调整利益分配关系，遏制地方政府的土地违法违规行为

□ 汪东升

（中共开封市委党校，河南 开封 475001）

调整利益分配关系，遏制地方政府的土地违法违规行为

□ 汪东升

（中共开封市委党校，河南 开封 475001）

经济激励机制是地方政府土地违法违规行为产生的重要原因之一，通过调整利益分配关系，能够弱化经济激励机制，遏制地方政府的土地违法违规行为。利益分配关系的调整包括三个方面：一是对不同级别地方政府的土地收益进行调整；二是对失地农民、国家及边远地区农民三者之间的土地收益进行调整和规范；三是以事权和财权相匹配为基础，对中央政府和地方政府的财政收入份额进行调整，以增加地方政府的财政收入，弱化其对 “土地财政”的依赖。

地方政府；利益分配；土地；违法违规

据《2012中国国土资源公报》显示，2009年至2012年全国发现违法用地案件数分别为：72940、66373、70212、61821件，每年涉及的土地面积都在3万公顷以上。众所周知，我国的土地管理制度是世界上最严格的管理制度之一，但土地违法违规行为却屡禁不止，这是因为土地违法违规行为 “主要是由地方各级政府主导并推动的”（李龙浩，2007）。该公报还显示，国土资源部对全国省级人民政府2011－2012年间的2．65万件建设用地审批事项进行了审核，实地踏勘了182个城市的建设用地项目、补充耕地等现场4843个，发现3347个项目存在非法批地、违规供地、征地安置补偿不到位等问题。地方政府土地违法违规行为的产生，既有外部制度环境，［1］又有经济激励机制的作用，即地方政府通过土地违法违规行为可以为本地区带来可观的财政收入和GDP的提高。因此，弱化地方政府的经济激励机制，调整利益分配关系，是遏制其土地违法违规行为的重要途径之一。

一、建立前后届政府之间的土地收益分配机制，解决地方政府不同任期之间分配不公的问题

地方政府通过农地非农化收取了大量的新增建设用地出让金，实质上是一次性收取了未来40－70年的地租。一届地方政府卖地越多，对未来土地地租支配得就越多，于是就形成了 “卖地多——收入多——支出多——卖地多”的怪圈，对我国的耕地保护十分不利。因此，建立前后届政府之间土地收益分配机制，解决政府不同任期之间分配不公的问题，是解决地方政府“土地财政”问题的有效途径。

根据目前我国的实际情况，前后届地方政府土地收益分配机制的建立应当分两步走。第一步，在农村建设用地直接入市改革之前，实行“土地储存专项基金”制度。基本思路是：建立中央、省、（市）县三级土地储存专项基金，分级管理，独立核算。资金的来源为从土地出让金总收入中划拨30%，以及上缴省、中央的土地有偿使用费。三级基金的具体构成为：中央基金由地方政府上缴的30%土地有偿使用费组成；省级基金由下级政府上缴的70%土地有偿使用费组成；（市）县级基金由30%的建设用地出让收入组成。该土地专项储存基金要本着“取之于农、用之于农”的原则，仅限用于农业投资、被征地农民的社会保险、生活救助等用途，并且每届政府使用该基金的比例不得超过40%，以保证该基金具有恒久的可持续性。第二步，在农村建设用地直接入市改革之后，以税收的形式解决前后届政府土地收益分配不公的问题。在农村建设用地直接入市改革之前，地方政府垄断了土地的一级市场，直接参与土地经营，并占有土地征收与转让之间的“溢价款”，形成了“土地财政”。当农村建设用地直接入市改革之后，地方政府不再参与土地经营，重新回到“行政人”的角色，“土地财政”就成了无本之木、无源之水。这时，就必须建立起地方政府的长期收入机制，使不同级别的政府都能得到稳定的土地收入。这个机制就是土地税收机制。

