建设我国高素质行政执法队伍的宏观构想

□ 侯革利

（吉林电视台，吉林 长春 130012）

党的十八大报告指出，社会主义法治理念是社会主义法治的灵魂，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。当前，社会主义法治理念集中表现为依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。这是行政执法工作者学习和实践的重点，也是行政执法工作者建设社会主义法治国家，实现依法治国的必然选择，更是我们党“立党为公、执政为民”的执政理论在政法工作中的体现。因此，建设一支高素质的行政执法队伍，加强城市管理，提高政府的行政管理效能，已成为亟待解决的重大课题。

一、我国行政执法过程中存在的主要问题

当前，行政执法综合了市场管理、规划建设、公安、工商 、环保等方面的全部或部分行政处罚权。各地通过坚持依法行政，开展文明执法，大大提升了城市品味和形象，取得了显著的管理效果。但是，由于执法工作具有动态性强、反复性大，且点多、线长、面广、量大等特点，决定了该项工作特有的艰巨性、长期性和复杂性。加之各地行政执法在体制机制上没有统一的模式，在管理上没有统一的要求，各项执法工作仍处于摸索阶段，所以我国的行政执法领域还存在较多问题。

（一）行政执法者存在藐视法律的主观性

行政执法是严肃的法律工作，但在当前，有法不依、执法不严、违法不究的现象较为普遍，有些地方和部门甚至以言代法、以权压法、执法违法、徇私枉法。在行政执法环节上，多头管理，政出多门，重复执法或者分工不清，职责不明，互相推诿的现象时有发生。在执法范围和种类上，随意增减职责权限。在依法行政过程中，不遵守法定程序。在执法处理结果上，不严格按照法律规定办事 ，滥用自由裁量权。与相对人进行毫无原则的讨价，或是不分清红皂白一棍子打死，导致同责不同罚。有的行政执法人员甚至将行政执法权变成商品，以免除处罚或减轻处罚为条件向当事人索要财物。有的行政机关不顾自己的法定权限，越权查处案件。如下级机关超越级别管辖查处本应由上级机关查处的案件；此地行政机关超越地域管辖权查处应由彼地行政机关管辖的案件等等。

（二）行政执法者存在漠视平等的霸权性

我国封建社会专治统治孳生的“官贵民贱”、“官尊民卑”的等级观念，时至今日在一些行政执法人员脑海中仍然不同程度地存在，仍习惯于把处于行政相对方的公民、法人和其他组织视为行政管理的对象，行政权力的执行方式仍带有强烈的“人治”色彩，多以直接干涉和命令服从为主，很少从权利（力）关系的角度出发，摆正行政关系中双方当事人的位置。因此，在行政执法过程中，行政机关总是习惯于高高在上发号施令，很少平等地和相对方商谈，使之主动合作与履行，或者赋予相对方足够程度的抗辩权，从而达到自觉自愿履行义务的目的。缺乏合意基础和程度抗辩乃是我国行政执法的一大弊病，也是导致执法活动中滥用职权、执法违法的重要原因。这种行政执法的强职权性，容易造成政府与公民之间“主仆”关系颠倒，“官司本位”和“权力本位”观念盛行，“官民对立”矛盾不断加深，并使官僚主义得以滋生和蔓延，使腐败现象得以生存和发展。

构建社会主义和谐社会已成为今后我国政治生活中最重要的主题 ，就城管执法方面而言，不和谐的现象主要表现为：执法人员行为粗暴、态度蛮横、形象欠佳；执法方式简单、缺少人文关怀；执法程序、适用法律随意性大；滥用职权或行政不作为等等。因此，只有下大力气解决执法理念的偏差问题，克服强职权性，才能有效解决行政执法中的尴尬局面。

