英美国家公用事业监管机构研究及其对我国的启示

2013-12-19李莎莎

行政与法 2013年5期

□ 李莎莎

（东北财经大学，辽宁大连 116025）

公用事业（public utilities）在经济学中的定义是通过基础设施向个人和组织提供普遍必需品和服务的产业。[1]（p1）由于该行业自然垄断性、公共利益性等特质，长久以来，公用事业一直由政府或国有企业直接经营。这种国家垄断格局的打破开始于上世纪70年代末，首先发端于英国、美国等西方国家，我国在上世纪90年代也开始了公用事业私营化的进程。政府在公用事业领域的退出伴随的是角色转化，由划桨变成掌舵，[2]（p7）由原来的直接经营转化成规则制定、行业准入、价格调控、质量监督。为了更好地履行这些职能，进行公用事业私营化的国家都设置了专门的监管机构。“由于议会和法院缺少有关的专门知识、人力与时间，无法对其进行直接管理，于是就制订法令，设立专门机构，授权它管理这些专门事业。这就是管制机构的由来。”[3]英国和美国是较早开始公用事业私营化的国家，通过私营化，基本实现了服务质量提高、价格下降的效果。在这个过程中，行业监管机构起到了重要的作用。本文以英国和美国四个有代表性的公用事业监管机构为例，对它们在公用事业改革过程中的运作进行共性分析，通过对立法、组织机构、权力规范以及权力制约等方面的论述，以期对我国公用事业改革有所启示。

一、英美国家公用事业监管机构的制度特征

（一）监管机构的设立：立法先行

在英国和美国，公用事业监管机构都是由中央（联邦）立法机关制定一部该行业专门的法律来设立的，改革由立法而不是政策或命令来引导。虽然英国和美国的公用事业监管机构体制不尽相同，而且不同行业之间监管机构的组织结构也会有差异，但在机构设置上都选择先行立法，以法律规范来设立监管机构。这样做不仅使监管机构的法律地位更加明确，而且使监管机构的权力、权限更加清晰，便于实施监管。

例如，美国电信行业的监管机构是联邦通讯委员会Federal Communication Commission（FCC），该机构是由1934年联邦立法《1934年通讯法》（The Communications Act of 1934）成立的，并在1996年由《1996年电信法》（The Telecommunications Act of 1996）进行了修改及进一步规定。这两部电信行业立法以及FCC的成立，宗旨是鼓励电信行业的竞争，“让每一个人都可以进入到该领域参与竞争经营”。①Let anyone enter any communications business--to let any communications business compete in any market against any other.英国电力行业监管机构是天然气电力市场办公室Office of Gas and Electricity Markets（OFGEM）。改革前英国电力行业的格局是纵向一体化结构，发电由国有中央发电局进行，配电属于国有地区配电局。1996年到1999年，英国国内能源消费者渐渐可以自由选择供应商，而天然气和电力市场也在1998年和1999年达到完全开放的程度。在这个过程中，英国国会通过了《1989年电力法案》（Electricity Act 1989）。该法案主要内容是英国电力工业私有化、建立许可证制度并设立了Office of Electricity Regulation（OFFER）电力管制办公室作为管制机构。2000年，英国国会通过《2000年公用事业法》（The Utilities Act 2000），成立了天然气电力市场管理局（Gas and Electricity Markets Authority），并将OFFER和OFGAS（Office of Gas Supply）天然气供应办公室合并，组成OFGEM作为这两个公用事业行业的监管机构。OFGEM的主要任务是通过促进竞争来保护消费者的利益，包括环境利益和安全利益。英国水务行业监管机构Office of Water（OFWAT）是由《1989年水法》（Water Act 1989）设立的，在水务私有化后负责经济规制的机构，主要负责价格控制、基础设施投资方案和运营效率的考察。自1989年成立以来，OFWAT在水业方面做出了重要的贡献。其稳定的、可预测的规制体制使英国的水产业运转良好，并且该机构提高了水产业效率，减少了水价上涨对消费者的影响。[4]

（二）监管机构的内部结构：必备的独立性

独立性是所有监管机构必备的宝贵品质，在独立的前提下，监管权力才能顺利行使，监管效果才能保证客观、中立。因此，保证公用事业监管机构的独立性，是国家立法中对组织机构部分规范的关注重点。在对英国和美国公用事业监管机构的组织机构考察中，笔者发现这种独立性可以通过成员任命程序、责任机制以及资金来源三个方面来保证。

