我国政府经济管理职能转变问题研究

□ 林葆才

（中共辽源市委党校， 吉林 辽源 136200）

党的十八大报告提出，“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式， 更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。［1］（p119－121）这一战略部署对我国更好地应对国际国内经济形势的重大变化尤其是不断增强抵御市场风险能力大有裨益。当务之急是进一步推进和深化我国政府经济管理职能转变， 从而为各级政府部门更好地发挥经济管理职能与经济发展服务职能扫除思想及制度障碍。实际上，推进和深化我国政府经济管理职能转变， 既是社会化大生产的客观要求和现代市场经济发展的内在要求， 也是我国经济社会可持续发展的迫切要求。［2］

一、当前我国政府经济管理职能转变的主要症结

从不断健全和完善中国特色社会主义市场经济体制的内在要求以及我国经济社会可持续发展的迫切需求的角度来考量， 当前我国政府经济管理职能转变当中还存在着诸多问题。 各级政府部门在实施经济管理职能的过程中，依然存在比较严重的“越位”、“错位”和“缺位”的现象。具体而言，当前我国政府经济管理职能转变的主要症结有以下三个方面：

一是我国政府经济管理职能的范围仍过宽、过大。虽然我国政府职能及职责的确定已经基本上实现了法治化， 但从源头上看仍未彻底封住政府部门职权扩大的大门。 各级政府部门常常以文件发布等方式来实现“自我授权”，由此规避相关法律法规的约束和限制，从而实现自身职权的扩大。 这就造成了当前我国政府经济管理职能的范围过宽、过大的局面。在一些地方，政府部门的“越位”和“错位”现象十分严重，其职权几乎“无缝隙”地覆盖了经济社会领域的方方面面。这说明计划经济时代的“全能政府”、“无限政府”的观念还没有完全消除，一些政府部门仍然习惯于“管控式”的“大政府”治理模式，依然习惯于无限制地介入和干预市场活动。 这显然与建立健全中国特色社会主义市场经济体制的内在要求背道而驰， 也不利于我国经济社会的可持续发展。

二是各级政府实现经济管理职能的随意性较大。我国政府以全心全意为人民服务为根本宗旨， 以为人民负责为基本原则，但“官本位”思想在“人治社会”当中长期形成的错误观念时至今日仍然对我国一些政府部门有着很深的影响。 虽然在依法治国基本方略的引导之下，我国的法律法规体系日臻完善，各级政府部门已经步入依法行政的良性轨道， 但我国公共权力运作的法治化水平仍有很大的提升空间。 公权私用、 公共权力运作听命于某些政府官员的现象依然存在。

三是政府部门经济管理职能存在趋利化动机。长期以来，各级政府部门合理的利益诉求时常被忽视，人们往往将政府部门视作毫无私利追求的道德主体。这就使得我国已有的制度设计和制度安排始终缺少对政府部门趋利化行为的制衡与约束的切实考虑。［3］但是，由于各级政府部门及广大公务员具有追逐部门利益和私人利益的本能性需求，因此，忽视对上述利益主体必要的制度限制， 不仅会加剧政府部门经济管理职能的趋利化行为， 诱使公共权力与各类利益无限度地结合而不断地偏离公共利益的正确轨道， 而且会滋生一系列的权权交易、权钱交易、权色交易等腐败现象。

二、我国政府经济管理职能转变迟滞的体制成因

当前，我国政府经济管理职能转变稍显迟滞，与完善中国特色社会主义市场经济体制的内在要求和我国经济社会可持续发展的迫切需求不相协调， 其中的体制成因必须引起相关部门的高度关注。

一是生产要素价格机制改革滞后。长期以来，我国各类资源和生产要素的价格被各级政府部门严格管控， 这就造成了各类资源和生产要素的价格不仅一直难以与国际市场价格接轨， 还不时出现价格忽高忽低现象，难以与我国市场经济实现无缝对接。由于各级政府部门的介入和干预， 使得市场机制在我国对资源和生产类要素的配置成效方面差强人意。［4］

