偷逃高速公路通行费行为的预防及法律规制

□ 刘明勋

（河南财经政法大学，河南 郑州 450011）

改革开放以来，我国经济和社会各项事业的快速发展对公路交通形成了巨大需求，公路交通一度成为制约国民经济发展的“瓶颈”。但由于我国政府的财力还不够雄厚，难以满足公路建设所需的巨大资金需求。为了多渠道筹集公路建设资金，加快公路建设速度，缓解公路交通的“瓶颈”，政府出台了“贷款修路，收费还贷”政策。因此，公路收费是政府在财力不足、公路建设压力巨大的情况下采取的特定政策。但是公路建成以后，收费的现实状况令人担忧。行政主体利用权力“寻租”规避公路通行费，行政相对人利用暴力、欺骗逃避公路通行费，其深层次问题是公路收费的公平合理问题。因此，有必要通过相应的制度予以规制。

一、偷逃高速公路通行费行为的表现

据经营管理高速公路的组织及其工作人员根据工作实践和经验总结分析，偷逃高速公路通行费行为目前表现为骗逃公路通行费行为和强行闯岗（跳车）逃费行为两种。[1]偷逃的手段包括换卡逃费、故意损坏通行卡、超限运输、大车小标与使用假驾驶证以及其他手段，[2]有的司机还利用车型分类核小或隐瞒吨（座）位偷逃、利用改变行驶距离偷逃、利用计重设备的缺陷和其他手段降低载重（货）量偷逃以及利用免费或优惠政策偷逃。[3]在偷逃过程中，不乏内部工作人员里应外合，不作为甚至乱作为帮助车主偷逃过路费。[4]除此之外，还有第三人通过伪造、变造、贩卖高速公路车辆通行卡或者提供车辆等方式帮助他人偷逃车辆通行费的；第三人拆开高速公路的附属设施帮助司机偷逃车辆通行费的。偷逃车辆通行费行为给高速公路经营者带来了巨大损失。“据了解，超限车辆‘狂啃’高速公路，每年‘吃掉’河南修复资金2个亿。”[5]针对偷逃高速公路通行费的行为，一方面可以通过采用某些措施予以预防，另一方面也可适用相应的法律制度予以惩治。本文就偷逃高速公路通行费行为的预防及法律规制予以探讨。

二、偷逃高速公路通行费的预防

（一）严格恪守有关高速公路通行费方面的法律法规

尽管我国没有统一的防治偷逃公路通行费行为的法律法规，但按照我国现有的法律制度，防治偷逃公路通行费行为还是有法可依的，这些法律法规包括《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理法》、《中华人民共和国交通安全法》、《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》以及各地方人大、政府制定的有关道路交通安全、公路、收费方面的地方性法规和规章。尽管这些法律、法规和规章之间存在着这样或那样的冲突，但只要按照《立法法》有关法律保留和法律适用优先原则，按照《立法法》有关规范性文件之间的效力等级的规定，有关公路收费方面还是有法可依并可正确适用的。其核心是我们能否在严格恪守有关收费公路方面规定，落实法律法规和规章所规定的权利和义务。

（二）强化高速公路员工依法办事的法律意识

面对日益严重的偷逃高速公路通行费现象，防止偷逃高速公路通行费的任务也日益严峻。经营单位能够获得不断发展，员工素质的提高是永动力。鉴于高速公路的公共性和商品性，高速公路的员工包括公务人员和工作人员。高素质创造高效率，而其中法律意识是衡量一个员工综合素质高低的重要参量。法律作为一种上层建筑，在宏观上调整、保障并约束着市场经济各个主体的行为。经营单位的各种决定和举措都要通过具体人员的行为来实施，尤其是高速公路公司在对高速公路进行管理时，所实施的一些具体行为仍与行政行为相似或相关联。公路收费系统是昼夜连续运转的特种行业，同时还具有现金流量大等特征，这就要求收费人员必须具有较强的法律素质。只有对员工进行切实有效的法制意识教育，使全员懂法、全员守法，才能最大限度地维护公司利益，减少偷逃高速公路通行费现象的发生。