⒈监管机构成员的任命。美国的FCC和FERC②美国天然气管制主体联邦能源规制委员会Federal Energy Regulatory Commission，简称FERC，是美国能源部的一个独立监管机构。它对州际电力销售、电力批发价格、电力许可、天然气价格、液化天然气终端、州际天然气管道、石油管道等有管辖权。1930年成立的联邦电力委员会（Federal Power Commission FPC）是其前身，目的是帮助联邦政府官员协调电力发展。为了应对能源危机，国会在1977年通过了能源部组织法案，成立了能源部，同时FPC更名为FERC。中具有投票权的委员任命采取与联邦最高法院法官相同的任命程序。这两个机构同样都是由5名具有相同投票权的委员组成，他们由总统提名并由参议院批准，同一政党的委员不得超过3人，委员会主席由总统任命，可以在党派投票造成的僵局中投关键的一票。

⒉责任机制。在责任机制方面，监管机构的独立性主要表现在不受政府部门的控制。例如FCC和FERC都独立于联邦政府部门，直接向国会负责，每年向国会报告。尤其是FERE，它的独立性还表现在其活动不受能源部部长或其他官员的控制，总统和国会都不会审查其决定。所有决定只受联邦法院审查。[5]英国的公用事业监管机构体制与美国略有不同，往往采取设立一个非内阁部门（Non－Ministerial Department）同时使其隶属于某个行政机构的模式。例如OFGEM隶属于天然气和电力市场管理局（Gas and Electricity Markets Authority GEMA），它与能源与气候变化部大臣一同负责通过促进天然气和电力市场竞争来保障消费者利益。但OFGEM仍是一个独立的监管机构，其工作不受包括GEMA在内的任何政府部门的干预，仅对下议院的公共账目委员会PAC（the Public Accounts Committee）负责。能源气候交换部大臣也会为OFGEM制定目标和规制框架，为了更好地执行职务，OFGEM会尊重国务大臣的社会和环境政策目标，[6]但OFGEM是独立的将这些目标和政策实现的。[7]例如保证基础设施和网络足够适应未来环境的影响以确保安全，继续执行政府减少能源贫困的政策，减少不必要的规制和市场障碍等等。[8]

⒊资金来源。财政独立是监管机构独立性的重要保证。FCC的运转资金来自国家财政，每年FCC会向国会提交预算报告，由国会批准，如2011年，其使用的国家财政资金是335，800，000美元。[9]FERC采取资金自助的方式，其资金来源于监管过程中收缴的费用。OFGEM的主要资金来自于对电力行业的许可证持有者收取的强制性费用，这些费用会根据每年的开支计划进行调整，如2009年到2010年是35，200，000英镑，同时，能源与气候变化部资助其5，200，000英镑作为执行政府环境项目的补偿。[10]

监管机构的独立性要求不仅表现在其应独立于政府部门，而且也包括独立于被监管主体。如FCC要求其委员不得在受委员会监管的生产或销售电信设备的企业任职，不得在经营有线或无线通信的企业任职，不得在上述公司的子公司或控股公司任职。[11]

（三）监管机构职能的实现：权力规范

英、美国家公用事业监管机构在权力规范方面的共同点是权力的广泛性。公用事业立法往往赋予监管机构包括准立法和准司法在内的广泛监管权。正是这种多方位权力，使行业综合性监管机构能够有效地实施监管行为。

⒈制定监管规则，发布命令。监管机构有权制定监管规则，并根据监管政策发布命令以实现监管目的。这种行为属于抽象行政行为，在规制过程中，抽象行政行为往往作为规制的开始，通过它，可以对监管主体设立规制目标、确定具体规制手段并对被监管主体设定义务。根据《1934年通讯法》FCC最主要的权力是制定监管规则，尤其是对管制手段的研究及适用，例如FCC控制电话通讯费用以限制AT＆T的利润。从20世纪60年代开始，FCC允许经营长途电话业务的公司MCI提供其他种类服务，70年代FCC又允许其他公司扩展业务范围。1984年FCC放开营业限制，允许所有的长途电话公司经营本地通话业务。这些规制手段的运用大大提高了市场竞争能力，使美国通讯费用明显降低。值得一提的是，FCC在改变规制手段时特别注意听取相关利益群体的意见。