二是财政税收体制改革急需提速。 世界各国的发展经验表明， 财政税收政策对经济社会发展成效及质量的引导作用十分巨大。然而，由于当前我国的财政税收体系不健全、不规范，致使常年游离于我国各级预算管理体制之外的“流动性资金”达到上万亿元之巨。这不仅极大地削弱了政府宏观调控能力， 严重冲击了国家正常的税收体制， 还容易进一步引发和激化因分配不均等因素带来的一系列社会问题， 助长各种不正之风，滋生腐败现象。

三是投资体制机制改革进展迟缓。 虽然我国已经初步建立了社会主义市场经济体制， 但我国的投资体制机制改革一直难以走出困境， 各级政府部门仍然管控着投资领域。换言之，当前我国投资领域尚未实现真正的市场化， 从而造成了有计划投资与无限度自由市场不时错位的尴尬局面。 由于我国政府部门的投资领域十分广泛、投资范围过大、过宽，加之政府部门利益的强力驱动， 致使各级政府部门的投资导向一直深陷于各项经济性指标的漩涡当中， 而对社会性指标往往有所忽视。

四是金融体制改革效果差强人意。目前，我国银行管理体制改革的进度一直难以跟上经济社会发展的步伐，利率机制和汇率机制相对僵化，资金价格链条扭曲情况时有发生， 数量众多的中小企业对市场化融资的迫切需求始终没有得到满足。 这就使得我国很多地方一直难以真正地放弃粗放型经济增长模式， 产业结构的优化和升级面临着一系列的金融难题。另外，证券市场制度创新迟迟难有新的、更大的举动，进一步扩大直接融资范围、 持续提高资本配置效率等诸多重大的政策构想， 受金融体制改革进度迟缓的拖累而难以得到真正的贯彻和落实。

三、转变我国政府经济管理职能的关键

现阶段，深化我国政府经济管理职能转变，必须抓住关键，实施综合性的重点突破，以点连线，辐射我国政府经济管理职能转变的各个方面。

一是大力推进政府经济管理职能的制度创新。进一步强化各级政府部门的决策能力与执行能力， 尤其是不断加快政府经济管理职能的制度创新步伐， 这对我国经济社会可持续发展具有重要的战略意义。 一方面，坚持“市场化”和“分权化”的改革取向，通过充分开发和不断拓展以服务为根本依归的政府经济管理职能， 由此建立运转高效、 依法管理的新型政府管理体制。［5］与此同时，通过科学合理的“分权化”改革，进一步明晰和细化各级政府部门的经济管理职能， 由此不断提高其决策能力与执行能力。另一方面，继续加大对公共权力运作的“制度化”和“法治化”的改革力度，从而让各级政府经济管理职权的责任人真正地、 自觉地在法治化的制度约束之下履行职责， 从根本上解决政府经济管理职能的“越位”、“错位”和“缺位”问题。

二是不断健全和完善政府宏观经济管理职能。进一步加强政府管理，有助于规避“市场失灵”情况，［6］（p97－101）从而更好地保证中国特色社会主义市场经济的健康稳定运行。 当务之急是夯实我国各级政府实施程序性和间接式的宏观经济管理职能的诸多制度基础， 尤其是尽快形成和不断完善以政府支出和税收为主的公共财政制度以及以贴现、准备金率为主的货币制度。在未来一个时期， 健全和完善我国政府宏观经济管理职能的一个重要方面是加快向“藏富于民”理念转变，重点是统管好消费、投资、政府支出和出口这四大关乎我国经济社会可持续发展的关键性领域。

三是持续增强政府微观经济监管及服务职能。我国各级政府必须切实转变观念， 即树立政府微观经济管理职能的监管与服务并行并举的理念。众所周知，各类企业是市场经济的微观主体， 其盈利性经济实体的本质特征意味着在现实当中趋利性动机难免诱发企业的各种违规甚至是违法行为。因此，各级政府有必要进一步加强和提高微观经济监管能力， 对各类企业的违规及违法行为予以直接而有效的干预甚至是严厉的行政及法律惩治。另外，各级政府必须加快建设服务型政府的步伐， 真正树立以全面发展为宗旨的服务型经济管理理念，不断强化各级政府部门的“服务意识”和“服务职能”。充分调动各方面的积极因素，营造健康有序的市场经济环境， 以形成各类企业之间的良性竞争格局。