从目前我国土地税收的运行情况来看，尚存在以下缺陷：

⒈土地税收流失严重，土地税收占地方税收总额的比例较低。据国家税务总局的调查显示，在各种涉税问题中，房地产企业占了90%。［2］房地产企业是我国高利润的行业之一，但都通过各种手段逃避纳税。例如：虚增开发成本，抬高销售费用，转移、隐瞒企业经营收入等，造成了大量土地税款流失。从总体上看，土地税收收入占地方税收总额的比例较低。据统计，耕地占用税、土地使用税、土地增值税三种主要的土地税收约占房地产税收总额的15%—20%，占地方税收总额的3%左右。［3］

⒉土地税收体系本身存在一些问题。主要有：⑴土地使用税标准过低，各地制定的征收土地使用税标准比国家规定的标准一般要低30%以上。⑵耕地占用税税率偏低，对抑制滥占耕地现象没有发挥应有的作用。以浙江省为例，2008年1月1日开始实施的耕地占用税，依据人均耕地与经济发展水平，征收标准介于25－45元/m2之间，这与房地产行业的高利润相比显得微不足道。(3)税种设置过多，有重复交叉征税现象。例如:在现行的税制中，有房产税、城市房地产税、土地增值税，其征税对象均为房地产行业，征税对象是一样的。土地所得税和土地增值税，其征收对象均为在转让环节产生的增值额，属于重复征税。契税与印花税均为在房地产转让环节对买卖双方所订立的契约凭证所征收的税种，也属于重复征税。土地增值税、营业税、契税均为对转让土地使用权征税，既有交叉性，又有重复性。

⒊土地收费项目多，占比大。土地税收构成预算内收入，土地收费则构成预算外收入，长期游离于财政监督之外，形成了“体外循环”，深受地方政府的青睐。就全国的情况来看，土地收费既无统一的标准，又无法定的程序和要求，随意性很大，各地在利益的驱使下使土地收费的项目和数量迅速膨胀，少则十几项，多则达到72项，［4］以武汉市为例，土地收费达20多种，约占房地产销售价格的10%左右。［5］土地收费项目繁多，既挤兑了国家正常的土地税收项目，又分散了地方政府的有限财力，对财政秩序的稳定十分不利。

当前，土地税收体系的改革应本着“明租、正税、少费”的原则，完善我国的土地税收体系。“明租”即将地租的范围明确化、固定化。“正税”就是划定税的范围和内容，将不属于税的项目转出，将属于税的项目转入。例如：城镇土地使用税，名为税实为租；将征用地管理费、城乡居民建房用地管理费、耕地开垦费、土地复垦费、土地闲置费等需要保留的费种纳入税收体系。“少费”即以征税为主，严格控制收费项目。

按照“明租、正税、少费”的原则，完善后的土地税收结构如下：取得阶段征收的土地税种有：耕地占用税、遗产税、赠与税、契税。保有阶段征收的土地税种有：物业税、空地税。流转阶段征收的土地税种有：企业、个人所得税或者选征增值税。

就目前我国土地税负的分布情况来看，土地流转环节的税负明显偏高，征有营业税、所得税、契税等，占到房地产总体税负水平的15%左右，而土地取得和保有环节的税负偏低，在保有环节土地使用人基本不交税。这种状况对土地的流转十分不利，抑制了存量土地的合理利用，浪费了宝贵的耕地资源。因此，必须对土地税负的分布进行适当的调整，降低流转环节的税负，适当提高保有环节的税负水平。具体措施为减少流转环节的重复税收项目，仅保留所得税或者增值税一项；对保有环节开征物业税和空地税。物业税涵盖了原来的房产税、城市房地产税、土地增值税三项税种，其实质应为对物业（房地产）的使用而征税。目前，物业税已在全国十个省市征收，积累了一定的经验，开征的条件已经成熟。空地税包括两种——土地闲置税和农地荒芜税，是对土地利用不当行为作出的一种惩罚性税收。目前，根据我国《土地管理法》的规定，收取的土地闲置费属于行政性收费，在实际执行过程中随意性较大，可收可不收，对土地闲置行为基本上没有制约作用。因此，应当改费为税，增设土地闲置税和农地荒芜税，赋予其强制执行的效力，这样，一方面可以遏制土地闲置行为，另一方面又可以增加地方政府的财政收入。

