我国经济社会协调发展的影响因素与影响机理：基于住房系统的分析

2013-09-15范柏乃郭文娟段忠贤

行政与法 2013年11期

□ 范柏乃，郭文娟，段忠贤

（浙江大学，浙江杭州 310027）

一、问题的提出

马克思主义哲学认为，经济基础决定上层建筑。西方发达国家发展的历史经验从实践的角度证明，国家的经济发展是社会进步的主要动力，良好的经济发展水平能够有效地促进社会与经济之间的协调发展。

30多年的改革开放，使我国的经济建设取得了巨大的成就，国民经济保持了快速、稳定的发展势头。我国的国民生产总值从1978年的0.1万亿美元上升至2012年的8.3万亿美元，年平均增长达9.8%，2012年经济总量跃居世界第二位，人均GDP达6100美元。在我国经济实力迅速增强的同时，我国居民收入的基尼系数也由改革开放前的0.16上升到目前的0.47，超过了国际上公认的0.4的警戒线，更远远超过了发达国家及一些发展中国家。我国社会发展进入了利益调整期和矛盾凸显期。［1］目前，我国社会发展总体落后于经济发展，经济社会发展不协调已成为目前面临的现实问题。党的十八大报告明确指出，我国社会“发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出”。改革开放以来，随着我国经济发展水平的不断提升和经济实力的显著增强，民众的社会需求也发生了很大变化，人们在要求更多“数量”的社会需求的同时，更加多元化、更加高“质量”的社会需求也不断受到民众的青睐。然而，由于各种原因，国内的经济发展并没有满足民众在“数量”和“质量”两个方面的社会需求。一般观点认为，发展中国家与发达国家面临的发展环境有所不同，科学技术的迅速发展带动了国内经济的快速发展，但社会发展却无法在短时间内实现与经济发展的同步，因而必然会出现经济与社会发展之间失衡的问题。从我国及其他一些发展中国家的发展经验来看，经济的快速发展并没有带来社会的同步发展，经济实力对社会协调发展的促进作用似乎是有限的。

对此，学界的众多学者展开了广泛的研究。有关研究主要集中在经济社会协调发展的基本内涵、发展现状、影响因素以及政策建议研究等方面。其中，关于影响因素的研究主要见于学者对我国经济社会发展失衡原因及相关实证分析中，不同学者的研究结果也有所不同，具体可概括为微观、中观、宏观三个层面：从微观上看，影响我国经济社会协调发展的经济因素包括万元GDP能耗、高技术增加值占GDP比重、电力消费弹性指数、第三产业增加值占GDP比重，社会发展因素包括R＆D经费占GDP比重、基尼系数、城乡居民收入比、财政教育经费占GDP比重；［2］从中观上看，区域、城乡发展不平衡，居民收入差距不断扩大，失业率居高不下，教育、科技、文化、医疗、住房、社会保障等社会事业没有得到相应的发展，已经成为促进我国经济社会协调发展的重要制约因素；［3］［4］［5］［6］［7］［8］从宏观上分析，我国经济社会发展失衡的根本原因是体制性的。在社会转型过程中，政府职能的“缺位”、“不到位”和“越位”与经济社会发展中存在的很多问题有直接联系，如管理体制造成的机会不均等，导致了收入分配和占有失衡，相关政策亦强调效率，忽略了对公平的考虑，与民生状况直接相关的政府社会性支出不足，等等。［9］［10］［11］［12］

由此可见，学者们从不同的角度对我国经济社会协调发展的影响因素进行了分析，但值得注意的是，在这些研究中，关于我国经济社会协调发展的影响因素基本都是基于发展现状的简单分析，并没有形成一个系统的分析框架。同时，对我国经济社会协调发展的影响机理研究也应该是该研究的关键所在，但当前学界对影响机理的研究还很缺乏。对此，本文在现有研究的基础上，试图构建一个“发展阶段—政府、市场、社会—发展结果”的解释框架，从宏观视角综合分析我国经济社会协调发展的影响因素，并进一步探究影响因素对我国经济社会协调发展的影响机理，进而提出促进我国经济社会协调发展的对策建议。

二、基于宏观视角的理论框架构建

政府、市场、社会是经济社会发展过程中三个非常重要的参与主体，每个主体在经济社会发展中都有着不同的职能和作用，特别是在不同的发展阶段，三个主体之间的职能分工有着很大的区别，其产生的结果也有差异。因此，从政府、市场、社会三个主体出发，探究其在不同发展阶段的职能分工与职能定位，分析其对经济社会发展产生的不同结果具有非常重要的意义。

