规范行政行为 深化依法行政理念

□闫英

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

一、依法行政的基本内涵

所谓依法行政，是指各级行政机关不得滥用行政权力，以切实保障公民的各项权利为宗旨，依照法定权限和程序的要求履行职责。一是依法行政的最终目的是严格规范行政权力。在我国，党和政府的一切权力均来源于人民，因此，党和政府工作的所有着眼点都在于切实保障我国公民的最基本权利，不违背人民的意志，为人民服务。这也是政府进行依法行政的最终本质。鉴于此，体现在依法行政上，就要求各级行政机关及其工作人员要严格依照法律规定的权限和程序行使行政权；建设“服务型政府”和“法治型政府”，其核心就是规范和约束行政机关的行政权力，即依法治官或依法治权。二是依法行政旨在要求行政权的取得、行政权的运作以及监督均应依法进行。按照我国行政法基本理论的要求，行政组织法是专门规范行政权的取得、承受和设定行政职权行使机构的法律；行政行为法则是严格规范行政职权运作规则的法律；此外，行政监督法是专门对行政机关是否依法行政，在主体、方式和程序上进行规范、监督的法律。

在依据上述这些法律行使权力时，对依法行政有着明确的要求：一是要严格依据法定权限行使职权；二是要严格依据法定的程序履行职责。凡是违背这些基本要求的行政行为，无论是失职行为还是越权行为都与依法行政的基本理念相背离，从而被否决。三是依法行政的依据具有多样性。依法行政中所指的“法”有广义和狭义之理解。在狭义上，这里的“法”仅指法律。但由于依法行政所涉及的领域广泛，部门众多，因此，一般认为，只要在不违反上位法的情况下，其他诸如行政法规、地方性法规和政府规章等均可成为依法行政之依据。

二、依法行政所应遵循的基本理念

（一）合法性理念

首先，行政权力法定。行政权力的获得与公民个人权利的取得是有本质区别的。对公民而言，权利的获取方式实行的是“禁止”原则，即法无明文规定便自由。有了这一原则，公民才能在法律禁止以外的最广泛的领域内行事，从而预测自己行为的后果，享有最广泛的自由，充分发挥积极性、创造性和主动性，进而使整个社会充满活力。

但对行政机关而言，职权的获取实行的则是 “授予”原则，即法无明文规定则禁止。众所周知，在我国，行政机关的权力并不是其本身所固有的，而是由人民通过法律授予的。一般而言，行政机关的法定职权有两种取得形式，一是由行政机关组织法所规定；二是由单行的实体法规定某一具体事项由哪一行政机关进行管辖。因此，但凡法律明文没有授予的权力，行政机关不得为之，否则就是越权。表现在对公民的合法权益造成不利影响方面更是如此。即便是行政机关做出的有利于公民的行为，也必须在其职权范围以内行事，否则就会被宣告为无效。

其次，权力行使法定。一般而言，行政机关行使行政权的方式要么是进行行政立法，制定相应规范；要么是依法作出具体行政行为。具体来说：第一，国家的立法活动必须前后一致，和谐统一。从法理层面来看，法律规范之间在效力上是有位阶高低之分的 （除宪法外），即上位法优于下位法。只有各个层次的法律规范保持其内部的和谐一致，法制在国家层面上才能保持统一，而在国家层面上统一的基本条件之一当然也就是法制的统一。换言之，要严格适用“法律优先原则”。即在已有的法律明文规定的情况下，任何其他行政法规、地方性法规和规章都不得与法律相抵触，若有抵触的要么修改，要么废除；凡是上一位阶的法律规范已经对某一事项有了明确规定的，下一位阶的法律规范便不得再与之相抵触，若有抵触的自然无效。另外，在“法律”没有明文规定时，如果其他的法律规范在法定范围内作出了规定，但只要事后法律就此事项作出确认时，其他法律规范的规定则都必须服从法律的规定。同样，此种情形也适用于上位法和下位法之间冲突的调整。第二，行政规范的制定要依法进行。我国宪法和法律对必须由法律规定的事项已作出了原则性规定。在《立法法》中共有十项内容属于国家专属的立法权。此外，依据“法律保留原则”，《立法法》还对行政法规、部门规章、地方规章的立法权限作出了专门规定。凡属宪法、法律规定只能在“法律”层面界定的事项，在法律没有做出明确规定或授权的情形下，行政机关无权在其所制定的行政规范中作出规定。也就是说，无法律依据不得进行行政立法。因此，依法行政要求行政机关在作出具体行政行为时必须法出有据。作出具体行政行为的主体、内容、方式、程序等都要有法律依据。第三，行政行为要符合法定程序。程序是法律制度的生命形式。行政立法的程序必须依据《立法法》及其他法律、法规的规定。同样，具体行政行为也要严格遵守有关法律法规对程序的规定。程序是否正当、简便，将直接影响行政效率。程序是否公开也直接关系到党风廉政建设。只有程序正义才是真正看得见的正义。制定统一的行政程序法，是西方当代法治国行政法治实践中最重要的事件之一。行政程序法制化在很大程度上保证了依法行政原则的落实。程序立法已在我国引起重视。制定一部全面的行政程序法典势在必行。［1］