在土地取得环节，新增了两个税种——遗产税和赠与税。遗产税和赠与税是两种对因继承、赠与而取得不动产等财产而征收的税，属于财产税的性质。一般认为，遗产税是主税，赠与税是辅税，大多数征收遗产税的国家，都同时征收赠与税。［6］随着我国经济的快速发展，我国城乡居民的生活水平均有不同程度的提高，但贫富差距也越来越大，因此，国家必须采取有力措施进行调节，开征遗产税和赠与税就是现实可行的方案之一。开征这两项税，可以为地方政府带来持续不断的财源。

二、建立合理的土地收益分配机制，确保土地收益在失地农民、国家及边远地区农民之间公平分配

在现有的土地管理体制下，土地增值的绝大部分被土地使用人获取，政府占有少部分，到被征地农民手里的是极少部分。从土地增值的价值形态来看，可以分为在征地环节的增值、在出让环节的增值、在房地产开发环节的增值，我们分别用土地增值I、土地增值II、土地增值III表示。土地增值I＝实际支付的征地补偿费－农用地价格；土地增值II＝土地出让成交价款－土地前期开发费用－实际支付的征地补偿；土地增值III＝房地产销售价格－购买土地的价款－建筑安装成本及相关费用－社会平均利润。土地增值I由被征地农民占有，土地增值II由国家占有，土地增值III由房地产开发企业占有。根据林瑞瑞等学者的实证研究结果看，2010年全国21个重点城市的土地增值I、土地增值II、土地增值III的平均水平分别为99．02元 /m2、777．17元 /m2、3195．59元 /m2，三者的平均比值为4．21∶26．01∶69．78。［7］这就是说，失地农民占有土地增值的4．21%，国家占有土地增值的26．01%，房地产开发企业占有土地增值的69．78%。在这种土地增值收益分配格局中，失地农民占有的比例太小，土地利益明显受损，而开发商占有的比例明显偏大。根据经济学的一般规律，土地的增值应当归土地的所有者所有，所以这种土地利益的分配格局是不合理的，也是不公平的。因此，制定公平、合理的土地利益分配机制，既是经济发展和社会稳定的需要，也是弱化经济激励机制、遏制地方政府土地违法违规行为的客观要求。

因农地非农化而产生的增值应当在失地农民、国家及边远地区农民之间合理分配，房地产开发企业只应该获得社会的平均利润，不应该参与因农地非农化而产生的增值分配。理由很简单，房地产企业（含其他土地使用人）是在农地非农化以后取得的土地，也就是说，其购买的土地是建设用地，只应该享有取得建设用地之后的土地增值，而与之前农地非农化无关。边远地区的农民虽然与农地非农化没有直接的关系，但却有间接的因果关系，这就是城郊的农地非农化以后，城郊农民向城市提供农产品的任务在客观上转嫁到了边远地区农民身上。由于工农剪刀差的存在，建设用地与农用地之间比较效益差距明显，从客观上看从事农业种植的边远地区农民的利益受到了损失，因此，应当对边远地区农民进行公平的补偿，让他们参与到农地非农化而产生的土地增值的分配中来。从理论上来说，失地农民、国家、边远地区农民之间土地增值利益分配比例保持在5∶2∶3比较理想，因为失地农民是土地的使用权人（土地集体所有农民也是准所有权人，产权改革后就是经济所有权人），直接承受了农地非农化带来的各种风险，因而在农地非农化产生的土地增值中应至少享有一半的分享权。政府分享20%，这主要是考虑到农村还比较落后，在经济发展中我们对农村的欠账太多，应当以工业反哺农业，新增建设用地基础设施建设经费应当主要从政府对第二、第三产业的收入中支付。边远地区农民能够分享到30%的农地非农化收益，再加上其还有农地保障的因素，对他们也比较公平。关键是怎样才能让边远地区的农民分享到农地非农化的土地收益？按照世界上发达国家的做法，主要是通过建立农地发展权制度来实现的。