（一）发展阶段与经济社会协调发展

经济社会发展是一个从较低水平向较高水平发展的过程。根据一个国家或地区的社会需求结构以及满足这些需求的经济结构、社会结构等，可以做出发展阶段的判断。陆学艺认为，经济社会的发展大致可以分为三个阶段：一是社会发展让步于经济发展的阶段。这个阶段整个生产力落后，商品经济不发达，只能初步解决人们的温饱问题，满足人们的基本需求；二是经济发展和社会发展并重的阶段。国家或地区经过第一阶段的经济建设，生产力水平得到了较大提高，人们对全面发展的需求越来越迫切，经济发展也对社会发展提出了更高的要求。这个阶段也是由经济向社会这一重心转移的重要过渡阶段；三是经济发展服务于社会发展的阶段。经济稳定持续增长，社会发展的内容日益丰富，经济发展和社会发展互相促进，既要实现人的全面发展，也要促进社会的全面进步。［13］另一种分析视角将发展阶段划分为生存型阶段和发展型阶段。［14］生存型阶段即社会发展让步于经济发展的阶段，发展目标是解决温饱问题；发展型阶段则聚焦于人的全面发展。但不论是哪种划分标准，都折射出这样的信息：即当一个国家处于不同的经济社会发展阶段时，经济实力不同决定了国家可配置资源总量的差异，社会需求不同又影响着资源配置的流向，进而会对国家经济社会协调发展产生影响。新结构经济学的研究也表明，位于不同发展水平的国家，要素禀赋和基础设施以及相应的经济社会结构具有差异，这些因素应该纳入考虑范围。［15］

（二）政府、市场、社会与经济社会协调发展

经济社会协调发展是和谐社会的本质内涵，目标在于建设一个经济繁荣、和谐稳定的社会。邹小华认为，通过政府的推动，建立起完善的市场经济体制，是我国构建社会主义和谐社会的关键所在。［16］经济社会全面协调发展的社会就是和谐社会，其基本要求是政府与市场关系的均衡，可以归结为一个“善治政府”和一个“繁荣市场”的有机结合。［17］不可否认，不管一个国家处于怎样的发展水平，市场都是最有效率的资源配置机制。然而，正如凯恩斯所指出的那样，古典自由主义经济理论所假设的完全竞争的市场在现实生活中是不存在的。市场中信息的不对称性、竞争的不完全性和功能的局限性等，会导致市场失灵。市场调节难以避免的不公平问题需要政府调控来解决。政府应通过强制性权力和制度安排来对社会资源进行调控分配，以促进分配的公正性。［18］但是，对市场进行良好的调控，要求政府必须具有很强的调控能力，但效率和信息的传达没有市场那么及时，因而政府也会失灵。也就是说，政府调控没有能够克服市场失灵，甚至阻碍了市场功能的正常发挥，未能使资源配置达到最佳状态。［19］一般观点认为，政府的这种失灵是由于预算的不合理使用、寻租行为的存在等造成的。［20］［21］张占江认为，政府与市场各自的缺陷以及两者之间良性互动机制的缺乏是目前产生社会不和谐现象的深层次原因，可以通过社会作为中间层主体进行双向衔接，以此弥补市场未能弥补的“政府缺陷”以及政府未能弥补的“市场缺陷”，实现良性互动。［22］从国际社会现代化发展过程中形成的社会经济关系来看，“政府—社会—市场”三方主体已经呈现，它们对一国经济社会发展所起的作用也取得了大量研究成果。［23］

图1 我国经济社会协调发展的影响机理模型

（三）经济社会协调发展的影响机理模型

从系统论角度看，经济社会协调发展就是经济系统与社会系统的相互适应性问题。只有控制和调节两个子系统的产出，使之为对方的持续发展提供能量，才能实现经济社会的协调发展。［24］因此，研究经济社会协调发展的影响机理，应该从系统输入（政策、投入）与系统运行（体制、结构）两个环节切入（如图1所示）。

政府调控直接决定了资源是流向经济系统的竞争性、经营性领域还是社会系统的教育、卫生、社会保障等薄弱环节。政府调控主要受政府财税体制及政绩考核体系的影响。⑴政府财税体制。政府财政收支状况决定了资源配置能力的强弱。不论是经济建设投入还是社会发展投入，都需要政府财政做支撑。⑵政绩考核体系。公共资源由政府调控，调控过程通过政府官员的决策来实现。政府官员作为政治场域的“理性人”，其行为取向直接受政绩考核体系的影响。所以，政绩考核体系在某种程度上左右着资源在经济系统与社会系统之间的分配。

