我国政府公信力提升的制度因素及对策思考

□ 杨妮娜

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

一、政府公信力的内涵

（一）政府公信力的内涵

政府公信力是政府在履行职责过程中通过合理、有效地履行功能和职责，获得社会公众信任和认可的能力，是政府的影响力与号召力。政府公信力是政府执政的基础、体现着政府的执政能力。［1］政府公信力看似抽象，但其表现却十分具体。政府公信力贯穿于政府的执政理念、履职的诚信记录、依法行政的方式，政府决策和政策施行的公开化、透明化、民主化的整个过程以及政府中每一个公务员的行政行为之中。一个顺应现代文明发展趋势、赢得人民信任和尊重的政府必然是将政府公信力放在执政的重要地位加以认识和呵护的政府。

（二）政府公信力的两个维度

政府公信力包括两个维度：一方面是政府完整体现执政理念、完善治理制度及政策执行的能力，即树立自信；另一方面则是政府获取民众信任的能力，即争取他信。二者紧密联系，相辅相成。

我国政府的自信来自于新中国建立至今。作为党坚持走社会主义道路所取得的巨大成就，其来源于党在不同时期在理论上的不断探索、发展以及取得的重大成果；来源于党的为人民服务执政理念所获得的民众拥护。自信是执政之源。有了自信，政府才会探索、改进、实践其政治理念；有了自信，政府才能获得民众更多的信任。政府在行政过程中建立的自信，就是要更好地为人民服务。政府的服务性要求政府在行政过程中必须实现“制定好政策——回应民众要求——获得民众支持——得到更多政策资源——制定更好的政策”的良性循环。降低政府姿态，真正做民众的公仆才是政府赢得民众信任的关键。

增强他信是政府公信力的根本。任何政府执政的基础都是民众的信任，政府能否将执政党的政治理念成功付诸实践，依靠的是政府赢得他信的能力。政府获得他信的能力越强，表明政府得到公众信任、支持和拥护的程度越高；表明政府的政策执行力越强。现代社会治理取决于社会成员、社会组织以及公民与政府之间的普遍合作。如果缺乏信任，合作便难以达成，即便达成了合作，也要付出高昂的代价。从这个角度说，公信力是政府最宝贵的执政资源。党的十七大报告提出：提高政府工作透明度和公信力。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。这些论述表明，人民群众的信任是执政的基础已成为全党共识。党的十八大报告强调指出：要坚定“道路自信、理论自信、制度自信”，这三个层面的自信都要通过政府的行为来体现。具体而言，政府的履职情况直接影响公众和社会的信任程度，而制度建设对政府高效履职具有重要作用，所以，必须以加强制度建设来提升政府的公信力。

二、政府公信力的现状

建国以来，我们在经济、政治、文化、社会等各个领域都建立了相关制度，这些制度相互衔接、相互联系，形成了一套制度体系。这套制度体系促进了中国特色社会主义制度的发展。但是，制度的惰性与惯性使其常常面临着现实状况的挑战，而不能够及时跟随现实境况变化而调整的制度与不能够协调共变的制度体系，都势必将损害政府的公信力。［2］

据求是《小康》杂志自2005年以来对政府公信力、网络信用、人际信用等进行的持续调查和量化评估显示：总体而言，中国政府的公信力保持在稳中有升的状态。2011年，政府公信力指数为65．0；2012年，政府公信力指数为67．8，升幅达2．8，为历年之最；2013年，政府公信力指数虽然升幅比2012年下降了0．5，但仍达到70．1。而另外两大指标，人际信用指数为70．2，比2012年提高了2．2；企业信用指数为58．5，比2012年提高了2．5。对这些调查数据进行分析可以得出这样的结论：政府公信力低于民众人际信任指数，高于企业信用指数，仍有很大的上升空间。特别是政府获得公众信任的能力呈现出“两高两低”的特征，即公众对政府管理经济的能力信心较高，对政府提供公共服务的能力信心较低；公众对中央政府的信任程度较高，对地方政府的信任程度较低。根据求是《小康》杂志发布的《2005－2013中国信用小康指数》的分析显示，中央政府的公信力在绝大多数受访者中得到了认可，但是很多受访者则表示不信任地方政府。［3］这样的调查结果充分显示出中央政府与地方政府之间由于权力分配在设计上存在的缺陷，致使地方政府作为地方公共事务管理的主体，管理任务繁重、财政支出较多反而公信力降低的状况。