何谓农地发展权？农地发展权有广义和狭义两种理解。广义的农地发展权是指农地变为建设用地或者农地的用途不变，通过产业结构调整获得较高土地收益的权利。狭义的农地发展权是指将农地变更为建设用地而获得更大利益的权利。由于我们研究的目的是更好地保护农地和农民的利益，此处我们采用狭义农地发展权的概念。农地发展权制度的基本框架为：在农村建设用地可以直接入市的前提下，根据国家和地方的土地利用总体规划，将需要保护的基本农田区划定为农地发展权的出让区，将重点开发区和优化开发区设定为农地发展权的受让区。地方政府建立规范的农地发展权转让市场，出让区的农地发展权在市场上公开挂牌出让，通过竞价方式转让至受让区。根据美国的经验，挂牌出让的农地发展权的数量要小于受让区需求的数量，以免引起农地发展权价格走低，不利于对基本农田的保护。出让区的农地发展权通过市场出让以后，就丧失了变更为建设用地的权利，土地只能保持原来的农业用途。受让区在购买了农地发展权以后，则享有与发展权同等的农地非农化的权利。一个非农项目要在开发区落户，可以由农地的出售者购买农地发展权，也可以由项目开发人先在开发区购买农地，然后再到市场上购买农地发展权。农地发展权的交易由市场进行调节，国家所要做的就是根据需要控制好农地发展权的上市量即可。

通过农地发展权交易，一方面可以使基本农田永久性地受到保护，另一方面也可以使边远地区出售农地发展权的农民分享到农地非农化的收益，获得农地发展权的土地使用人则享有农地非农化后开发土地带来的收益。出售土地人、土地使用人、出售农地发展权的农民三方同时获得了利益的最大化，国家则通过对土地交易的税收获得土地增值的部分收益。通过农地发展权制度的运行，失地农民、国家、边远地区农民之间对土地增值带来的利益得到了合理的分配，也使公平原则得到了最大程度的体现。

三、改革现行的财税制度，以增加地方政府财政收入为目标，解决其财权与事权不匹配的问题

表1 中央财政和地方财政收入支出占比情况

自1994年我国分税制改革以来，即出现了“财权向中央政府集中，事权向地方政府下放”的现状，地方政府的财权与事权出现了严重的不匹配现象。在分税制改革之前的1993年，中央政府收入占整个财政收入的22%，地方政府收入占整个财政收入的78%；分税制改革的1994年，中央财政收入提高到55．7%，地方财政收入下降至44．3%。虽然以后每年都有微调，但基本格局是中央财政收入保持在50%以上，地方财政收入保持在50%以下。从财政支出的情况来看，1993年中央财政支出占整个财政支出额的28．3%，地方政府财政支出占整个财政支出额的71．7%，之后中央财政支出的比例呈下降趋势，到2011年下降至15．1%；地方财政支出的比例呈上升趋势，到2011年上升至84．9%（参见表1）。以上情况说明，地方政府的财政收入占比较分税制改革之前大大降低，基本上在50%以下徘徊，而事权却不断增加，最近几年财政支出占比超过了80%以上。这种财权与事权严重不匹配的情况，一方面，使地方政府欠下了大量债务；另一方面，激发了地方政府大量的土地违法违规行为的产生。如果不解决这个问题，“土地财政”问题就难以解决，同时，地方政府农地非农化失范问题也难以从根本上得到解决。根据我国的实际情况，应从以下两个方面解决中央政府与地方政府财权与事权不匹配的问题：