（二）合理性理念

首先，适当原则。虽然我们要求法律对一切情况都作出明确、具体的规定，行政机关只要遵照执行即可，但实际情况却要复杂得多。在很多场合下，法律不能不作出较为原则的规定，允许行政机关有一定的自由裁量权。［2］

自由裁量权为现代行政所必须，但自由裁量权的存在又产生了滥用自由裁量的可能。因此，如何使行政机关能合理地运用自由裁量权，就成为现代各国依法行政理论所关注的重大问题之一。自由裁量权在行使的过程中必须要控制在法律规定的限度内，尤其是在对公民权利作出不利决定时更是如此。因此，对于自由裁量权的行使，必须强调合理与必要，即对公民权利的限制或不利影响不能过分。如行政处罚法规定的过罚相当原则就属此类。处罚过重，同样会造成对公民权利的侵害。这在德国被称为比例原则。［3］

其次，诚信原则。诚实信用原则原本是民事法律关系中的基本原则之一，但与民事法律关系不同的是，在行政法律关系中，行政机关与公民之间的权利义务是不对等的。行政机关作为有权的一方，严格要求相对一方遵循诚实信用原则，否则，行政机关将对其给予惩罚；但作为公民一方，当行政机关一方不遵守诚实信用原则而使自己利益受到损害时，就常处于无能为力的地位。从这一意义上说，行政法上的诚实信用原则主要是对行政机关提出的要求，因而也就更有必要将诚实信用与信赖保护相连。行政法上的诚信原则是指人们信赖行政机关，按行政机关的批准意见和决定处理自己的事务，或从事某种活动，或按行政合同履行义务；如果行政机关由于公共利益的需要，中途变更其原来的批准决定或改变合同内容，必须对公共利益和应保护的利益作比较、衡量，只有在公共利益确实超过应保护利益时才可进行变更。在变更过程中，如果使相对一方的利益受到了损害，有关机关就应该依法以信赖保护为原则，保护相对一方的合法权益，对其予以补偿或赔偿。从根本上说，是否遵循诚实信用、信赖保护原则，将涉及到行政机关在人民群众中的威望与形象。目前，我们十分强调要在民事关系中遵循诚信原则，更强调行政机关遵循诚信原则，因为只有行政机关遵守了诚信原则，才有可能要求并促使公民遵守诚信原则。

（三）公平正义理念

公平正义既是社会主义的鲜明旗帜，又是社会主义和谐社会的基本特征，也是社会主义法治的价值追求。因此，在推进依法行政的过程中，要强调促进社会公平正义，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

首先是法律面前人人平等。平等是特权的天敌，是克服特权的唯一手段。政府机关中的任何组织或个人都必须遵守宪法和法律，都没有超越宪法和法律的特权，违反宪法和法律的行为都必须受到追究。

其次是不搞特权。不以言代法、不以权压法、不徇私枉法。即使在某些情况下行政机关及其人员在社会关系中处于优势地位，但在法律面前也必须回到与其他人同一“起跑线”上来，与其他人一样面对相同的对待。就此而论，在维护和促进社会公平正义方面政府具有不可替代的核心示范作用。

（四）高效理念

行政机关工作人员每天都面临着各种各样的繁冗的事务，因此，能否快速、迅捷地解决各种问题是当前各级行政机关面临的严重考验。如果工作效率不高、办事拖沓，就很难保证行政管理的高效率，当然也就直接影响着民众对于自身利益的有效保护。因此，如何提高政府机关的行政效率已经被摆在比较突出的位置；如何以最少的投入，耗费最少的资源，取得最大的行政管理效果，也已成为行政管理有别于立法、司法工作的显著标志之一。

依法行政与提高行政效率并不矛盾，相反，提高行政效率是依法行政的应有之义。依法行政必然要求高效率，也有利于提高行政效率。因为如果能够做到依法决策，保证法制的统一和政令畅通，执法必严，违法必究，就能够促使行政管理行为符合国家和人民的要求，从而减少违法行为和不公平现象，化解社会矛盾和纠纷。

（五）权责统一理念

行政机关拥有的权力与普通公民拥有的权利的不同之处在于，公民权利是典型的私权利，对私权利的处分要相对自由，一般其行使或放弃由公民自行决定。而行政机关拥有的权力是公权力。在法律上对于公权力的处分要相对严格得多，不但必须要行使职权即行政作为，而且要在法律限定的范围之内行使，也就是不得超越职权乱作为。另外，公权力是不能放弃的，即不得行政不作为，否则也是违法行政。［4］

因此，在行政机关的职权问题上，职权与职责是一致的，是一个硬币的两面。当然，权责一致同样要求行政机关在行使权力时，一旦有违法或过错，就要承担相应的法律后果，无论是对公民造成人身损害还是财产损失，均应进行国家赔偿。

