中国的法治进程与公众参与——以网民参与法律事件对法治建设的影响为例

□ 朱丽娟

（吉林省高级人民法院法官培训学院，吉林 长春 130033）

在法治发展的路径选择与模式设计上，通常存在着两种类型：一种是西方发达国家的内生自发性的演进型法治发展模式，另一种是发展中国家的外生晚发性的政府推进型的法治发展模式。我国法治发展的初始阶段显然属于后者，即政府推进型的法治发展模式。这也是由我国法治化进程、民主化进程处于起步状态所决定的。在这里，之所以使用“法治发展的初始阶段”这一说法，是因为中国的法治问题是伴随着现代化进程而产生的。实现依法治国和法治社会的目标是一个宏大的社会工程，需要与法治发展相适应的社会基础、政治基础、经济基础和文化基础，而所有这一切都是一个历史累积过程。我国正式提出依法治国、建设法治型国家的构想是近十多年的事情。1996年，全国人大八届四次会议把“依法治国、建设社会主义法制国家”作为一个基本方针，明确地载入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。1999年3月，全国人民代表大会对1982年宪法进行了修正，进一步明确：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”从此，依法治国的方略被上升为宪法原则。党的十七大报告在强调依法治国整体框架的基础上，进一步强调了社会主义法治理念和社会主义法治精神建设。在党的十八大报告中，提出“全面推进依法治国”，并且明确了法治建设的基本目标，即“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建设，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”“全面推进依法治国”是从“空间”和“广度”两个维度上对依法治国的实现做出的保障。从党的十五大报告把依法治国确立为党领导人民治理国家的治本方略开始，一直到党的十八大报告提出“全面推进依法治国”，中国的法治建设取得了巨大的成绩和长足的进步。尽管如此，由于受到经济、政治、文化等因素的影响，中国的法治进程仍然处于初级阶段。

中国社会的国情决定了中国的法治进程必定呈现出阶段性发展和推进的情势。本文以时间为序，对中国法治进程进行纵向切割，把法治进程划分为初始阶段、加速发展阶段和平稳发展阶段。而我国当下正处于加速发展阶段，这是一个需要公众参与的法治发展时期，更是一个公众贡献智慧参与法治建设的发展时期。

一、问题的提出

我国法治建设的初始阶段所承接的历史背景非常复杂，正如有学者所言：“中国的法制建设，首先是基于对建国以来，尤其是‘十年动乱’中的法律虚无主义、专制主义和对公民基本权利的践踏的痛苦反思提出来的，继而又是与实现工业、农业、科技、国防四个现代化、实现富国强兵的赶超目标联系在一起，并最终‘定位’在保障和促进国家现代化这样一个高度上。”［1］这就决定了中国的法治进程必定会呈现出阶段性发展和推进的特征。我国第一次明确提出建设社会主义法治国家是在党的十五大报告中，可以说，从此中国开始进入了法治社会建设的初始阶段。在这一阶段，由于诸多因素的限制，普通民众并没有成为参与法治建设的主体。但随着社会制度在政府主导下跨越式地完成变迁，中国社会的法治发展条件也发生了根本性的变化，也就是说，社会自身的发展、经济和社会生活的需要、人民群众的呼唤和参与正在成为推进法治建设的主要力量。这表明我国的法治发展已经进入到第二个阶段，即加速发展阶段。在这一阶段，社会自身的发展、经济社会生活的需要以及公众的参与，对于法治进程而言不再是被动的承受者，政府面对这种声音也给予了积极的回应，从而促使政府与社会共同推进法治建设的发展。

在法治建设加速发展阶段，法治建设的环境发生了根本性的变化，也使得公众参与法律事件成为可能。“公众参与”这一概念通常指“政府及其机构之外的个人或社会组织，通过一系列正式或非正式的途径，直接参与政府公共决策的制定和执行过程，从而影响公共决策，维护公共利益的行为。”［2］公众参与是现代民主政治的基本模式。现代民主的公众法律参与是基于一定的公民意识发生的，这种公民意识是指“社会成员能够明确地认识到自己是摆脱了人身占有和人身依附的社会主人，是一个公民，而不是一个臣民，是社会政治生活和公共事务的主体，而不是无足轻重的客体。自己是作为一个有独立意识、独立地位、独立人格的政治权利（权力） 主体加入社会政治关系和政治程序之中的。”［3］（p357）而“公众参与有利于加强公民的主体意识，健全公民的人格。”［4］本文中“公众参与”的涵义特指不特定的公众对发生在社会生活中的涉及法律问题的事件，通过完全公开的（公共渠道）方式发表观点、提出意见和建议的活动。在法治进程的加速发展阶段，公众法律参与将成为法治深入推进和发展的至关重要因素。