（三）总结惩治偷逃高速公路通行费行为的经验

不断创新防治偷逃高速公路通行费的方法有利于收费公路制度的完善，各地高速公路管理不乏有效先例。广西高速公路管理局最近创建的“黑名单”不失为一个很好的方法。广西高速公路管理局将建立偷逃车辆“黑名单”数据库，对有偷逃行为的嫌疑车辆进行追查、跟踪、查处，及时向社会公布典型违法案件的查处情况。为治理行动实行资源共享，高管局将牵头建立偷逃车辆“黑名单”数据库，对两次以上的有偷逃行为或嫌疑车辆进行追查、跟踪，相互沟通，共享信息，建立完善的偷逃车辆“黑名单”数据库。一旦有偷逃行为的车辆上了“黑名单”，经过每个收费站时系统将自动提醒收费人员注意，对货车进行严格的监控和检查。多次上“黑名单”的车辆，将在社会予以曝光，并依据相关法规进行处理。为提高绿通车辆后台稽查效率，加大可疑绿通车辆的查验力度，强化绿通政策执行，江西赣定高速运营管理公司着手研发 “绿通车辆信息追踪管理系统”。该管理系统主要包含以下四方面功能：一是对每一辆绿通车辆装载货物进行全面跟踪，并自动生成《车辆装载货物不一致报表》，便于后台开展针对性稽查，通过信息筛选分析，搜集可疑车牌号，通知现场加强查验；二是具备假冒绿通车辆历史逃费信息查询功能，提醒现场验货人员重点关注；三是具备绿通产品目录更新及查询功能，该功能将为现场工作提供便利；四是自动生成主要绿通产品占比、各省绿通车占比等各类数据报表，为数据分析提供依据。这些方法和科技创新手段，都有利于防治偷逃通行费行为。

（四）建立部门长效联动治逃机制

打击偷逃高速公路通行费活动涉及面广，政策性强，难度大，只有各部门密切配合、协同作战才能保证这项工作的顺利开展。这些部门包括公安部门、路政部门和公路经营公司。在当前情况下，联合公安机关治理逃费是非常有效的方法：其一，公安机关调查有合法性，公安机关的公信力、威慑力及工作经验使其工作人员更容易获取有价值的证据；其二，公安人员现场处理逃费行为时行为人更容易接受处理，不会使矛盾激化；其三，公安机关获取证据以后，在追诉行为人时能够成为具有法律效力的证据。因此，要积极争取辖区高速交警、地方公安的大力支持，加强监管，把治理特权车与打击假冒军队车辆、武警车辆，倒卡、卖卡、领车闯卡等拒缴、偷逃通行费的违法行为结合起来，努力优化收费环境，避免偷逃高速公路通行费行为泛滥。

（五）完善相应的科技手段

目前，我国大部分高速公路采用人工或半自动收费方式，与先进的计算机收费方式相比较难以控制和监督，从而导致冲卡车辆、人情车辆的增加。因此，应充分认识高速公路信息系统管理的重要性，因为监控系统中所记录下来的数据和资料会作为法律证据来使用。对此，各收费站、监控中心应当完善相应的科技手段，改进监控系统，提升管理水平，配备相应的科技设备，通过图像、流水记录、数据分析、现场稽查等方法，收集其逃费证据，加大查处力度，确保公路通行费的收取。

三、对偷逃高速公路通行费行为的法律规制

对于偷逃道路通行费的行为我国没有专门的法律可以适用，但通过对这些行为的性质进行分析可以看出，其违反了我国《行政处罚法》、《公路法》、《道路交通法和收费公路管理条例》以及地方性法规和行政规章等规范性文件。按照这些规范性文件的规定，对偷逃道路通行费的行为可以做出相应的处罚。

（一）对骗逃高速公路通行费行为的处罚

骗逃高速公路通行费是主要的偷逃方式。从目前情况来看，这种行为主要有以下几种方式：利用假牌证逃费、换卡逃费、甩挂、卸货、转货逃费、安装假轴逃费、在称台上非正常行驶逃费、垫木（钢）板搭桥逃费、在称重台缝隙插螺丝钉或细钢管逃费、故意遮挡光栅、假“绿色通道车辆”、携带电子干扰器。这些行为从性质上看是违法甚至犯罪行为，应当予以处罚。

