行政管理视域下行政执法体制存在的问题及对策——以济南市为例

□ 马晓黎

（中共济南市委党校，山东 济南 250100）

目前，我国行政执法体制改革已进入了一个重要阶段。依法行政理念正在全社会形成，政府职能也得到初步界定，权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制改革目标已基本确立，行政执法体制改革的思路逐渐明朗。济南市在行政执法体制改革中采取了一系列改革措施，为促进济南市全面完成 “十二五”规划目标和任务，建设法治政府，建设小康社会，率先基本实现现代化创造了条件。

一、行政执法体制与济南市行政执法体制现状

在行政管理理论中，行政执法是行政机关与人民群众的合法权益之间直接相关的、大量的、经常性的管理活动，是依法行政的重要环节。全面、深入地推进依法行政，必须加强和改进行政执法方式。广义的行政执法是行政机关执行法律规范、实施行政管理等一切公务行为，主要包括行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为以及其他执行公务的行为。狭义的行政执法是指行政机关依法采取的直接影响行政相对人 （也即公民、法人和其他组织）的权利与义务，以及对行政相对人权利义务的行使和履行进行监督检查的行为，简言之就是实施法律规范的具体行政行为。

行政执法体制是对行政执法机关的机构设置、隶属关系、权限划分、组织管理形式等方面的总称。我国现行的行政执法体制在静态上表现为现行的行政法律规范和部门“三定”规定及相关的行政规范性文件的规定，在动态上表现为在实践中的各种行政执法行为模式。从形式上看行政执法体制改革要改的就是这些规定和行为模式。从实质上看，则是为适应社会主义市场经济发展和构建社会主义和谐社会的需要重新配置行政执法权，重构行政执法权力运行机制，实现行政执法权力在社会公共事务管理中的科学合理介入，行政执法权力运行的规范化、人本化、文明化。

笔者认为，行政执法体制是由行政执法主体结构、法定执法职权和责任、执法程序和运行机制等构成的有机体系和相关法律制度。行政执法体制法治化，就是行政执法主体、执法职权和依据、执法程序和运行机制及其内部协调的法治化。合理的体制可以保障行政执法活动的非利益化，可以保障行政执法的相对独立性，可以确保行政执法遵循自然公正原则，可以保障行政执法效率。调查结果显示，济南市的行政执法体制改革在实践中已取得了很大成效。通过改革，使执法交叉、执法扰民、重复处罚、多头处罚的现象大大减少；执法队伍的整合，使执法水平得到了进一步提高。

为进一步改革创新，努力建设人民满意的服务型政府，济南市政府依据《全面推进依法行政实施纲要》、《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国公务员法》，落实行政执法责任制，细化行政处罚自由裁量权标准，严格按法定权限和程序行使权力，扎实推进法制政府建设，自觉接受市人大及其常委会监督和政协民主监督。全面推进依法行政，提高科学、民主决策水平，增强执行能力。认真落实 《山东省行政程序规定》，健全科学民主决策机制，完善专家咨询、论证、合法性审查、社会公示与听证等制度以及对重大决策的跟踪问效。严格按行政执法程序办事，完善行政复议机制。进一步清理过时文件，精简行政审批事项，严格落实行政问责制度，建设阳光高效的法治政府。然而，济南市在行政执法体制上仍存在一些问题：一是行政执法权横向交叉较为严重，还存在部门之间职责不清，责任不明，执法效率低下等问题。如在城市管理领域，公安部门、交通部门都可以管理交通。二是行政执法权在纵向划分上不明确，上下级行政机关执法重叠现象较严重。三是执法经费没有保障，执法利益化倾向严重。由于财政体制不合理，使得一些地方政府无力全额支付部门的财政拨款，执法机构人员的工资、执法经费得不到财政的有力支持。不少执法部门实行“自收自支”，以收费和罚没收入作为经费来源，被称为“自费执法”，导致行政执法活动易受利益驱动，行政执法利益化倾向严重。