二、网民参与法律事件的特征及其表现形式

（一）网民参与法律事件的特征

网络虽然只是为网民表达意见提供了一个新的平台，但在这一平台上所展现出来的特征却值得我们关注。网民在参与法律事件的过程中表现出一种“新型民意表达”倾向，这种新型的、来自网络中的普通公众的“民意”与传统意义上的“民意”具有明显的区别。第一，从民意产生的基础来看，传统的民意来自民间，其所能代表的公众更为广泛，其表达的意见趋于一致，具有广泛的代表性；而网民表达出来的愿望不一定具有广泛的代表性，往往具有争议性。网民们在网络上发表的观点有时大相径庭，并没形成一个共识性的意见。第二，从民意传达的内容来看，民意所传达的通常是相对一致的意见，代表着共同的利益诉求和价值追求；而网民通过网络传达的内容通常是独立的、个人的观点以及他人看法的汇总。第三，从民意的影响力来看，传统民意影响的方式通常比较温和，存在于街谈巷议中，力量有限；但网民借助网络传播放大了表达内容的效果，“达到任何部门、机构甚至公众人物无法忽视的地步。”［5］

网民参与法律事件的另一个重要的特征就是其发挥的舆论监督作用。网络舆论监督与传统媒体的监督有很大的不同。有研究人员曾把来自互联网的网民监督权力称作“第五种权力”。所谓“第五种权力”，“是指相对于‘第四种权力’的依托于各种网络平台的网民舆论权，或网络话语权”。［6］虽然对于“第五种权力”是否成立还有待进一步论证，但是来自于网络的舆论监督确实与“传统”的舆论监督有着明显的区别。首先，网络舆论监督具有表达与互动结合的性质，而传统的舆论监督缺乏互动性。其次，网络舆论监督体现的不仅是一种表达自由，更是一种信息自由，而传统的舆论监督则更强调表达的自由。最后，网络的特质使得网络舆论监督在影响力上已经超越了传统媒体。

（二）网民参与法律事件的表现形式

网络改变的不仅仅是人们的思维方式，也改变了人们的行为方式。网民正是依赖于网络这个独特的舞台，展示出它对中国法治进程的影响。网民的法律参与对法治进程的影响主要有以下几种表现形式：

第一，从网民参与法律事件的形式上看，表现出一种理性和非理性相融合、相交错的特点。在众多匿名网络言论中，有些是纯粹的感情发泄，也正是因为这种非理性是与网络相伴相生的，所以，很多人对网民的意见或者网络上表达的所谓的民意持一种消极的看法。但是，不能因为这种非理性而忽视了网民言论中的理性成分。在微博时代，除了一些普通网民通过微博参与法律事件之外，一些公众人物和意见领袖也借助微博参与到一些法律事件中来，他们的微博均是实名制的。这种公众人物的实名制微博与匿名式的表达相比，其在表达意见的时候更具理性或专业性。网民在参与法律事件中表现出非理性的倾向是很正常的，相关部门应该合理地看待这种非理性声音的背后所传达出的理性诉求。

第二，从网民参与法律事件的方式上看，具有一定的模式化倾向。网民参与法律事件一般是以非法治化的手段进入法治化程序的。通常都是在传统媒体的事件报道中，因事件的某一特殊性引起网民的注意，这一特殊性被持续关注、放大，形成网络舆论的强大压力，引起执法或司法部门的重视，开始介入事件的调查，进而使一些可能石沉大海的案子浮出水面，真相大白。在这个过程中，网络舆论在传统舆论之外进一步加大了舆论监督的力度。在这一过程中，网络媒体与传统媒体不仅互为载体，而且会将事件的被关注程度推向顶端。

第三，从网民参与法律事件的结果上看，大都具有积极的意义，尤其是对中国法治进程的影响更为明显。或者说，网民参与法律事件在一定程度上推进了中国法治的进程。比较典型的是2003年的孙志刚案件，这一事件终结了在中国存在20多年的收容遣送制度。再比如在2012年“8·26”特大交通事故现场，陕西省安监局局长杨达才面带“笑容”的照片在微博上被迅速传播转载。从谴责杨达才在事故现场面带“笑容”开始，微博上相继披露出杨达才佩戴多块名表的事实，杨达才因此被戏称为“表叔”。在微博舆论问政的推动下，杨达才被撤销职务，陕西省纪委对杨达才的其他违纪问题也展开了相关的调查。网民参与法律事件之所以能对法治进程产生推动作用，主要是因为网民的参与使得法律个案得到了充分的关注，而个案中所涉及到的法律制度必然会受到两方面的考验：一是来自社会大众的道德评价和情感认同，二是法学专家以及法律工作者的再次思考和论证。所以，个案在某种意义上具有促进和实现制度变革的意义。