市场经济的发展是通过市场机制的调节来配置资源以获得最佳效率的过程。市场功能完善的过程就是市场发育的过程，因此，市场调节的效果往往取决于市场的发育程度。市场发育程度关系到市场反映经济状况的准确性、及时性和引导经济发展的可靠性，为经济系统的运行提供了基础，同时也对政府干预经济起到了一定的制约作用。

在教育、科技、卫生等社会发展领域，公众参与活比政府部门更能有效维护弱势群体权利，关注社会公正，维护公共利益。因此，公众参与的影响效果与社会组织力量息息相关。社会组织的力量决定了公众在社会发展问题的讨论中影响政府决策的能力，以及公众对政府调控、政策执行等的监督效果。

三、基于住房系统的中国实践考察

经过30多年的改革开放，我国发生了翻天覆地的变化，但在经济发展的同时，也蕴含着较多的社会矛盾。当前，我国社会存在的不和谐现象以及各种矛盾是经济社会发展不协调的体现。我国社会发展落后于经济发展，宏观上体现为社会政策落后于经济政策，社会投入落后于经济投入，社会体制改革滞后于经济体制改革，社会结构调整滞后于经济结构调整，具体表现在收入分配差距过大、就业形势严峻、“上学难、看病难、住房难”等方面。

近年来，居高不下的房价已成为全社会关注的焦点。住房问题的解决，对于缓和社会矛盾，促进我国经济社会的协调发展，具有非常重要的作用。住房政策的变化能够有效地阐释上述影响机理的变化过程。本文以住房系统为例，剖析上述因素对商品房市场与保障房建设产生的影响（如图2所示）。

住房问题既是一个经济问题又是一个社会问题。当住房作为一种高附加值商品即商品房时，其隶属于经济系统；当住房作为人们基本生活必需品即保障房时，其隶属于社会系统。经济社会协调发展要求住房系统的经济功能和社会功能互相适应。在商品房方面，商品房市场的发展，拉动了国民经济的发展，提高了资源的配置效率；在保障房方面，公共住房体系的建立，促进了社会福利的提高和资源的公平分配。然而，自1998年房改以来，我国商品房市场已经逐渐确立，但保障房建设明显滞后，严重制约了住房系统的协调发展。［25］

从发展阶段分析，人均GDP是一个国家经济发展水平的重要衡量指标，也是一个国家社会需求升级的重要转折点。在住房问题上，根据国际经验，人均GDP处于1000美元至8000美元之间，是需求猛烈扩张阶段。自2003年人均GDP突破1000美元到2012年超过6000美元，我国开始进入城市化快速发展阶段，住宅需求量不断攀升。经济发展的拉动加上社会需求的增加，使房地产行业得到了蓬勃发展，年度完成投资额从2003年的6777亿元增加到2012年的49374亿元，增加了6.3倍。

然而，由于地方政府的自利行为，社会资源更多地流向了商品房子系统。1994年实施分税制改革后，我国财政税收开始向中央倾斜，中央税收大量增加，但社会事业等财政支出主要由地方政府负责，使得很多地方政府的财政入不敷出，财政收支严重不均衡。在“财权层层上移，事权层层下放”的分税制改革背景下，地方政府财政紧张的问题越发突出。而地方政府之间开展竞争的基础即财政收入，为了获取地方政府竞争的财力基础，土地出让金即成为弥补地方政府财政收入不足的重要方面。为了获得更多的土地出让收入及土地出让带来的相关税收收入，地方政府在进行土地出让时，往往更多地出让能够有效促进经济增长和相关税收收入增长的经济型基础设施的建设用地和工业用地，更少地出让公共服务用地和住宅用地等对社会发展更为有利的土地。左翔认为，地方政府在进行土地出让时，将更多的资源用于能够获得更高收入的经济型项目以及易于量化考核的任务项目，如道路、电力、能源等基础通信设施。［26］［27］目前，地方政府对土地财政深度依赖。用于商品房市场的土地供应给政府带来的财政收入已经成为政府融资的一个新渠道。而如果政府将土地用于经适房等保障房的建设，还必须配套建设基础设施等一系列后续投入，政府将面临土地出让收入大大减少，财政支出增加，财力不足等问题。这样的土地政策安排的结果一方面是大量商品房空置，另一方面却是保障房供应严重不足。