⒈通过法律的形式将中央政府和地方政府的事权明确化和规范化。中央政府和地方政府的事权在我国《宪法》和其他法律中并无具体规定，实践中大多相互重叠，模糊不清，主要是靠行政命令和政策进行划分，变动性较大。在发达国家，分税制是一种普遍趋势，但前提是在法律上均对中央政府与地方政府的事权作了明确的划分。所以，如果中央政府与地方政府事权划分不清，势必会影响政府机构的工作效率和财政资金的使用效率。

根据我国的实际情况，可在《宪法》的“国家机构”中增加规定中央政府与地方政府事权的基本框架：中央政府承担全国性公共产品的供给，主要包括国防、外交、全国的经济与行政管理、法律的制定与实施、全国性的科研与基础设施建设等；地方政府承担地方性的公共产品供给，主要包括地方公共设施建设、发展城乡公共事业、进行区域社会管理等。跨区域的基础设施建设及行业，可由中央政府举办或者由中央政府与地方政府联办。

在用法律的形式确定各级政府事权时，要把确定事权和转变政府职能、建设服务型政府结合起来，能由市场办的事交给市场去办，在市场失灵或者需要宏观调控的领域再由政府来办。地方政府的事权要根据地方政府职能的划分和公共产品的收益范围来确定。省级政府主要负责本省区域内的政治、经济、社会管理活动，负责提供跨县域的道路、管线等基础设施建设和环境、生态保护等。市、县政府具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体事宜，开支的范围主要包括：本级政府行政事业费、公检法经费、地方统筹安排的基础设施建设经费、公用事业技改及科研投入、城市维护建设经费、支农经费和社保经费等。［8］

在国际上，社会保障一般被认为是“属于全国性公共产品、具有高度外溢性的支出项目”，应该由中央政府承担其“事权”。发达国家财政对本国社会保障的支出比例较大，一般占财政支出的30%—50%，而我国仅为11%—12%，甚至低于泰国、印度等国的水平。［9］据《中国统计年鉴2012》公布的数据显示，2009—2011年我国财政（含中央财政与地方财政）对社会保障、就业的支出占整个财政支出总额的比例三年均为10%，①根据《中国统计年鉴2012》公布的数据，2009－2011年我国财政总支出分别为：76299．93亿元、89874．16亿元、109247．79亿元，用表2中的同期社会保障支出总额合计数7606．68亿元、9130．62亿元、11109．40亿元分别计算占财政总支出的占比 （被除），得数均为10%。显现出新低。本来我国财政对社会保障的支出比例就很低，而中央财政支出的比例更低，最近几年在5%左右，地方财政支出在95%左右（见表2）。因此，建议中央财政提高对社会保障的支出比例，在平衡全国各地特别是城乡之间保障水平差距较大方面发挥更大的作用。

表2 2009－2011年中央财政与地方财政对城乡居民社会保障就业的支出情况

⒉调整和规范地方政府的财权，以事权为基础适当增加其财政收入。无论是联邦制还是单一制，世界上多数国家的中央政府在本国财政分配占比中都超过了50%，说明中央政府对本国财政进行比较大的集中有一定的合理性。笔者认为，我国中央政府在财政收入中占大头无可厚非，这有利于中央政府对中西部的财政进行平衡。但是，我国的国情与西方国家不同，主要表现有两点：一是西方政府官员的产生路径是由下而上，而我国则相反，是由上而下，实行的是上级党委推荐制；二是就中央政府与全国人大的关系来看，全国人大无法监督中央政府的日常活动，于是就形成了这样的事实：中央政府的日常工作全国人大和下级政府无法监督，作为平衡中西部财政的主要手段——转移支付的实施，缺少来自权力机关和下级机关的监督，既容易产生权力寻租现象，又降低了财政资金的使用效率和公平性。这个弊端的革除，需要一个渐进的政治体制改革过程，不是短期内可以实现的。因此，比较务实的做法是适当降低中央政府的财政收入比例，相应增加地方政府的财政收入比例，以达到地方政府的财权与事权相匹配的目标。