二、济南市行政执法存在问题的根源分析

由于体制机制尚待理顺，有关的法律法规尚不健全，国内可资借鉴的成熟经验有限，济南市在行政执法过程中还存在着一些问题。究其根源，主要有以下几个方面：

⒈综合执法体制机制不够科学。行政执法普遍存在多、杂、差、乱等现象。“多”，即行政机关、法律法规授权的组织都享有行政执法权，县（市、区）政府除20至25个工作机构均或多或少享有行政执法职能外，一般还有1：1个政府部门直属事业性质的执法机构及部门派驻执法机构（不包括条管执法机构）；“杂”，即执法机构涉及各个领域，仅事业性质的执法机构就涵盖了城市规划、公用事业、城建监察、环境监察、国土监察、劳动监察、水政监察、水土监督、建工监督、卫生监督、动物卫生监督、殡葬执法、农业执法、林业执法、安全执法、文化稽查、广电稽查、农税稽查、路政管理、渔政管理、种子管理等领域；“差”，即一些执法单位在执法制服、交通工具、基础设备、执法手段等方面不完备，执法条件差；“乱”，即执法机构的设置比较繁杂，执法单位行政隶属关系混乱，执法权力分散，导致了行政执法职责不清、政出多门、各自为政，而且各个执法单位之间缺乏必要的长效协调机制，个别单位存在执法主体、执法内容、执法程序不健全等问题。这样的执法体制不可避免地导致了执法扰民、重权轻责、执法效率低、以罚代管、队伍形象差等现象的存在，损害了执法机关的执法权威。

⒉综合执法指导思想不明确。由于济南市部分地区城市基础设施先天不足，群众观念陈旧，体制机制不顺畅，具体执法机构分散，队伍不够强大，各自为政，使行政执法难以到位。即由于缺乏综合执法理念，导致了重罚轻管、重后轻前、有报才查、无报不管、互相推诿等执法行为的长期存在。如乱建房、乱搭盖有人举报，城建、国土等部门则一罚了之，结果是治标不治本；又如食品和药品的监督管理，属于食品药品监督管理部门的职责，但这方面的广告又归工商部门管理，一旦出现食品药品虚假广告，消费者因受到欺骗找到主管部门时，就发生了“两不管”的情况。等到问题泛滥成堆，往往采取短期执法行为。这种行为有两种表现：第一，“突击型”执法行为。所谓“专项整治”、“百日行动”等，就是执法队伍打“集团战役”和“人海战术”。这些行为缺乏稳定性和连续性，难以冲出“临时突出整治好一段，平时常规监管差一段”的怪圈，影响了行政执法的效果。第二，“封杀性”执法行为。如某煤矿发生瓦斯爆炸事故后，当地政府便将该地所有煤矿关闭、整顿，以图“一禁了之”。这种“封杀性”执法显然既有悖于行政执法程序，也很难从根本上达到行政执法之目的。

⒊行政主管部门观念转变不到位。行政执法队伍处在行政管理的第一线，其人员素质的高低会直接影响行政执法的效果。就目前济南市综合行政执法队伍的整体素质而言，还不能完全适应改革开放和社会主义市场经济发展的要求。主要表现为：一是执法人员素质不高。有的执法队伍达不到行政执法工作的要求，职工年龄偏大，执法人员法律知识匮乏，对综合执法要求的“阵地战”和“单兵战术”很不适应。行政综合执法涉及的专业领域多，对人员的素质要求也非常高，不仅要熟悉各专业领域的法律、规章，而且要清楚每项执法程序，甚至要掌握专门的检查技术，但从目前情况看，人员素质显然不能适应工作需要。二是认识错误。有些执法人员依法行政意识淡漠，还存在行政执法依人不依法、依权不依法或超越、滥用职权等思想倾向；三是结构不佳。尽管各地在组建综合执法机构时都对工作人员素质提出了要求，但为了解决现有执法人员的出路问题，各地大多进行了变通处理。综合执法机构人员大致是由过渡调整的原执法机构人员，接收的一些复转军人，招考的部分工作人员，聘用的部分协管人员四部分构成。综合执法机构人员的主体仍是原专业执法机构人员。执法单位未完全将人事管理的进人、用人、考核、任免、奖惩等方面的工作纳入法制化轨道，使得一些不适合做行政执法工作的人员进入了执法队伍，甚至一些行政执法机关还将执法任务委托给“编外”的社会人员。