在FERC的监管历史中，有一个著名的636命令。这个命令被称为重组规则，由FERC在1992年4月8日提出，目的是通过对管道公司的彻底改革以达到对州际天然气运输系统更高效的利用效果。它要求州际天然气管道公司将天然气销售和运输分离，这样可以使其他天然气销售公司得到同样的管道运输服务。这种分离使市场竞争加剧，减少了管道公司的优势。例如要求管道公司提供公开的运输服务，无论天然气是直接从管道公司购买的还是从其他公司、市场主体购买的，都要求为其提供运输服务。另外，给天然气管道运输主体办理许可证，这样，可以由不同的公司使用管道，促进了天然气销售市场价格的形成。[12]

⒉价格调控。价格作为规制手段在公用事业领域起着极为重要的作用，各监管机构也都把价格作为主要的规制工具。例如英国电力行业的OFGEM①OFGEM的权力主要由一下法律规范：the Gas Act 1986，the Electricity Act 1989， the Utilities Act 2000， the Competition Act 1998， the Enterprise Act 2002， the Energy Acts of 2004， 2008 and 2010，and relevant European Union legislation的价格规制是以保障消费者不被垄断的市场强加不合理的价格为目标的。OFGEM尤其管制没有引入竞争或竞争还没有建立的环节，比如电力传输和配电网络。在市场竞争形成之前，OFGEM调控价格规定最高价以控制垄断供应商。到了2000年，《竞争法》（Competition Act 1998）开始生效，OFGEM评估电力行业的竞争已经形成，所以，2000年到2002年，这种价格控制渐渐消失。据统计，英国电力私有化后，消费者对服务的选择权逐渐扩大。

对价格规制手段运用比较成功的要数OFWAT。每5年OFWAT要为英国的各类型水公司进行价格规制，这被称作价格审查（Price Review），以平衡消费者和水公司的利益，如2009年OFWAT提出的价格限制要适用于2010年－2015年。①具体方法是：首先计算出公司需要从消费者那收取多少费用才能保证每天的开销、基础设施项目投入、需缴纳税款等，同时计算出基准年收益，他们的差额就是OFWAT的价格限制。价格调控是OFWAT最重要的职能，不仅可以保障消费者的利益，还可以使公司收回成本，鼓励公司提高效率，节约成本。当然这种成功的价格手段也存在争议，NAO（National Audit Office）就曾警告OFWAT的价格规制会影响水产业的投入。2003年，英国水工业协会（Water UK）警告说，水业公司需要500亿英镑进行维修，2004年底，水产业需提高水价才有资金对老旧管道进行维修。

⒊行政许可权。公用事业领域的私有化主要通过特许经营的方式来进行，监管机构在实施特许经营时一般采取行政许可的方式，通过授予许可、撤销许可以及许可实施监管来实现对经营者的选择和对该行业的监管。不仅如此，许可权的运用还可以解决资源配置、节约能源、社会福利等具体问题。例如OFGEM享有许可发电、输电、配电和售电的权力，如果拒绝给予许可，OFGEM应该给予书面说明。在解决能源贫困方面，2009年，OFGEM在许可证条件中引入了不公平价格条款，并取得了减少500，000，000英镑不公平价格的成果。[13]OFWAT有零售供水许可和综合供水许可的权力，并对许可的执行情况进行监督，同时在实施许可时要保护消费者利益尤其是残疾人、慢性病人，退休的人、低收入群体、居住在农村的人；[14]授予或收回行业许可也是FCC主要的规制方式。在发给许可证的同时，FCC会根据法律规定的标准条款与被许可者签订许可合同，同一个主体不可以同时持有配电和售电许可。

⒋调查、处罚权。作为监管机构，对被监管主体提供公共服务和产品的质量、持续性、许可执行状况等情况的监督离不开调查和处罚权，这种强制性手段可以较为直接地迫使私营化后的经营主体的行为符合公共利益要求，保护消费者利益。例如OFWAT有权检查公司的成本和投资、促进对消费者有利的竞争、监督并比较公司提供的服务质量，用以上方式达到使消费者用合理的价格获得高质量服务的目的。具体表现为，OFWAT为经营者的服务提供标准，即《最低标准方案》（the Guaranteed Standards Scheme GSS）如果达不到标准，要求经营者对用户进行赔偿；[15]所有的水务公司都必须接受OFWAT的监管，并努力维持高效、经济的供水系统，扩展供水网络。如果有公司不能满足以上要求，OFWAT可以采取罚款、强制执行等法律手段，在极端情况下，会寻求高等法院的支持（High Court），指定行政官员接管公司。