（六）强化监督理念

在我国，行政权力来源于人民的授权，理应接受人民群众的监督。因此，加强对行政机关权力行使中的合法性监督，是依法行政最重要的着眼点之一。首先，要加强对权力机关的监督。我国宪法和法律已经就权力机关对行政的监督作出了许多规定且已形成制度。其次，司法监督是最强有力的监督之一。我国的行政诉讼制度建立于1989年，在监督行政机关是否依法行政方面发挥了巨大作用。

三、规范行政行为，深化依法行政理念的几点思考

（一）正确认识目前我国依法行政中存在的问题

要全面推进依法行政，还存在许多困难。从总体上说，我国还处在转型时期，市场经济尚不成熟，行政管理中旧的体制和旧的运作方式还都程度不等地存在，政府常常需要以多种身份在市场经济中出现，等等。因此，充分实现依法行政，建立法治政府决不是一蹴而就的事情。具体而言，目前依法行政工作中存在的问题主要有：

首先，在实践中，还有一些工作人员的法制观念比较淡薄，对依法行政还缺乏深入、完整的理解，常常把法治看作是管理百姓的工具。

其次，从制度层面看，还有一些对依法行政有重大影响的法律尚未制定；政府职能转变和与此相联系的机构改革尚需进一步推进，组织机构与编制的法定化也有待完成；行政管理体制尚需进一步改革，特别是决策的民主化、科学化还需要进一步完善。

再次，阻碍依法行政的因素依然存在，包括有些政府部门从局部利益出发，不顾大局，自行其是，阻碍法律的统一实施；有令不行，有禁不止，甚至为追求局部、地方利益而违法行政，损害公民权益；不履行法定职责，有法不依，违法不纠，有些甚至成为黑恶势力或破坏市场经济秩序行为的保护伞，等等。

（二）提高各级领导干部的依法行政能力

随着改革开放和社会主义市场经济的发展，政治、经济和社会生活的各个方面都发生了一系列深刻的变化，这些变化引起的权力和利益格局变动，必须用法律来加以规范和调整。因而依法治国、走法治国家之路也就成为我们的必然选择。在一个法治的社会和一个法治的国家，全部的社会生活和整个的国家管理都必然纳入法治的轨道，新的形势和任务对规范行政行为都提出了新的、更高的要求。而全面推进依法行政，关键在于各级领导干部。

首先，各级领导干部要努力提高法治思维水平和能力。各级领导干部作为执掌党的执政权和国家立法权、行政权、司法权等公权力的特殊群体，作为运用法治方式治国理政的执政主体，必须具有较高的法治思维水平和能力。领导干部的法治思维水平和能力是其法治意识和能力的集中体现。所谓法治思维，其实质就是各级领导干部在想问题、作决策、办事情时，必须时刻牢记人民授权和职权法定，必须严格遵循法律规则和法定程序，必须切实保护人民权利和尊重保障人权，必须始终坚持法律面前人人平等，必须自觉接受监督和承担法律责任。这就要求各级领导干部一定要带头遵守宪法和法律，自觉在宪法和法律的范围内活动，切实维护国家法律的统一、尊严、权威，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法，努力做到越是工作重要、越是事情紧急、越是矛盾突出，越要自觉坚持依法执政、依法行政和依法办事。

其次，各级领导干部要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。经过30多年的改革开放，我国已进入改革发展稳定的关键时期。改革发展稳定的难度在加大，复杂性在加深，利益冲突在加剧，各种矛盾的关联性、集聚性、突发性进一步增强，加上新兴媒体的广泛运用及其对负面新闻和社会情绪的放大效应，很容易引发矛盾冲突和局部危机。同时，人民群众的民主法治和权利保护意识不断增强，对公平正义和公共服务的要求越来越高，也要求各级领导干部必须深刻认识改革发展稳定新形势对法治建设提出的新要求，在工作中严格规范行政行为，用法治的思维和手段化解矛盾，解决纠纷，保障社会和谐稳定。

再次，各级领导干部要坚定不移地树立依法行政和法律至上的理念。树立正确的法治理念是提高各级领导干部依法行政能力的内在条件，依法治国的关键在依法行政，法律知识的学习是具备依法行政能力的前提之一，但掌握法律知识不等于具备法制观念，更不等于依法治国和依法行政目标的实现。因此，提高各级领导干部依法行政能力的关键是加强法治教育，培养其法律信仰和法治精神，树立法律至上观念。美国著名的政论家潘恩曾经说过，在人治国家里，国王就是法律；在法治国家里，法律便是国王。法律至上，就是指法律取代其他社会规范成为政治、经济和社会生活的主宰，具有最高的权威和效力。它是对人们行为评判的一项重要的标准和尺度，是推进依法治国，建设社会主义法治国家的准则。一个国家、一个民族、一个社会，为了稳定和发展，为了安居乐业，需要秩序和权威，它是什么？只能是法律。历史证明，治理国家必须坚持法律至上，在我国，就必须坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。

［1］应松年．行政法学［M］．中国政法大学出版社，2004．

［2］应松年．行政法学新论［M］．中国方正出版社，2004．

［3］应松年．中国行政法之回顾与展望［M］．中国政法大学出版社，2006．

［4］焦利．中国行政法的传统之根与未来之路——以法文化为视角［C］．中国法学会行政法学研究会2005年年会论文集．