⒈对伪造标志、证件或者冒用绿通车骗逃行为的处罚。如果伪造免交过路通行费证件标志、证件或者冒用绿通车的，可以认定为《治安管理处罚法》第52条的规定：买卖或者使用伪造、变造的国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件的行为，处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款；情节较轻的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。也可以按照《中华人民共和国道路交通安全法》第96条的规定，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，并处200元以上2000元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

⒉对新型骗逃行为的处罚。随着收费系统在我国的广泛应用，相关人员利用系统自身的不足进行骗逃。这些作弊手段包括熟车假冲卡、入口多发卡、收费员换卡、出入口同时降档、模拟过车等。[6]这些骗逃行为一般都有收费工作人员配合，事后分赃。这种行为有收费人员（包括公务人员）参与其中，偷逃通行费达到较大数额后，就符合我国刑法中诈骗罪的构成特征。对偷逃的当事人可依据我国刑法以诈骗罪追究其刑事责任，对一般工作人员，可以侵占罪论处，对公务人员可以贪污罪处罚。如果达不到数额较大标准，则依据《治安管理处罚法》规定，对偷逃当事人处15天以下的拘留警告，并可单处或并处1000元以下罚款。对公务人员可由有关机关给予行政处分。

（二）对强行闯岗（跳车）逃费行为的行政处罚

强行闯岗（跳车）逃费行为包括长途超限货车在深夜一辆或多辆车一起冲岗逃费；不法司机与收费站邻近不法分子勾结，集中堵道带车闯岗；不法分子拆开高速公路护栏，带领大货车逃通行费。还有一种情况是，某些政府和权力机构部分工作人员特权思想严重，特别是一些地方供电部门、公检法、工商、税务等部门的工作人员把自己手中的权力当成通行证，在没有免费通行证的情况下公开拒缴、抗缴通行费。《收费公路管理条例》第57条规定，违反本条例的规定，为拒交、逃交、少交车辆通行费而故意堵塞收费道口、强行冲卡、殴打收费公路管理人员、破坏收费设施或者从事其他扰乱收费公路经营管理秩序活动，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任；给收费公路经营管理者造成损失或者造成人身损害的，依法承担民事赔偿责任。根据我国《刑法》规定，采用强行闯岗、带车闯站等方式逃避路桥费，情节严重的，可依据我国《刑法》以聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪、破坏生产经营罪、破坏交通设施罪、故意毁坏财物罪、故意伤害罪追究其刑事责任。强行闯岗（跳车）逃费行为尚不够刑事处罚的，则依据《治安管理处罚法》规定进行处罚。《治安管理处罚法》第2条规定，扰乱公共秩序罪，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《刑法》规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。

就行政处罚而言，采用强行闯岗、带车闯站等方式，逃避路桥费，殴打他人的，或者故意伤害他人身体，情节严重但尚不够刑事处罚的，处5日以上10日以下拘留，并处200元以上500元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。采用强行闯岗、带车闯站等方式，逃避路桥费，结伙殴打、伤害他人的，殴打、伤害残疾人、孕妇、不满14周岁的人或者60周岁以上的人的，多次殴打、伤害他人或者一次殴打、伤害多人的，情节严重但尚不够刑事处罚的，处10日以上15日以下拘留，并处500元以上1000元以下罚款。在强行闯岗（跳车）过程中，为拒交、逃交、少交车辆通行费而故意堵塞收费道口、强行冲卡扰乱收费公路经营管理秩序活动，按照《治安管理处罚法》第23条规定，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。聚众实施前款行为的，对首要分子处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款。采用强行闯岗、带车闯站等方式，或者行为人以及第三人通过破坏道路附属物逃避路桥费，故意损毁公私财物情节严重但尚不够刑事处罚的，根据《治安管理处罚法》第49条规定，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款；情节较重的，处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款。