四是加快政府对外经济管理职能的创新步伐。目前，我国已步入培育开放型经济发展优势的新阶段，因此， 各级政府部门应致力于不断加强对外经济管理职能，更好地发挥我国的比较优势。当务之急是进一步提高各级政府部门的外贸开拓及管理能力、 内外资本流动监管能力和国际技术转让监管能力。［7］另外，各级政府部门要牢固树立借助跨国资源解决自身重大问题的意识， 拓宽并增强与各类经济主体开展国际合作的范围及能力， 做好对具有极强跨国性的金融安全问题和经济安全问题的防范与治理工作。

四、推进我国政府经济管理职能转变的具体建议

推进我国政府经济管理职能转变是一项复杂的系统工程， 为此，应做好如下几个方面的工作：

一是建立健全“服务导向式” 的政府经济管理模式。 现阶段， 我国经济社会可持续发展的任务十分繁重， 这就意味着各级政府部门经济管理的责任重大且艰巨。实践经验表明，只有真正地、最大限度地满足市场及公共利益的切实需求， 不断提供数量充足且质量优良的各类服务， 才能够真正实现建设服务型政府的根本目标。 这就要求各级政府部门必须真正树立公共服务和行政服务的现代意识， 将建设服务型政府的目标落到实处，真正形成“以服务为中心，管制与服务相结合”的新型政府管理模式。为此，必须进一步加快行政审批制度改革步伐， 继续大量削减各类行政审批项目， 彻底消除行政权力介入和干预市场活动的不利因素，真正做到还权于市场，进而实现政府行政效率的稳步提高与企业持续获得经济效益的目标。

二是不断加快政府经济管理“纵向系统”的建设进程。实现中央政府与地方政府的科学合理分权，既保证中央政府的最高权威性， 又充分发挥地方政府的主观能动性， 这是长期以来困扰我国行政管理体制改革的一大瓶颈问题。 当务之急是建立健全我国政府管理的“纵向系统”。［8］在政府经济管理领域，主要是按照市场经济的基本规律， 科学合理地实现中央政府与地方政府的事权及人权的划分， 由此清晰限定中央政府与地方政府的经济管理职权及职责的边界。对我国而言，中央政府拥有对国民经济实施总量调控的基本权力，主要涉及到以财政和货币政策等手段对通货膨胀进行有效调控、 以税率和利率等相关机制实现社会的总供给与总需求的动态平衡， 由此充分保障我国经济社会的持续、健康、稳定发展。地方政府的经济管理权限主要体现在两个方面， 即地方的公共基础设施建设及公共事业服务领域。在现实中，地方政府在服从中央政府政策方针的基础上， 可以从本地经济社会发展的客观实际需要出发， 更好地发挥对本地方公共基础设施建设及公共事业领域的管理与服务职能。

三是以优化内部结构为抓手， 提高政府经济管理能力。 决策科学化是市场经济条件下对各级政府经济管理能力的一项基本要求。实际上，各级政府部门经济管理能力的提升不仅有赖于广大政府公务员的管理水平及服务能力的不断提高， 更有赖于政府内部管理结构不断优化所发挥的巨大作用。即行政管理体制、政府公务员、 行政决策手段及程序的不断现代化和民主化的巨大效用。为此，必须不断优化政府部门的内部管理结构， 进一步加快政府信息化建设进程， 从而更加便捷、高效和集约地处理政务。同时，积极打造政务网络处理平台， 努力提高政府办公一体化能力和政务信息化水平， 最大限度地促进和实现我国政府经济管理的信息化及现代化。