（三）行政执法者存在漠视道德的贪利性

执法活动既同社会公共利益和公民利益密切相关，又同行政机关的自身利益存在一定的联系。在处理两者关系时，应优先考虑社会公共利益和公民的个人利益。然而在现实中，许多行政机关的执法活动都带有一定的趋利性，即在行政执法中优先考虑的不是社会公共利益和公民利益，而是行政机关的自身利益，以至于在行政执法中利益化倾向越来越强，对自身有利的就管，对自身无利的则不管或少管，严重违背了法律赋予其职权的目的，由此产生了一系列不良后果：一是形成了行政执法密集地带。对与自身利益有关的，各行政执法部门都争着管，抢着管，甚至借法扩权，争权夺利，导致行政相对方被重复执法，严重违背了行政法“一事不再罚”的基本原则；二是形成了行政执行的空白地带。对与自身利益无关的，各行政执法机关都不想管，不愿管，甚至互相推诿，致使行政相对方有机可乘。这种行政执法过程的趋利性导致控制人、财、物、握有收费权、与财源近的部门经济实力强，待遇好。这种非绩效性分配所形成的部门利益，在政府工作中极易形成错误的导向机制：一是引导握有实权的部门间争权夺利，致使政府工作在许多方面无法形成合力。二是使一些部门的干部人心浮躁，对部门之间分配不公愤愤不平，工作积极性难以得到有效发挥，导致政府角色错位，以至出现“部门权力化”、“权力利益化”、“利益法律化”。

二、建设我国高素质行政执法队伍的构想

（一）在行政执法队伍内部实行职能分离

笔者认为，我国的行政执法队伍应进行内部职能分离，其内部设置按照“局队分离”的原则予以设置。执法局负责行政案件的审理和裁决，而执法队则专门负责执行。根据“职能分离”和“局队分离”的原则，综合行政执法局的人员配备应分为行政执法官和执法队员。综合行政执法局配备若干具备相当专业技术知识的行政执法官负责审理案件和做出行政处罚决定，执掌行政执法程序进程，享受公务员待遇；而在各级综合行政执法局所配备的执法队，执法队员可通过向社会公开招聘等方式，录用品行端正、身体健康、适应行政执法要求的人员充任执法队员。执法队员实行事业编制，负责实施行政调查和行政强制。行政执法官和执法队员之间应建立流动机制，执法队员经过培训，通过资格考试便可成为行政执法官。

（二）统筹规划，建立全国统一的执法队伍

行政执法依照法律的规定可以属地管理，经费和人员都由当地的县级以上人民政府管理，但综合行政执法局的基本结构和行为模式应该由法律予以统一规范。各级政府应当支持相对集中行政处罚权机关依法履行职责，并从机构设置、人员编制、执法经费方面予以保障。从城市管理执法的特点出发，应当考虑全国城市管理执法人员统一着制式服装和佩戴执法标识问题，并将其纳入国务院允许的着装范围。在保障城市管理行政执法人员依法履行职务的人身安全方面，大中城市政府可以借鉴沈阳市的经验，由公安机关在城市管理行政执法机关设立派出机构，依法履行公安机关在城市治安管理方面的职责，以与综合行政执法形成相互协助、相互配合的良性互动机制。因此，要加强对综合行政执法机关的人事领导和业务培训，建立一支有力的执法队伍；同时要提高行政执法人员的法律意识，提高法律知识水平；对于专门执法人员应该建立资格准入制度。另外，为了保障执法有效、公正合理，应当保障综合行政执法机关的经费来源。各地财政应有综合行政执法的专项经费，认真执行处罚与收缴分离的法定原则。应当配备与履行行政执法任务相匹配的行政执法装备，树立规范执法的良好形象。同时，更要加强程序制度建设，提高执法人员的法律素质和业务素质。

（三）遵循大部制的发展趋势，适当拓宽行政执法的范围

所谓“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。部门设置要考虑专业事务由专业部门管理，同时要考虑关联业务由大部门集中管理，以避免部门间相互扯皮。根据这一原则，大部门体制应该予以普遍化。

就综合行政执法而言，目前，除了在城市管理领域进行了综合行政执法之外，还存在文化领域和农业领域的综合行政执法问题。城市管理综合行政执法将城市管理领域内的大部分涉及公共秩序的执法权都予以综合，却单独留下了文化领域，这既不符合城市管理的一般性规律，也不符合综合行政执法的一般法理，与目前推行的大部制精神相违背。综合行政执法是按照公共秩序的管理要素将行政执法权予以综合的，为了解决多头执法、重复执法以及精简执法机构和执法队伍的问题，文化领域的执法权涉及公共秩序的部分也应该被纳入进来，这应该是进一步深化综合行政执法体制的一个重要方面。另外，应将综合行政执法在城市和农村予以一体化。首先，综合行政执法主要是执法权的统一。即行政处罚权、行政强制权和行政调查权的统一。这种行政执法权的综合，在法律适用上是一致的，执法技术的专业性也是一致的，没有必要区分城市和农村。其次，按照国务院相关文件的规定，综合行政执法机构应该作为人民政府下的一级职能部门来设置。按照大部制精神，凡是管理要素一致的机构应该予以整合，人民政府下的综合行政执法组织应该将城市和农村的执法权都予以承担。再次，我国的城市化进程使越来越多的农村转变成市镇，越来越多的农业人口转变成城镇居民，城市与农村的差别日趋缩小，因此，农村综合行政执法没有存在的必要。