第四，从网民参与法律事件的内在动因上看，是网民基于对真相的探求和对公平、正义、自由等价值观的强烈追求。近来在微博上走红的“房姐”和“房叔”均能体现出网民参与法律事件的这些特点。“房姐”龚爱爱是陕西省神木县农村商业银行副行长，同时还是神木县和榆林市的人大代表。在众人或是成为“坐稳了的房奴”或是“欲做房奴而不得”的时候，“房姐”被爆有四个户籍，在京有41处房产，累计面积9666．6平方米。面对这种不公平、非正义的现象，网民在微博上不断地表达意见，一定要追问“房姐”这些房产的来源是否合法，为何在现有的户籍制度下她能拥有四个户籍等一系列法律问题。据2013年2月17日的《北京日报》报道，陕西神木警方已经在“1月27日对‘房姐’龚爱爱涉嫌伪造国家机关公文、印章罪进行了立案。2月4日，经榆林市、神木县人大常委会许可，按程序依法对身为神木县和榆林市人大代表的龚爱爱刑事拘留，在榆林市境内异地看押。”“龚爱爱其三个虚假户口已分别被陕西、北京注销。神木警方已对龚爱爱涉嫌违法犯罪问题展开核查”。在“房姐”之后，有网络实名举报广东省陆丰市公安局党委委员赵海滨因持假身份证经商，坐拥192套住房。由此“房叔”在微博上被迅速转载评论，网民也要对“房叔”问个究竟。在网络舆论的推动下，陆丰市委、市政府决定免去赵海滨市公安局党委委员、碣石镇党委副书记职务，并且证实赵海滨持有两张身份证的情况属实，其名为“赵勇”的身份证已被珠海市公安机关注销，对媒体曝光的与赵海滨有关的问题也开始展开全面调查。上述两个案件从举报到提供相关证据，再到转载评论形成一定的网络舆论，引起国家有关部门的关注，均是在微博等网络媒体的推动下实现的。这充分体现了网络媒体尤其是新兴网络媒体在进行舆论监督、反腐败、推进法治建设进程中的独特作用。

三、网民参与法律事件对法治建设的影响

借助于网络媒体，网民有了一个充分表达自己观点、意见和影响广泛的平台，通过这个平台，网民参与到一些法律事件当中，对中国的法治建设产生了深远的影响。正因为如此，网民对公共事务的参与尤其是对法律事件的参与，在某种程度上影响着中国的法治建设进程，他们在促进政府依法行政、舆论监督等方面推动着中国的法治化进程。

（一）网民的法律参与有利于加速培育和形成公民意识

法治社会必定是一个公民社会，而公民社会中的公民必定具有公民意识。公民意识为推进民主进程和建立法治秩序提供根本性支撑。公民意识需要公民明确意识到主体的本质在于参与，参与社会政治生活和公共事务既是公民的权利，也是公民的责任。从根本上来说，“公众参与有利于加强公民的主体意识，健全公民的人格。”［7］

改革开放30多年来，我国的各项事业都取得了举世瞩目的成就。但在社会转型期，公众群体并没有完全建立起现代公民意识。这种公民性缺失的一个重要原因就是缺乏表达的渠道和机制，而网络媒体的出现为解决这一问题提供了最佳的办法，网络的发展为公民表达诉求搭建了最为便捷和广泛的平台。互联网的出现使得包括弱势群体、边缘群体在内的普通公众也能够拥有自己的话语权。这就使得公众的法律参与成为可能和现实，使得公民在参与中不断强化公民意识，使得公民意识在参与中不断完善，最终公众参与和公民意识形成一个互为有益的循环。所以说，网民的法律参与对于公民意识的培育和形成都会发挥积极的作用。

（二）网民的法律参与有利于发挥舆论的监督作用

法治的精髓就是制约和监督国家机关及其工作人员。只有国家权力的行使被限定在宪法和法律的范围内，一切非法的侵害都能得到公正、合理、及时的补偿；只有国家权力依照宪法和法律行使，国家机关工作人员依法办事，公民对政府的信任、认同和支持才能够被唤起。法治的关键在于制约权力，对于权力的有效约束必然依赖较为完备的权力制约与监督机制。