三、影响政府公信力提升的制度因素

（一）行政权力分配不够合理

政府行政层级的设计应该与政治、经济和社会的发展状况相适应，体现出不同层级的政府职能定位的区别。各级政府只有分工合理，才能使政治体制与经济社会管理有机对应。中央政府较之地方政府更加侧重宏观管理层面，而地方政府则应侧重微观管理和具体政策的实施与执行。目前，在我国行政权力分配制度设计中，地方政府相对于中央政府承担着提供公共产品与公共服务的具体责任，然而，地方政府特别是县级政府在承担着主要公共服务的职责的同时，其公共服务能力因受行政权力的局限，致使公共资源越到基层就越稀缺。地方政府权利与义务的不对等致使其在财力与人力上很难达到中央政府的施政要求，这就必然导致民众对地方政府的信任程度下降以及与公共服务的公平、均等分配价值取向的矛盾。

（二）公共政策过程不够科学

公共政策过程包括政策制定、评估、反馈等一系列环节。目前这些环节在我国仍旧没有明确的或强制性的规定，使政策制定的科学性受到了很大的影响。公共政策从方案的选择到执行过程中细节的落实以及公众参与的缺失，使政策的民主性与科学性缺乏一定的说服力。政策的连续性与稳定性深受决策者更迭的影响。现有的政策制定程序虽然规定了政策出台是领导集体讨论决定的，但实质上决策权还是集中在少数主要领导者身上，加之干部任用、交流制度的影响，使得“一个班子一套思路，一届政府一个政策”现象的存在，影响了政府公信力的提高。［4］

（三）民主参与制度不够规范

民主治理仍然存在很多制度性障碍和阻力。在社会治理过程中，公众参与表面上看起来轰轰烈烈，而实际效果并不理想，原因是严重缺乏为公众利益表达提供技术性的手段，公众参与仍处于较低的水平；政府管理仍处在公共行政阶段，对于民众的要求仅仅限于回应，对民意的采集与重视程度远未达到公共管理的要求。对政府而言，公众参与不仅是制度设计，更是一种执政理念。如何将公众参与意识转化为实践，特别是在影响范围较大、公众较为关注的政府政策制定环节设计好公众参与的步骤、运用好公众参与的方式和方法，这是公众参与理论研究急需解决的问题。

（四）权力监督制度不够完善

由于权力监督制度不够完善，导致了权力滥用、腐败等现象大量存在，使政府公信力遭到社会质疑。从现阶段看，权力监督制度还没有完全体现出威信和效用，特别是没有建立对行政机关和领导干部既有效又有威慑力的权力监督机制。而民众对行政权力监督的乏力也导致了“公信力怪圈”的出现，即民众对政府的解释总是持有怀疑态度，一旦政府行为出现偏差，民众就会做出“有罪推定”，认为政府的行为多有对民众利益的损害，官员多有贪赃枉法之人等。带有浓厚感情色彩的“道德判断”先于事件真相被强加于政府，使政府行为被标签化，官民误解也由此产生并越积越深。

（五）信息公开制度不够完备

信息是公众了解、参与、监督政府管理的基石，没有透明的信息，必然导致政府与民众之间难以建立互相信任的关系。政府与民众互信的缺失必将使政府产生“刁民思维定势”；百姓产生“贪官思维定势”，即政府总是不信任百姓能够进行自我管理，而百姓总不相信政府会以民为本。目前，政府政策的议题设定、方案选择、执行和评估还远未达到开放的程度。民众的知情权、参与权和监督权都缺少制度保障。信息不够透明，限制了政府内部决策、执行、监督之间的有效制约，政府制度中的权力和权利难以达到平衡，政府的公信力也就越难提高。［5］