（三）对收费站员工私放车辆行为的处分

此类行为表现为收费站工作人员以获取自身利益为目的，利用职务便利私放人情车，或收取通行车辆一定费用，让车辆不缴纳或少缴纳费用。具体包括：工作人员私自发卡行为、大车小放行为、变换车种，即对不符合免费条件的车辆放行、打开其他非允许使用的应急通道让应缴费车辆通行、利用超宽车道称台不足够宽逃费，或让小型车溜边不压线圈逃费等。

根据我国《刑法》的相关规定，公路收费管理人员等相关人员利用职务便利参与偷逃车辆通行费构成犯罪的，如果是国家机关工作人员的则构成贪污罪，如果是非国家工作人员的则构成职务侵占罪。公路收费管理人员等相关人员，如果是国家机关工作人员，在相互勾结偷逃通行费没有构成犯罪的，可以认定为其行为违反《公务员法》第53条规定的贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利行为，并按照第56条的规定予以警告、记过、记大过、降级、撤职，直至开除公职。

（四）明确行政处罚的主体

处罚包括刑事处罚和行政处罚，刑事处罚应该按照刑事诉讼法律的规定予以处罚。我国的刑事处罚制度比较完善，笔者在此强调的是行政处罚的主体问题。

⒈行政处罚只能由特定的行政机关执行。鉴于行政处罚容易侵犯当事人的合法权益，世界各国对行政处罚权的授予向来比较慎重，一般而言对行政处罚的主体要求比较严格，我国立法也是如此。按照我国《行政处罚法》的规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。《道路交通安全法》第5条规定：国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。第87条规定：公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正。公安机关交通管理部门及其交通警察，应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行。《河南省高速公路条例》第61条规定：围堵收费站、服务区、聚众闹事，拒不交费，闯卡通行，打骂、侮辱收费、服务人员，妨碍正常工作、经营秩序，依法应当受到治安处罚的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。按照这些规定，做出行政处罚的机关只能是公安机关，其他组织或个人无权做出行政处罚。在收取通行费的过程中，由于收费人员多为收费公路公司的人员，极容易造成公路收费人员对当事人进行处罚的情形。因此，必须强调行政处罚的主体。针对闯岗（跳车）行为，一般情况下会造成收费站拦杆或其他收费设施的损坏甚至收费管理人员伤亡，公路经营管理单位只能按相关规定要求其补缴相应费款。依法应当受到治安处罚甚至犯罪的，由公安机关依法处理。

⒉行政强制应由特定的行政机关执行。对偷逃高速公路通行费的行为，必要时可采取强制手段。但在采取必要措施时必须注意自己的身份和权限。公路经营单位无权采取行政强制措施和行政强制执行。2012年1月1日实施的《行政强制法》第2条规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制措施包括限制公民人身自由、查封场所、设施或者财物、扣押财物、冻结存款、汇款等。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制执行的方式包括加处罚款或者滞纳金、划拨存款、汇款、拍卖或者依法处理查封、扣押场所的设施或者财物、排除妨碍、恢复原状、代履行及其他强制执行方式。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。从《行政强制法》的规定来看，采取行政强制措施的主体只能是行政机关，采取行政强制执行的主体只能是行政机关或者人民法院，其他任何国家机关和组织不能行使行政强制执行权。《行政强制法》第17条明确规定：行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。也就是说，非行政机关的工作人员不能实施行政强制措施。公路经营单位在经营公路的时候，不乏有上述强制行为，因而切忌把自己的收费权混同于强制执行权，确保公路经营单位自己的行为在法定的范围内实施。

⒊高速公路经营管理单位的拒绝通行权。《收费公路管理条例》第33条规定：收费公路经营管理者对依法应当交纳而拒交、逃交、少交车辆通行费的车辆，有权拒绝其通行，并要求其补交应交纳的车辆通行费。《河南省高速公路条例》第39条规定：高速公路经营管理单位对拒交、逃交高速公路通行费的车辆有权采取必要措施限制其通行，要求其补交应交纳的通行费，并可以依照省人民政府的规定加收费款。拒不补交的，由高速公路路政管理机构责令车辆停放在指定地点接受处理。因此，按照相关法律法规的规定，高速公路经营管理单位无权对拒交通行费的司机进行行政处罚，但其有拒绝通行权。

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