（四）监管机构的权力制约：司法审查

英国和美国的监管机构都具有很强的独立性，这种独立性是执行监管的必备特质，同时这类机构的权力往往比较广泛，不仅享有行政权，还有准立法权和准司法权，因此，对这类机构的监督也成为一个重要课题。在权力制约的同时，还要注意对独立性的保护，在现有体制下，往往把它们交给司法机构，在司法审查的过程中进行监督，同时伴随适当的权力分离。

美国是司法审查机制很完善的国家，对公用事业监管机构的决定也不排除司法审查。公用事业特许经营的申请人对FCC不许许可的决定可以向哥伦比亚上诉法院起诉，比如申请无线电通信资格、延长许可证以及申请人其他利益受到不利影响的决定。法院会根据FCC的记录进行审理，然后做出确认或驳回委员会决定的判决，法院的判决会代替FCC的决定，然后发回FCC，由其执行。但是法院只根据法律和FCC对事实的调查结果进行判决，除非有明显的证据表明FCC的调查有误。FCC、申请人以及其他利益主体也可以就法院判决向最高法院提出上诉。[16]除此之外，司法对这类机构的制约还表现为，当申请人提出听证请求时，由根据行政程序法任命的行政法官主持听证会。

英国的监管机构也要接受司法机关的审查。例如在电力行业，许可证持有者对罚款的决定或罚款的数额，要求缴纳罚款的时间不服，都可以向英国高等法院起诉。法院如果认为在任何情况下不服的申请都是合理的或者OFGEM没有权利作出此项罚款，或者要求缴纳罚款的日期不合理，法院就会撤销罚款决定或者直接改变一个较小数额。除此之外，罚款决定不受任何法律程序的干涉。[17]OFWAT其根据Competition Act 1998作出的决定，可以被竞争上诉法庭审查，该法庭可以作出确认判决、变更判决、撤销判决或直接作出替代的决定。[18]如果申请人不服，可以继续向上诉法庭（Court of Appeal）上诉。

二、我国公用事业监管机构存在的问题及借鉴

（一）我国公用事业监管机构存在的问题

我国在公用事业私营化的过程中也设置了从中央到地方的监管机构。但种种事实表明，我国监管机构的监管效果并不理想。原因主要有以下几个方面：

⒈法律规范的缺失。在我国，关于公用事业方面的立法表现为层级较低，多为部委规章以及地方性法规和政府规章，①如中华人民共和国建设部2002年12月27日发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、2004年3月19日《市政公用事业特许经营管理办法》、2005年9月10《关于加强市政公用事业监管的意见》、深圳市第四届人民代表大会常务委员会2005年9月27日《深圳市公用事业特许经营条例》。没有中央立法机关的立法。在现有的法律规范中，对于监管机构的规定也只是框架性的，缺少具体的组织结构、权力范围、对监管机构的监督等完整的规范结构。伴随立法缺失的是我国公用事业改革多采取政策引导的形式，但政策具有不稳定性和内容的不周延性。这种立法现状必然导致监管的缺位和有关机构推诿责任。

⒉监管机构的非专业性。在监管机构体制方面，我们选择跨行业综合监管部门的模式。根据我国相关的法律法规，公用事业的监管机构分别是国务院建设主管部门、省级政府建设主管部门和市级政府公用事业主管部门。公用事业监管机构设置的目的是为了突出其专业性，应对不同的行业，采取不同的规制手段，而我国的这种综合性监管主体使监管缺少专业性，国家建设部、省建设厅和市公用事业局很难对包括供水、供电、天然气、垃圾处理等各个公用事业的行业都进行有效的监管。

⒊监管权力分化严重。综合监管部门所具有的监管权力十分有限，一般包括规则制定、政策引导等，而准入审批、价格调控、质量监督权又分别属于各级政府、物价部门和质检环保部门。各机构在行使权力的过程中缺少沟通和系统规划，监管达不到既促进市场竞争又保障消费者权益的目的。

⒋监管机构既欠缺独立性又缺少必要的监督。目前的监管机构体制设计使现有的监管机构隶属于行政部门，只对同级政府负责，缺少监管机构应有的客观中立性，不利于监管权力的实施。同时，对监管机构的监督也不到位，使监管权力缺少有效制约，当监管机构损害相对人利益时，救济途径不畅通。