舆论监督作为监督机制的一种，长期以来既被寄予厚望，又饱受争议，尤其是舆论监督的限度，亦即在何种程度上的舆论监督既能充分发挥舆论的作用，又没有逾越法治的界限。笔者认为，在当下法治建设的推进过程中，舆论的监督作用更多地应从积极的意义上去看待和理解，这主要是由我国当下社会生活的具体情况所决定的。网民利用网络媒体在实施舆论监督、推动社会民主化进程方面的影响力和重要性也开始为更多的人所认识。彭兰认为：“尽管传统媒体所具有的舆论监督的功能在网络中还是比较弱的。但是，至少，网络为舆论的表达提供了一个窗口。它可能会提高人们参与社会生活的积极性，逐渐培养人们自由思考与发言的习惯，为未来发展提供一个有益的土壤。”[8]所以，倍受舆论关注的“躲猫猫”事件，真正带来的改变是如何看待公民对于司法的监督，从而通过充分保障每一个公民的监督权来约束权力的运行，增加其透明度；但是，需要认清的是网络监督不能替代司法调查，网民调查更多地是起到一种舆论压力的作用。

（三）网民的法律参与有利于保障和实现人权

法治社会必定是一个公民权利得到充分保障和实现的社会，“要推进中国的法治化进程就必须抓住保障公民权利这一核心，并以此为价值取向来进行观念和制度上的设计。”［9］在法治国家，不是没有侵犯人权的事件发生，而是侵犯人权的事件一旦发生，即能获得依法处理——侵权者必将受到法律的应有制裁，受害者也必能获得法律的应有保护。也就是说，在法治国家，人权能够获得相对较好的法律保障。

从近年来发生的几起比较有影响的案件来看，这些案件具有某些相似的特点，当事人通常都是普通的老百姓，虽然不能算作弱势群体，但大多是缺乏表达渠道的群体。如果不是网络舆论的巨大影响力，这些案子很有可能不了了之，既不能真相大白，更不会对法治进程产生影响；但正是因为网民们对事件的持续关注与质疑，才使得受到侵犯的人权得到了保障。从这一意义上说，网民的法律参与在事实上正在发挥一种保障人权的作用。网民通过网络关注，发表意见，提出质疑，使得一些侵权事件很快被整个社会所知晓，并最终引起权力机关的重视和调查。也许这一系列的行为可以说明我们的法治尚未健全，还有很长的一段路要走，但正是这些网民的法律参与行为才使得我们准确地找到了问题的症结，更好地推进了中国的法治进程。这就是网民对中国法治做出的贡献。

（四）网民的法律参与有利于推进依法行政，建设法治政府

法治的核心是依法办事。只有依法办事，才能建立法治政府。法治政府是法治国家必备的构成部分。对于法治国家来说，法治政府是其最核心的部分。依法行政是社会主义法治国家的重要标志。一方面，依法行政就是要保证国家行政权力的依法实现，使国家行政管理的职能得到正确行使；另一方面，要防止非法行政，保护公民和社会组织的合法权益。一个政府是否符合法治政府的要求，是否真的做到了依法行政，一个重要的衡量标准就是政府行为对于公众的公信力如何。

网民法律参与的事件大多涉及到对政府行政行为的拷问，尤其是对政府公信力的质疑，对作为公民知权的一种要求。这就要求政府必须严格依照法律程序办事，规范执法行为。从这个角度来说，网民的舆论监督促进了政府的法治化进程。网民的法律参与有利于形成对行政权力的监督和制约，形成法治的社会秩序，使法治成为一种社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。同时，网民参与到个案的评论当中，也说明司法公开化、透明化程度的提高，也是对政府法治化的一个衡量标尺。

当我们看到网民的法律参与在对中国的法治建设起到积极推动作用的同时，我们还必须清醒地对待这种新生的力量，正确认识法治社会的这种发展趋势。“法治是全体社会公众共同参与的一项正义的事业，它反映的是社会公众强烈的主人翁独立意识与自觉意识，表达的是社会公众的积极性与主动性。”［10］在政府主导型的法治进程中，我们必须关注公众的法律参与，因为是他们构成了整个的社会生活，他们与中国的法治进程息息相关。

［1］蒋立山．中国法制现代化建设特征分析［J］．中外法学，1995，（04）：10．

［2］杨敬峰．论公众参与构建和谐社会——基于公共政策的视角［J］．重庆工学院学报（社会科学版），2007，（07）：95．

［3］张文显．马克思主义法理学——理论、方法和前沿［M］．高等教育出版社，2003．

［4］［7］姜明安．公众参与与行政法治［J］．中国法学，2004，（02）：32．

［5］闵大洪．网上舆论的形成及特点［EB ／OL］．http： ／／home．donews．com／donews／article／5 ／53792．html，2009－03－10．

［6］ 刘畅．第五种权力 ［M］．中国理论法学研究信息网，http：／／www．legaltheory．com．cn，2009－04－20．

[8]赵凌.网上舆论的光荣与梦想[N].南方周末，2003-06-05.

［9］杨春福．保障公民权利——中国法治化进程的价值取向［J］．中国法学，2002，（02）：173．

［10］姚建宗．信仰：法治的精神意蕴［J］．吉林大学社会科学学报，1997，（02）：7．