（六）问责机制不够健全

问责机制不健全会导致政府难以担负起责任。人大监督的实效性不足、行政监督手段乏力、部门责任划分不清等问题，都制约着问责制度的有效实施，致使事后监督与“救火式”监督居多。事前监督的欠缺和监督效果的局限是影响政府公信力的重要因素。从中央到地方，各级政府虽然都在逐步建立和完善责任追究制度、官员问责制度、引咎辞职制度，但是大多数操作性不强，而且法制化和制度化程度较低；制度规定的职责不清，使个人责任无法追究，政府机关也倾向于推诿责任，责任追究缺乏具体规范和操作程序，追究力度有限，制度上的确实不一而足，在根本上制约着责任政府实践的发展和深入。［6］

三、提高政府公信力的制度途径

（一）以加强民主制度建设赢得政府公信力

从各国政府的执政经验来看，民主制度的建立与完善是公众对政府建立认同感的核心要素，充分的参与感与决策的共享感直接关系到公众对政府的信任程度。只有民主原则在国家政治、经济、社会生活中得以充分体现，才能使民众认同政府执政的合法性，相反，如果民众被排除在政治生活之外，势必会带来民众与政权的疏离感。要提高政府公信力，就必须在国家政治生活中注重“两横两纵”民主制度建设，即党内民主与政府行政过程中的民主制度的完善，政治体制与行政体制的民主制度的完善。党内民主制度的发展，有利于选出民意基础好的领导者，增强公众对政府机构的信任感；政府行政过程中民主制度的发展，有利于增强政策的合法性。政治体制中人大、政协作用的充分发挥，有利于监督政府行为；行政制度的不断完善，有利于保障权力在行政的每个过程中受到有效监控，特别是社会组织与政府的合作机制的设计与完善，有利于形成社会健康、有序的合作治理局面，减轻政府压力，分散民众对于政府作为社会管理的唯一主体而产生的抱怨及不信任。因此，民主制度的完善是政府获得广泛支持的必要条件，也是政府治理能力的体现。

（二）以建设合理的分权制度增强政府公信力

各级政府间的权力划分从来都是国家政治制度设计中重要的内容，也是影响政府公信力的关键因素。中央政府与省级政府、地（市）级政府、县级政府的分权制度特别是财政制度，是造成目前地方政府公信力偏低的根本因素。党的十八大报告提出，未来政府职能要向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。按照这样的职能设计，首先，各级政府必须逐步减少对具体经济活动的干预，加强政府对公共服务的公平提供。中央政府应定位于务虚的角色，省级政府，特别是县级政府应定位于务实的角色，这样，才能有效地提升地方政府提供公共产品的能力。其次，提高地方政府完成社会管理和公共服务的能力，合理配置各级政府的财权与事权。进一步完善省直管县制度，去除地级市作为区域性政府的管理职能，减少中间协调层次，让地级市政府与县级政府都能有效地发挥在公共服务提供中的实体性作用，协调好有限的资源。再次，促进行政机构的扁平化。不仅要通过中央政府下放权力、减少行政层级，还要通过不同层级政府组织中的权力运行设计，通过大部门管理体制的推进，扩大管理幅度，提高政府信息传递的准确性、管理的有效性和管理的绩效。［7］明晰各级政府的角色定位，使地方政府拥有更多的行政权力，集聚更多的行政资源，这样，才能有效提高政府公信力。