图2 保障房建设严重滞后于商品房发展的形成机理

在住房问题上，政府更多地依靠经济手段来制定和实施商品房政策。1988年，以实现住房商品化为目标的《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》颁布。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》发布，进一步推动了住房的商品化进程。1998年，国务院发布实施了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，停止住房实物分配，建立货币化的住房分配体制，至此，市场在住房资源配置中起到了基础性作用。在这一文件中，同时提出了建立包括商品房和保障房的多层次住房体系的设想。但至今，比较完善的保障房体系仍然没有建立，保障房建设举步维艰。在廉租房建设上，从1999年4月下发《城镇廉租住房管理办法》到2002年底，全国35个主要城市中仅有一半出台了实施计划，执行的情况更加糟糕；［28］在经适房建设上，经适房政策的方向和范围没有得到很好的确定，经适房建设数量连年下降，很多地区甚至停止了经适房建设。在住房政策支持上，商品房政策不断完善，而保障房政策严重滞后。2003年出台的国务院18号文件，是继1998年后，第二次确立了房地产作为我国国民经济的重要支柱产业的地位。

在商品房子系统中，我国社会主义市场经济体制的建立和经济结构的不断调整为其运行提供了良好的宏观环境。加之政府对商品房政策的持续改善和推进，使房地产市场制度得以较好的确立，奠定了商品房子系统运行的微观基础。而且，商品房子系统的运行受市场机制的调节。当前，土地一级市场价格以及与住房相关的建筑材料等价格偏高，市场调节使得开发商更多地建造豪华公寓和高级住宅，导致了房价的居高不下。其结果一方面是房地产创造了较高的经济效益，推动了GDP增长；另一方面是出现了住房分配不公平现象，占人口大多数的中低收入人群买不起房子，进而造成了严重的社会问题。

在保障房子系统中，由于社会结构调整还不到位，使得保障房子系统的宏观运行环境受到了一定程度的制约。而且尚待完善的保障性住房制度使得保障房子系统在运行中出现了一些偏离初衷的现象，如经济适用房制度审核、分配、后期管理等问题层出不穷，备受诟病。由于公众参与机制不完善，社会组织力量不足，也限制了公众对政府调控保障房子系统的监督。其结果是保障房建设因自身管理问题以及政府调控方向等因素，没有得到更好的发展。

尽管政府相继出台了2005年“国八条”、2006年“国六条”、2008年 “新国六条”、2010年 “国五条”、2011年“新国八条”、2012年“国五条”以及2013年“新国五条”等调控政策，试图对住房系统的负面效应进行修正，但效果不佳，商品房市场过热与保障房建设不足的不协调现象仍然存在。

四、结论与展望

随着我国经济社会发展阶段的变迁，社会各个领域产生了大量复杂的社会问题，问题的解决亟待政府、市场、社会三方的积极参与和相互配合。随着政府职能的进一步转变，我国经济社会协调发展有赖于更好地协调和发挥三个参与主体的功能：一个是政府的功能，也就是政府对经济社会发展战略的科学规划，合理调控和客观执行，保障资源流向、配置效率和分配公平；一个是市场的功能，通过市场供求和价格的变动建立起社会生产和社会需求之间的动态平衡，促进社会资源在国民经济各部门之间的合理配置；一个是社会的功能，让社会在管理公共事务，提供公共服务中协调社会公平。并且，政府必须担负起促进经济社会协调发展的重任，为市场、社会的良好运行提供制度基础。通过政府、市场和社会的有效结合，在过渡阶段的下一个时期，继续加大对社会发展的支持力度，逐渐缩小经济发展与社会发展之间的差距，为跨入促进人的全面发展的发展型阶段做好准备。

因此，在当前这个重要的过渡阶段，在科学发展观和全面建设小康社会发展战略的指导下，必须根据公平、效率和民主兼顾的原则，以经济社会协调发展为价值标准，建立一套科学、合理、操作性强的绩效考核机制。在整个指标体系设置上，应包括国民经济、人民生活、科教文卫、生态环境、社会治安等众多方面，引导政府官员树立正确的政绩理念，推进科学发展观的落实，促进经济社会的全面、协调、可持续发展。同时，要深化财税体制改革。通过中央与地方之间财权与事权的合理划分，建立起科学有效的财税体制，提高政府的资源配置能力。

本文主要在“发展阶段—政府、市场、社会—发展结果”分析框架的基础上构建了经济社会协调发展的影响机理模型，并以兼具经济特性与社会特性的住房问题为例，对我国住房系统的发展实践进行了考察，剖析了上述因素是如何对商品房市场与保障房建设产生影响，从而导致住房难这一不协调现象的出现。今后，可通过更为科学严谨的实证分析，深入研究以上影响因素是如何作用于经济社会协调发展以及作用的力度有多大。

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