四是以法律限定政府经济管理职能的边界。 由于政府治理与市场机制均存在“失灵”的可能性，因此，只有依法进一步明确政府经济管理职能的边界， 才能够真正有效地规避“政府失灵”与“市场失灵”的两难境地，从而尽可能地降低政府干预市场“失败”的风险程度。［9］一方面， 为了充分保障和实现市场竞争的公平性，各级政府部门必须努力并全面杜绝“越位”和“错位”的现象，真正做到政府部门对市场机制能够完全调节的领域不介入、不干预；另一方面，为了充分保障和实现我国社会的公平正义，各级政府部门必须做到“有所作为”，对市场机制难以完全调节的公共领域积极地介入和干预，非但不能“缺位”还要时时地成功“补位”。也就是说，各级政府经济管理职能的主要设定依据是，不仅为有效发挥市场机制作用提供必要的、 充分的制度及监督保障，还应积极地在“市场失灵”的可能领域“有所作为”。与此同时，要尽快对因政府经济管理职能不明确而产生的政出多门、管理交叉等问题，实施综合治理。

五是进一步提高政府经济管理的开放性和国际化水平。 伴随着经济全球化和区域一体化的加速推进及不断深入， 世界各国政府实施经济管理职能的外部和内部环境均发生了极大变化， 这对各国政府经济管理职能转变提出了新的、更高的要求。［10］长期以来，我国各级政府经济管理职能的关注点与着力点都属于 “内向型管理”， 即重点是对国内经济事务的相关管理。伴随着我国经济社会的快速发展，现阶段，我国政府应当逐步强化“外向型管理”意识，将更多的精力和资源用于对外经济事务的处理及解决上， 从而为我国更好地实现培育开放型经济发展新优势的目标夯实基础。为此，各级政府部门及其公务员应当有意识地、积极主动地担负和开展对涉外经济信息与事务的整理及分析工作，更多地融入到我国建设开放型经济的新环境当中，从而为我国经济社会发展创造有利条件。

六是完善法律体系，规范政府经济管理行为。众所周知，市场经济的本质形态是法治经济。这就意味着一切与市场经济相联系的行为主体，无论是企业、公民个人等微观经济主体， 还是履行经济管理职能的各级政府部门， 其行为都必须受到法律法规的严格约束及限制。 各级政府部门在行使经济管理职权时， 必须做到“行为规范，依法行政”。［11］这就要求各级政府部门及其公务员必须牢固树立一切公共权力都是由法律授予的思想意识，换言之，公共权力必须在法律的框架内行使及运作，即各级政府必须严格做到“行为合法”。另外，各级政府部门的一切执法行为必须依法进行， 严格做到“程序合法”。一旦政府经济管理部门及其公务员出现行为违规或违法的情况， 就必须严格依照相关的责任追究机制和失职处分规定予以惩处， 对造成严重后果的还要追究相应的法律责任。只有这样，才能使我国政府的经济管理工作真正走上法治化的轨道。

［1］《人民日报重要言论汇编》编辑组.认真学习党的十八大精神——人民日报重要言论汇编［M］. 人民日报出版社，2012.

［2］王建强.论政府经济管理职能的改革［J］.生产力研究，2012，（12）：133.

［3］冯仁勇.关于进一步发挥政府经济职能的思考［J］.商场现代化，2012，（07）：305.

［4］张红伟，周建芳.资源价格改革困局中政府经济职能转变探析［J］.云南财经大学学报，2012，（05）：91－92.

［5］王玉文.市场经济条件下如何实现我国政府经济管理职能的转变［J］.中国外资，2011，（11）：202.

［6］（美）查尔斯·沃尔夫.市场或政府——权衡两种不完善的选择［M］.中国发展出版社，1994.

［7］田国强.中国经济发展中的深层次问题［J］.学术月刊，2011，（03）：59－64.

［8］张建英.中国地方政府经济职能转型的实证分析：以苏州市为例［J］.政治学研究，2011，（01）：123－124.

［9］李义平.市场经济国家政府经济理论与政策的演变及启迪［J］.国家行政学院学报，2011，（02）：79－83.

［10］张红宇.不同国家政府经济行为倾向对我国的启示——基于公平与效率的维度［J］.党政干部学刊，2012，（02）：54－57.

［11］李靖.基于市场机制缺陷的政府经济干预分析［J］.佳木斯大学社会科学学报，2011，（02）：29－32.