⒋法律规章不健全。由于行政执法体制等多方面因素的影响，有些地方财政在保障行政人员工资方面存在困难，部分事业单位性质的执法机构的人员工资及经费没有纳入财政预算，因此执法机构只能靠罚没和收费开工资。有些地方财政部门按该单位实际罚没和收费额度的一定比例或全额返给执法机构，导致了收费、罚没养人现象的存在。即存在可罚可不罚的坚决罚，罚款数额可高可低的就高不就低；以罚代刑、代管、代处，想方设法多收费、多罚款，甚至给行政执法人员下达罚款、收费指标等问题。如交警部门财政按罚没和收费额度返还。这种有目的的执法很难保持执法的客观公正，严重干扰和影响了执法活动。又如农机监理单位，本应下乡入户，上门服务收费，但苦于缺少交通工具，只好就近拦车收费。另外，有的行政执法单位因聘用协管人员，队伍越来越大，罚款养人负担越来越重，不规范、不公正的执法问题也就越来越多。

三、完善济南市行政执法体制的对策

针对行政执法体制存在的问题，济南市积极采取改革行政执措施，对行政执法产生了较大影响。

⒈加强立法工作，健全法规规章，合理界定综合执法范围。制定有关法律法规，进一步明确综合执法机构的性质、地位、职责以及执法主体资格，规范法律责任；重点界定综合执法机构与各行政主管部门的职权划分，从根本上理顺关系；清理、修订现有关于城市管理方面的法律法规和规章，以消除和减少法律冲突及矛盾；加强立法解释工作，解决有法难依问题。

从理论上讲，各地综合执法机构的执法范围宜相对统一，以便于实施专业化的规范管理。事实上，由于各地实际情况不同，每个地区的综合执法机构的名称及职责范围可以有所不同（尤其是在试点阶段），但要坚持综合项目的相近性、相关性、易操作性以及规模适度的原则。如 “违反建设规划许可证的规定进行建设的、影响城市规划的严重程度如何、该拆除还是该采取其他措施，处理起来就比较复杂；行政处罚该不该相对集中，如何集中，也都需要进行认真的研究。再如：房地产管理中的执法往往与房地产行政管理过程紧密联系，那么，有没有必要成立专门的执法队伍或者由专门执法机构实施行政处罚权也值得认真研究。还如：煤气、供热及其设施的管理问题也比较复杂，不能简单地进行集中行政处罚。综合执法机构不必一味地寻求上下对口，从纵向上看应重心下移，突出区执法机构在执法工作中的作用。市、区执法机构职责权限应各有侧重，市级重点负责政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由区执法机构负责。

⒉科学配置综合执法职权。从行政管理基本理论上讲，执法是建立在管理基础上的一项强制手段。比如：在执法程序上，检查是实施行政处罚的前提，而检查本身也是一种管理措施，因此不能将管理与执法人为地分开。行政处罚权相对集中后，综合执法机关无法靠单一的行政处罚权去应对复杂的执法事务，需要其他执法权力的配合运用。这不仅需要赋予综合执法机构行政处罚权，而且还要给其配置相应的行政检查权、强制权。行使检查权是实现处罚权的必要手段，执法部门对经营者予以处罚，必须事先对构成该违法行为的事实、证据进行调查。开展行政检查（包括必要时依法采取行政强制措施）是行政机关实施行政处罚的前提；若当事人逾期不履行行政处罚决定，处罚机关可依法采取行政强制执行，以实现行政处罚目的。在上海和南京城市管理实施相对集中行政处罚权的实践中，对强制权都做了明确规定。但并不是所有的强制权都可以转移，限制人身自由和紧急强制权是不能转移的。