（三）完善信息公开制度

加大信息公开力度，推进党务与政务公开，拓宽信息公开渠道，健全信息发布机制，能够使群众的知情权、参与权、表达权和监督权得到保障。政府信息公开作为政权机关施政方式和工作作风的改善途径以及制约权力、防治腐败的重要措施，对提升政府公信力具有重要意义。尤其是一些重大事项决策的公开，让人民群众参与决策、参与管理、参与监督，对防止和治理腐败更是起着不可估量的作用。自《中华人民共和国信息公开条例》实施以来，从推行政务公开的地方政府经验来看，建立政务公开监督和评价体系，定期实施检查评估，甚至把政府信息公开的贯彻情况作为地方政府和部门领导工作达标考核项目，对衡量信息公开制度取得实施的效果非常重要。同时，政府信息公开要与完善行政程序有机结合起来，逐步实现程序公开、使用法规公开、办事结果公开、经济账目公开、人员公开、数字公开。特别是决策过程公开，即采用专家论证、风险评估和公众参与，推进科学决策、民主决策、依法决策。用完善的制度将信息公开与防治腐败、协调干群关系、依法行政及电子政务相结合，让权力在阳光下运行，使公共权力在行使过程中自觉接受法律和制度的约束，接受社会和公众的监督。

（四）加强监督制度

国内外的反腐实践证明，加强制度建设是惩治和预防腐败的重要保障。要实现廉洁政治的目标，必须把制度建设摆在突出位置。增强制度的可操作性，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，只有这样，才能形成制约有效的权力运行制约机制。政府既要加强内部监督、民主监督、法律监督、舆论监督等多层次、全方位的监督，同时还要接受法律监督、人大监督、政协民主监督和媒体监督，形成权力监督体系，实现权力的良性运行。［8］（p281）具体来说，要加强人大对行政机关的监督，要按照宪法的规定来完善制度，理顺人大与行政机关的关系，充分发挥人大对行政机关及公务人员行为的规范监督作用，人大要切实监督法律的实施和政府工作，撤销行政机关有悖于宪法和法律的行政规章和决定；加强民主党派对政府的监督，强化民主党派参政、议政的作用，把民主党派的的个体监督与有组织的群体监督有机结合起来；加强舆论监督与群众监督，明确权限、范围和程序，健全保密制度和举报、反馈制度，保障新闻机构的采访权、报道权和批评权，以强化外部监督，提高社会对政府的信任程度。

（五）改进管理制度

创新管理制度是政府提高效率、适应信息时代管理环境变化的内在要求。管理制度创新要根据我国国情，对政府机构与社会的关系、政府机构间的关系作出必要调整，对政府机构的管理权限、管理职能、行为方式、工作制度以及与此相适应的机构设置、人员编制、工作流程、财政预算、管理责任等进行再审视、再设计、再组合、再定位。［9］（p304）面对信息化带来的冲击，原有的管理方式已经不能很好地适应民众大量的、具体的、个性化的、高标准的要求，因而政府必须确立与信息社会发展相契合的管理模式，选择适当的发展战略。例如在公共项目方面，实行市场化改革，缓解财政压力，提高管理效率；在人员管理方面，探索实行聘任制，增强竞争性。此外，从管理的角度出发，借鉴和吸收发达国家在公共管理实践方面积累的丰富经验，通过流程再造、绩效管理、标准化建设等管理技术的引入，促进政府管理方式的变革，从而满足不断变化的公众需求。政府的流程再造要着眼于行政权力的运行过程与运行规律，从顶层设计着手，从根本上改变原有的固化管理过程。评估制度的绩效还需与评价、选用干部和行政问责等制度相结合，使评估结果得到有效利用。

［1］朱光磊，周望．在转变政府职能的过程中提高政府公信力［J］．中国人民大学学报，2011，（03）．

［2］吴晓峰．近年来政府公信力研究综述［J］．中国行政管理，2008，（05）．

［3］ 中国信用指数调查： 政府公信力提升最高［EB／OL］．http：／／finance．sina．com．cn／china，2012－09－04．

［4］唐云峰，宋国庆，基于社会调查的地方政府公信力现状分析［J］．辽宁行政学院学报，2011，（12）．

［5］杨妮娜．政府公信力提升与服务型政府建设［J］．神州，2012，（12）．

［6］刘雪华．谈我国政府公信力提升与政府职能转变［J］．东北师大学报（哲学社会科学版），2011，（05）．

［7］张占斌．政府层级改革与省直管县实现路径研究［J］．经济与管理研究，2007，（04）．

［8］张创新．中国行政问责制度研究［M］．吉林人民出版社，2006．

［9］张良．公共管理学［M］．华东理工大学出版社，2005．