的损害。同样，对环境侵权行为造成的损害可以通过法律途径获得救济。我国修正后的《民事诉讼法》确立了环境民事公益诉讼制度，但无论是提起环境民事公益诉讼还是普通的民事侵权诉讼，均需要当事人提供相应的证据支持自己的诉讼请求。环境知情权可以为当事人收集证据提供帮助。

⒉环境知情权有利于公众参与环境行政管理，监督行政机关依法行政。现代行政是民主行政，强调追求人民主权，体现公民参与行政管理的过程，而环境知情权是其不可或缺的前提。具体来讲，一是环境知情权能够调动公民参与环境行政管理的积极性。从现实情况看，我国公民环保主人意识比较薄弱，环境行为表现较少，尤其是对与自身利益没有直接利害关系的事情更是缺乏主动性。据《中国公众环保民生指数》报告显示，中国公众的环保意识总体得分57.05分，环保行为得分55.17分，均不及格。至于像国外民间环保组织冒着生命危险阻止环境污染行为或污染项目进行的情形更是鲜见。［6］之所以出现这种现象，很大程度上是环境知情权长期保护不力造成的。因此，只有公民享有环境知情权，才能激发保护环境的动力，更好地参与到环境行政管理之中。二是环境知情权的行使有利于政府制定环境政策。由于社会成员都生活在环境之中，所以环境状况的好坏直接影响他们的生活质量。环境知情权有助于社会成员广泛了解、掌握相应的环境信息，为政府决策提供相关的建议。三是环境知情权有利于监督行政机关依法行政。现代社会行政权涉及到社会生活的各个方面，在环境行政管理领域，行政机关不仅享有行政许可权、行政征收权，而且还享有行政处罚权、行政强制权。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才停止。”［7］（p154）事实上，有些环境污染或资源破坏正是行政机关不作为或乱作为造成的。公众只有真实、全面地获取环境信息，才能对行政机关起到应有的监督作用，促进环境行政高效、良性运行。

⒊环境知情权有利于提升企业形象，促进“两型社会”目标的实现。“两型社会”建设是实现生态文明目标的需要，要求经济建设、社会建设建立在环境和资源能够承载的基础上，实现人与环境的良性互动。企业作为生产组织，在生产产品的同时不可避免地向环境排放污染物。过去，企业一直以商业秘密为由拒绝公开其排污信息，政府出于各种考虑也没有公开企业的排污信息，结果导致公众对企业的生产状况、排污信息一无所知，不仅给企业和政府的“暗箱操作”提供了可乘之机，而且导致受害人无法获得法律救济。环境知情权是企业环境信息获取的保障，公开企业的环境信息，一方面可以使企业严格按照法律规定的污染物排放标准排放污染物，减少对环境的损害，进一步保护人类生存的环境；另一方面也可以提升企业形象。社会主义市场经济中企业的利润是通过竞争来实现的。产品能否走向市场，企业能否实现利润的最大化，一定程度上取决于企业的形象，而良好的企业排污信息是提升企业形象的重要因素。对此，国外有很多好的经验值得借鉴。如印尼实行的“工业污染控制、评价和分级计划”的信息公开制度以及欧盟成员国推行的 “欧洲生态标签计划”等。美国实施环境信息公开制度后，340种化学物质排放量下降了40.5%，印尼在公开环境信息的一年半时间内，污染物排放量下降了40%。［8］因此，环境知情权可以促成企业环境行为转变，提升企业形象。

三、我国环境知情权法律保护制度的完善

⒈加强立法，提高环境知情权的立法层级。与其他国家相比，我国环境知情权的立法实践相对较晚。尽管我国《宪法》规定了公民对国家行政机关和国家工作人员享有批评权和建议权，但并没有明确规定享有环境知情权，而《环境保护法》以及环境单行法也缺乏相关的明确规定。目前，我国涉及环境知情权的法律规定主要集中在国务院制定的《政府信息公开条例》以及原国家环境保护总局制定的 《环境信息公开办法 （试行）》中。从立法层级看仅处于行政法规和行政规章的层面。“权利没有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行使。”［9］因此，加强环境知情权法律保护必须提高立法层级。

从国外来看，《俄罗斯联邦宪法》规定：“每个人都有享有良好的环境和获得关于环境状况的信息权利，都有要求因生态破坏导致其健康或财产受到损害而要求赔偿的权利。”法国《环境法典》规定：“人人有权获取有关环境的各种信息，其中主要包括有关可能对环境造成危害的危险行为的信息。”德国 《环境信息法》规定：“制定本法之目的是为确保自由获取并传播由主管部门掌握的环境信息，规定获取环境信息的条件。”可见，国外已经形成了一个涉及宪法、环境保护基本法以及环境信息专门法的环境知情权法律保护体系。笔者认为，完善我国环境知情权法律保护的立法路径应着眼于以下几方面：一是通过修改《环境保护法》明确规定环境知情权；二是将现有的《政府信息公开条例》以及《环境信息公开办法（试行）》提高到法律层级，增强其法律效力；三是应在《宪法》修正案中对环境权进行明确规定，从而使环境知情权具有宪法依据。