（四）增强公民参与意识，强化社会监督职能

应建立对行政执法机关和执法人员从内部到外部相衔接的监督体系和制度，形成有效的监督制约机制，以防止行政权力的滥用。进一步完善行政执法机关内部监督制度，狠抓现有的一系列内部监督制度的落实工作，关键是行政执法机关的领导班子要敢于碰硬、敢抓敢管。切实抓好行政复议工作，防止“官官相护”和“自我保护”现象的发生。公开行政执法监督和政府首长公开电话。强化政府法制和监察部门对行政执法机关的执法监督职能，加强对行政执法的检查和考评，协调、协助各行政执法机关研究、制定发挥执法监督员作用的办法，加大对违法行政人员的查处力度，建立有关行政执法机关向审判机关移送查处案件制度，以解决能查处案件而不能处理当事人的问题。应建立错案赔偿由错案责任人按比例赔偿和相关领导应负连带责任制度，以解决错案赔偿只由财政承担、相关责任人不负经济责任的弊端。强化外部监督机制，权力机关、审判机关、新闻舆论等社会各有关方面，应从各自的职能出发，积极探索监督的新途径和新方法，进而加强监督。为有效地发挥外部监督的作用，应积极探索建立一个外部监督的载体。将政府有关执法部门已聘请的执法监督员统一组织起来；或聘请若干人大代表、政协委员、民主党派成员、无党派人士，以及社会有关方面包括新闻工作者等与行政执法机关无直接利益关系的人士，组成一个监督群体，在党委统一领导下，由省政府法制办和监察厅牵头，有组织、有计划地对行政执法进行检查、监督、考评，使行政执法机关内部监督与外部监督有机地结合起来，逐步形成有效的监督机制。

（五）以行政执法试点为依托，探索行政执法体制改革

我国行政管理领域的决策、监督等宏观管理职能，审批、发证等权力职能，检查、处罚等制裁职能，税费收缴等征管职能，教科卫管等服务职能，均集中于行政执法机关，各层级间对应设置机构的状况，易造成执法机关林立、执法队伍庞大、多头执法或执法空白，执法效率低下，缺乏有效监督等弊端。我国正在进行的城市管理综合执法试点的经验表明，在大中城市进行综合执法是解决这些问题的新举措。

所谓综合执法，就是在同一层级由一个新成立的行政机关集中行使职能，一次行使多方面的检查权和处罚权的行政执法制度。目前，我国部分省（区）正在进行这方面的试点工作。对此，有关方面应加强指导，不断完善，扩大试点面，及时总结经验，尽快在全国范围内推广，并在此基础上探索扩大综合执法覆盖面。笔者认为，行政综合执法应在上述试点的基础上，把现有各级行政执法机关的执法职能进行科学分工，把综合执法机构放在县（市、区）一级，进行属地管理；将省、市（州）级政府有关部门的检查、处罚等制度职能剥离出来，集中到县（市、区）的综合执法机构，省、市（州）两级政府有关行政执法机关专司宏观管理、复议、监督、服务职能。同时，随着行政审批制度改革的深化和政务公开，“一条龙”服务、“一站式”办公等联合审批制度的完善和推广，再对政府各有关行政机关的 “权力职能”、“征管职能”进行试点改革，成立分口的综合行政机构，从而使一些原执法机关及一些机关的内设机构和人员得以撤并和精减，逐步实现小政府大社会。

（六）加大投入，为行政执法队伍提供物质保障

当前，行政执法部门经费等各项物质保障工作存在经费不足的问题，因此，在政府机构改革中，人员编制应有计划地向政府行政执法任务重的部门倾斜。鉴于公务员编制总额的限制，受权或委托行使行政执法权的事业单位的执法人员应参照公务员管理；行政执法人员的工资及有关费用应纳入财政拨款。考虑到我国各级财政的实际状况，此问题可区分不同地区、不同部门有计划、有重点地分步加以解决 ，暂时难以全部解决的，对“罚没款”可实行按合理比例返回的制度和完善“罚缴分享”制度，对专业性强的执法部门所需设备的更新，财政应通过多种渠道，有计划地予以支持，以适应执法任务的需要。

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