提高地方政府财政收入份额，可以通过扩大地方税源和提高共享税地方的分成比例及中央财政返还比例来实现。目前可新开征的税种有物业税、遗产税、赠与税等。2003年，党的十六届三中全会明确提出要“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”。经过十余年的准备，开征物业税的条件已经逐渐成熟。物业税是以土地、房屋等不动产为课税对象，要求所有人或使用人每年都要缴付一定税款的财产税，它与遗产税、赠与税的开征将成为地方政府稳定而长期的税收来源。另外，改革资源税的征收方式也是地方政府扩大税源的一种途径。目前，资源税是按照从量定额方式征收的，即按照销售数量定额征收一定比例的税，这种征收方式使资源开采地税收收入偏低，不利于对资源的节约和有效利用。改革的基本思路是改从量计征为从价计征，并适当提高资源税的税负，以促进自然资源的合理利用，同时增加地方政府的财政收入。

增值税（进口增值税除外）是中央与地方共享税，由国家税务局负责征收。中央财政享有75%，地方财政享有25%。根据事权与财权相一致的原则，可适当降低中央分成的比例，增加地方分成的比例。另外，还可以通过提高中央财政对地方增值税的返还比例增加地方的财政收入。在实行分税制以后，中央对增值税的返还系数一直是0．3，由于环比作用，增量返还部分已达不到1∶0．3的比例。在增值税的分成及返还中，地方政府占的比例较低，这与地方政府特别是中西部欠发达地区的政府通过财政贴息、担保借贷等方式扶持新建企业的努力程度不相称，影响了地方政府抓项目和培育财源的积极性，对地方经济发展十分不利。［10］因此，提高地方政府增值税的分享和返还比例，既是提高地方政府履行“事权”积极性的要求，也是增加地方政府财政收入的客观需要。

在中央与地方共享税中，还包括企业所得税和个人所得税。中央和地方的分成比例是6∶4。按照历年地方财政支出在国家整个财政支出中占大头的实际情况，将中央与地方对所得税的分成比例改为4∶6，更加符合事权与财权相一致的要求。

［1］汪东升．我国土地征收制度存在的弊端及其改革建议［J］．行政与法，2012（10）：40．

［2］［3］［5］邓宏乾．公共财政视角下的土地收益分配改革［J］．江海学刊，2007（03）：66，67．

［4］单学勇．规范政府土地收益分配的财税对策［J］．价格月刊，2005（09）：25．

［6］乔庆伟等．现行土地税收体系存在的问题及完善建议［J］．经济研究导刊，2010（16）：15．

［7］林瑞瑞，朱道林等．土地增值产生环节及收益分配关系研究［J］．中国土地科学，2013（02）：8．

［8］［10］刘家庆等．合理划分各级政府间事权与财权问题研究［J］．财会研究，2007（02）：9，10．

［9］辛鑫．对财政社会保障支出问题的分析［J］．科学时代，2011（01）：35．

（责任编辑：高 静）

Adjust Relations of Assigning Profit and Stem Delinquent Behavior on the Local Government Lands

Wang Dongsheng

For the delinquent behavior on local government lands，one of a most important reason for its generation is economical impelling．This article gives the expounding that through adjusting relations of assigning profit and weakening this impelling we can get restrains for it．The relations of assigning profit contain three ways：first is adjust the profit for different periods of local governments；second is adjust and regulate the profit between landless peasants，remote area peasants and the nation；last is based on matching administrative power and financial power，we can adjust the central and local governments＇financial quotient to increase the local governments＇financial revenue and weaken its dependence on “land finance”．

local governments；assign profit；lands；delinquent behavior

F292

A

1007－8207（2013）11－0014－06

2013－06－18

汪东升 （1960—），男，河南开封人，中共开封市委党校法学教研室主任，副教授，研究方向为经济法。

本文系国家社科基金项目 “地方政府农地非农化失范问题及其制度规制研究”的阶段性成果，项目编号：11BFX064。