（二）英美国家公用事业监管机构对我国的启示

伴随着我国公用事业行业的私营化进程，监管机构的作用愈加重要，英国和美国的监管机构体制并不完全适应我国的特殊环境，但在立法先行、保证监管机构的独立性、合理规范监管机构权力以及加强对监管机构的监督等方面，对我国目前公用事业领域存在的问题还是有所启发的。针对我国目前存在的问题，在公用事业监管机构改革中应注意以下几个方面：

⒈高位阶行业立法的制定。未来会以行业为基础设立各行业的综合性监管机构。无论是对于监管机构的设立，还是日后监管权力的行使，专业性、高位阶的立法都是必要的。上述英美国家的这种立法模式可以被我们所参照，以立法确立监管机构的地位和职权范围，为权力的行使和制约提供规范依据。

⒉独立性的保障。在我国构建公用事业监管机构体制时，独立性具有格外重要的地位。在我国现有的行政权力结构中，公用事业监管机构应被确定为行政机关，但同时应独立于其他行政机关和被监管主体。笔者认为，可以考虑在国务院机构体系中设立与部委平行的监管机构，并在管理体系中采取垂直管理以独立于地方同级政府。在资金来源方面，应保证财政独立，可以直接由权力机关批准财政预算，脱离同级政府。

⒊集中且广泛的监管权力的赋予。上述英美国家监管机构的权力几乎涵盖了整个监管过程，可以实现对被监管企业的全面规制。我国公用事业监管机构的权力呈现分散性的特点，价格调整、行政处罚、行政许可分属于不同的行政主体，而制定行政规章这种抽象行政行为只有特定级别的政府可以做出。监管权力不健全使监管机构很难对被监管主体的行为实施有效的监督。在未来的公用事业监管机构改革中，应对监管机构进行广泛授权，赋予其包括制定抽象规范文件、行政许可、价格调控、质量监督、行政处罚等一系列相关权力。

⒋监督救济途径的设置。监管机构的监管行为应当以公共利益为出发点，正确行使规制权力，广泛且集中的权力会导致监督制约的缺失，因此应注意对监管机构的监督。不仅如此，被监管主体的权利可能会因为监管机构滥用权力的行为而受到侵害，因此，监督程序同样可以作为权利救济渠道。在我国的监督体制内，行政复议和行政诉讼制度可以作为监督救济机制对公用事业监管机构进行制约。

总之，公用事业的私营化是公用事业发展的趋势，它不仅解决了国家在经营公共产品和服务过程中存在的问题，也体现了行政管理手段发展的新方向，使政府与公民的关系更加融洽。在私营化过程中，政府的责任由直接承担产品和服务的供给变为监管主体。履行好监管职责是政府对公民尽社会权保障义务的方式。在我国公用事业改革过程中，先以行业为基础制定法律或行政法规，在法律、行政法规中对公用事业监管机构的地位、组织结构、规制目的、规制权力进行系统规定。同时，在组织结构规范中保障监管机构能够客观、中立地行使权力，并赋予其综合性的规制权力，避免权力分散带来的监管效果弱化。最后，对监管机构的权力行为应设置权力监督机制，将规制行为置于司法审查的范围内，为被监管主体提供权利救济途径。

[1]刘戒骄等.公用事业：竞争、民营与监管[M].经济管理出版社，2007.

[2]E.S.Savas.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍等译.中国人民大学出版社，2002.

[3]钱家骏.英美对公用事业的管制[J].国际技术经济研究，1997，（04）.

[4]Department for Environment Food and Rural affairs，Review of Ofwat and Consumer Representation in the Water Sector.

[5]see 42 U.S.C.§7172（g）.

[6]see The Utilities Act 2000.

[7]National Audit Office，Office of Gas and Electricity Markets：Giving Domestic Customers a Choice of Electricity Supplier，HC 85，2000 －2001.

[8]Department of Energy and Climate Change，Social And Environmental Guidance To The Gas And Electricity Markets Authority，January 2010.

[9]FCC，FCC Fiscal Year 2012 Budget Estimates.http：／／www.fcc.gov／document／fcc－fiscal－year－2012－budget－estimates，2012－09－03.

[10]NationalAuditOffice，Performance ofOfgem Briefing ForThe House of Commons Energy And Climate Change Select Committee，October 2010.

[11]see 47 U.S.C.§151 and 47 U.S.C.§154.

[12]OrderNo.636 －RestructuringofPipeline Services，April9，1992.http：／／www.ferc.gov／legal／maj－ord－reg／land－docs／restruct.asp，2012－08－10.