⒉完善环境信息公开法律制度。环境知情权实现的关键是环境信息公开。尽管我国目前有关环境知情权的法律制度已经建立，但与其相应的环境信息公开法律制度仍存在很多立法缺陷，制约着环境知情权的实现。具体表现在：一是环境信息公开的义务主体受到限制。《环境信息公开办法（试行）》将环境信息公开的义务主体限定为环保部门和企业。环保部门担负着环境行政管理的职责，掌握着大量的环境信息，因此，将环保部门规定为政府环境信息公开的义务主体十分必要。但是，政府环境信息的享有者并非环保部门本身，还包括其他主体。综观世界各国的环境信息公开立法，基本上都将环境信息公开的义务主体规定为各级政府以及行政机关授权或者委托的自然人和法人。［10］同样，企业作为环境信息公开的义务主体也有限制，仅涉及污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业，对其他企业国家鼓励自愿公开环境信息，显然，未超标排放但又存在污染的企业没有公开环境信息的义务。二是环境信息公开的范围受到限制。《环境信息公开办法（试行）》采用了列举方式对应当公开的环境信息加以规定，同时，将涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府环境信息排除在环境信息公开范围之外，但对国家秘密、商业秘密和个人隐私却没有明确的界定，导致行政机关以国家秘密、商业秘密和个人隐私为由拒绝公开本应公开的环境信息。三是环境信息公开法律责任不健全。根据《环境信息公开办法（试行）》的规定，环保部门的责任方式是由上一级主管部门责令改正，情节严重的对直接责任者给予行政处分；企业的责任方式是被处以10万元以下罚款，并由环保部门代为公布，并没有规定相关责任人的责任问题。同时，虽然规定环保部门有权对企业公布的环境信息进行核查，但没有规定企业公布虚假信息应承担的法律责任。事实上，环保部门由于隶属于本级政府，因此上一级主管部门的管理难以落实；而企业的罚款数额较少，对经济实力雄厚的企业也起不到震慑的作用。

笔者认为，完善我国环境信息公开法律制度应着重在以下几方面：一是扩大环境信息公开义务主体范围。该范围既包括掌握环境信息的各级政府及其职能部门，也包括其生产可能对环境产生有害影响的企业。二是扩大环境信息公开的范围。可以借鉴美国、德国、日本等国家的立法，以列举方式明确规定不予公开的情形，避免以涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私为由阻碍环境知情权的实现。三是健全环境信息公开法律责任制度。对行政机关没有依法公开环境信息的，可由相应的政府或上级主管部门进行处理。对企业没有依法履行环境信息公开义务的行为，则应加大处罚力度。“只有确立相应的责任制度，才能对义务主体不作为行为产生威慑力，使其在公开环境信息和承担责任之间博弈选择，保护权利主体的环境知情权。”［11］（p58）对主动公开环境信息的企业应给予鼓励和扶持，引导企业作出正确的环境行为。

⒊完善环境知情权法律救济机制。权利的行使需要法律救济机制予以保障，否则，只能是一句空话。我国环境知情权法律制度的建立为公众获取环境信息提供了法律依据，而环境知情权的最终实现依赖于相关法律救济机制的完善。从我国现行立法来看，《环境信息公开办法（试行）》规定了公民、法人和其他组织认为环保部门在政府环境信息工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》指出：公民、法人或者其他组织认为政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，可以依法提起行政诉讼，同时可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。尽管《政府信息公开条例》以及《环境信息公开办法（试行）》都规定了行政复议和行政诉讼的救济途径，但仍存在着立法缺陷：一是《行政复议法》及《行政诉讼法》均采用了列举方式规定的受案范围，对环境信息案件没有明示。二是复议申请人或起诉人均要求是认为政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，即与具体行政行为具有直接的利害关系。由于我国目前的环境公益诉讼只涉及民事诉讼，在行政诉讼领域并无相关规定。

因此，建立健全我国环境知情权法律救济机制应做到：一是在修改《行政复议法》及《行政诉讼法》时应采用明示的方式将环境知情权进行列举，纳入受案范围。二是建立环境行政公益诉讼制度。环境信息在很多情况下涉及到公共利益，政府对环境信息公开的不作为将损害到公共利益，因此，建立环境行政公益诉讼制度，不仅能够维护环境公共利益，也能够维护社会成员的合法权益。我国应借鉴国外的立法经验，在《行政诉讼法》、《环境保护法》以及环境信息公开立法中对环境行政公益诉讼作出明确规定，以切实保障环境知情权的有效行使。

［1］周卫.欧共体环境知情权立法发展及启示［J］.武大国际法评论，2006，（06）：359.

［2］方如康.环境学词典［M］.科学出版社，2003.

［3］胡静，傅学良.环境信息公开立法的理论与实践［M］.中国法制出版社，2011.

［4］史玉成.论公众环境知情权及其法律保障［J］.甘肃政法学院学报，2004，（02）：56.

［5］朱谦.环境知情权的缺失与补救——从开县井喷事故切入［J］.法学，2005，（06）：62.

［6］尹卫国.公众参与环保法制当跟上［N］.中国化工报，2011－10－21.

［7］（法）孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.商务印书馆，1995.

［8］徐琦.信息越公开，维护权益越有力［N］.中国环境报，2009－08－17.

［9］黄德林，唐敏承.公民的知情权及其实现［J］.法学评论，2001，（05）：36.

［10］陈书全.论我国环境信息公开制度的完善［J］.东岳论丛，2011，（12）：159.

［11］王文革.环境知情权保护立法研究［M］.中国法制出版社，2012.