行政管理权一般由审批许可权、收费权、监督权和处罚权四个方面构成。行政审批权与行政处罚权同为行政机关的行政职权，是行政机关享有行政权力的具体体现。从综合执法实践看，一些地方在实施综合执法过程中已经将行政许可权配置给综合执法机构。海南省三亚市将城市管理领域的17项行政执法权和5项管理审批权划转给综合行政执法局统一行使，开创了全国城市管理综合执法试点工作的“三个最”，即集中行政处罚权最多、合并管理职能最广、管理范围涉及面最大。行政执法涉及城管、爱卫、规划、建设、园林、国土、环保、工商、卫生、公安、交通、海洋、供销、商务、水务、林业、文体等部门共17个方面的行政执法职能以及5项审批管理职能，被称为“17＋5”模式。

⒊重新定位行政执法目标。解决济南市公共空间中的脏、乱、差等问题，给公众一个良好的城市环境无可非议。但城市人口的急剧扩张与城市公共空间不足的矛盾，城市的经济能力与人口的生存需求矛盾，是目前众多城市公共空间管理中必须面对的现实问题。涌入城市的农村人口和大量的下岗工人为了维持生计，许多人的唯一选择就是走上街头寻找生存的机会。弱势群体的福利要靠城市公共空间来维持，在目前的情况下，这一部分群体在城市公共空间上的利益诉求不能被忽视。但许多城市管理者在执法目标设置上单纯追求城市街道整洁、优美，而没有给这些弱势群体留下一块生存之地，从而损害了弱势群体福利。

⒋完善行政执法协调机制。行政执法协调机制是整个行政管理运行机制的重要组成部分，具体应当遵循这样几个原则：一是整体性原则。理想的行政管理状态应当是上下贯通、左右衔接、环节互动、运转自如。行政领导维护和保证这种整体性，恰恰也是行政执法协调的目标。二是统筹兼顾原则。行政执法协调面对的是整个城市管理执法中出现的问题，既不是一个层次的问题，也无法用某种分类的方法概括其全部，所以，从整体框架的设计，到协调机构的配置以及协调内容分工上，都必须统筹兼顾。三是目标效能原则。衡量行政执法协调成功与否的主要标准是看其能否促进行政管理目标的实现，能否提高行政管理效能。

当前行政执法协调面对的主要问题包括执法主体与管辖问题的争议、不同执法行为之间的衔接、不同执法部门之间的配合、执法依据的确认与解释等四个方面。从理论上讲，行政执法协调面对的问题，自然就是行政执法协调的内容，但是，如果从行政执法协调机制的启动以及运行角度看，仅仅把行政执法协调的内容概括为这四个方面的问题，显然是不够的，还必须将这些问题进一步具体化，如执法主体与管辖问题的具体种类、不同执法行为衔接问题的具体情形等，使之能够更加顺畅地进入相应的协调程序，并由相应的协调主体加以解决。对此，还需要各执法部门结合各自的执法实践，进行全面分析，做好相应的基础工作。

进一步明确不同协调主体协调的范围，是在行政执法协调机制中实现分工负责的基础。具体来说，就是按照具体协调主体进行区分，如与需要协调问题相关的各个执法部门构成自行协调形式的主体，其协调的范围应当局限于有权作出决定或者解释的范围内。显然，类似的原则界限越细，具体协调主体协调的范围也就越清晰，相应地，行政执法协调机制的运行也就越顺畅。进一步明确行政执法协调程序规范的主要目的是通过各种程序规定将行政执法协调机制中的各个环节连接起来，从而实现行政执法协调过程的规范、有序和高效。按照不同的协调主体，具体应当建立自行协调程序、专项协调程序、综合协调程序。

行政执法体制改革是一项复杂的系统工程，涉及诸多领域，具有全局性，不可能一蹴而就。在行政执法体制改革中会出现许多新情况、新问题，因此，相关部门需要思路清晰地进行科学分析，不断探索，找准切入点，采取综合措施，稳步推进。

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