我国地方环境立法的良好范例：《深圳经济特区环境保护条例》(修正案)评析

2013-08-15邓可祝

行政与法 2013年11期

□ 邓可祝，蔡华

（安徽工业大学，安徽马鞍山 243002）

《深圳经济特区环境保护条例》（修正案）（以下简称《条例》）制定于1994年，2000年针对个别条款进行了第一次修改。为适应环保新形势的要求，2006年深圳市人大常委会将《条例》修订工作列入立法计划，并于2009年7月21日通过了新《条例》。［1］这部环境立法具有鲜明的特点，对于我国《环境保护法》的修改和其他地方环境立法也有着重要的借鉴意义。

一、《条例》的创新

《条例》是深圳特区环境保护的综合性基本法规，是深圳特区环境管理和环保执法工作的依据。深圳市人大常委会不仅重视《条例》修改的民主性和科学性，而且还重视《条例》作为环境保护基本法的作用，强调其实效性。与一般的环境立法相比，《条例》具有较多的创新之处。

（一）《条例》的理念创新

理念是立法的灵魂，环境立法需要正确处理经济发展与环境保护的关系，这在许多国家的环境基本法都已得到证明，如美国的《国家环境政策法》将国家环境政策所追求的总目标定位为：“创造和保持人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各种条件，满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求。”［2］这样的理念，指导了整个国家特别是行政机关的环境行为，对美国环境法制的发展起到了重要的作用。深圳特区的《条例》也十分重视立法理念，强调了环境保护的重要性。具体有以下几个方面：

⒈环境优先理念。环境与经济发展的关系，是环境立法需要处理的基本关系，也是最难以处理的问题。我国《环境保护法》处理经济发展和环境保护关系的理念是将环境立法作为促进传统的经济发展模式的一种方法，［3］（p48）这一理念对于各地政府处理经济与环境的关系产生了不良的影响。但国外和我国的一些地方环境立法中已经体现了环境优先的思想。如1967年日本的《公害对策基本法》和《俄罗斯联邦环境保护法》。在我国，江苏省第一个明确提出了环境优先原则，即2004年江苏省人大常务委员会通过的《江苏省长江水污染防治条例》。［4］这些理念对于立法起到了良好指引作用。《条例》对于城市发展和环境保护的关系加以明确，即“城市发展应当遵循环境优先原则”（第3条）。明确了环境优先，对于今后的环境保护无疑会起到良好的指导作用。虽然《条例》只规定了城市发展与环境保护之间的关系，而不是整个经济发展和环境保护之间的关系。

⒉环境友好理念。建设环境友好型社会已经逐渐成为我国的共识，但这种共识尚停留在党和政府文件的层面，还没有得到立法的确认。《条例》认识到环境友好型社会在整个社会发展过程中的重要性，规定了“鼓励发展循环经济和低碳经济，促进清洁生产和绿色消费，建设资源节约型、环境友好型社会”（第4条）。反映了立法对环境友好型社会的态度，有利于环境友好型社会的建立，并且在循环经济、低碳经济和清洁生产方面也作出了明确的规定。

⒊公众参与理念。公众参与在环境法中具有重要的地位，受到国际公约和各国立法实践的重视。如《里约环境与发展宣言》第10条规定：“环境议题是最好得到有关各方公民的参与：每一个人都应能适当地获得关于环境的资料，或是由公共部门，包括自己的社区的有害材料和运动的信息，并有机会参与环境议题的决策过程；各国应促进和鼓励公众认识和参与决策。”可以说，公众参与是环境法中最值得关注的一个问题。《条例》特别强调了公众参与，不仅在总则部分规定了“鼓励公众参与环境保护”（第2条），而且用了整整一章（第6章）的篇幅对于公众参与加以明确，体现了对于公众参与的重视，这在我国的立法中是十分罕见的。

⒋环境责任理念。环境治理非常复杂，涉及到不同的主体，而且各主体在环境影响行为中存在着不同的利益和需求，如何设定不同主体的责任关系到环境法的实效。《条例》重视了责任的规定，并针对不同主体在环境治理中的影响而规定了切实有效的责任。首先是对政府责任的重视。环境是一种公共物品，政府负有向社会提供良好环境的责任。政府的环境治理责任在环境法制中是至关重要的一个环节。2002年在南非召开的可持续发展世界首脑会议上通过的《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》第4条和第163条都强调了一国政府在可持续发展上的作用。我国学者也认为：“应加强政府的环境保护公共责任。在推行责任社会化的同时，不能忽略政府的公共责任。”［5］但由于我国过去对这一点认识不足，加上立法的偏差，对于政府责任的规定没有到位。出现了“重企业环境义务和追究企业环境责任，轻政府环境义务和追究政府环境责任”、“重政府环境权力，轻政府环境义务”的现象。［6］政府责任在立法中的弱化，不利于政府履行环境保护职责，加上实践中不重视环境保护在政府考核中的作用，导致了环境保护弱化。我国的环境在短短的几十年里急剧恶化，环境问题已严重威胁了公众的健康，也给经济发展带来巨大的隐患。直至我国在“国民经济和社会发展十一五规划”中（以下简称“十一五规划”）将节能减排作为约束性的指标纳入到了各级政府考核制度中，才出现了政府必须履行环境责任的趋势。而《条例》明确规定了政府的环境责任，体现了政府环境责任的刚性，对于环境保护具有重要的作用。其次是对企业责任的强化。我国法律中关于企业的环境责任规定得较轻，对于企业的违法行为没有威慑力，造成了环境法的软化，出现了“守法成本高、违法成本低”的现象，实际上是鼓励了企业违法，导致许多企业宁可违法受到处罚，也不愿遵守环境法律。《条例》通过一系列条款强化了企业的环境责任。此外，《条例》还对个人在消费过程中的环境责任予以明确，为其他单行法律的制定提供了依据。

（二）《条例》的制度创新

⒈扩大了监管部门权限。环境执法在环境保护中无疑居于举足轻重的地位，我国现行法律授予环保部门的权限较少，不利于环保机关的有效执法。《条例》则扩大了环保部门的权限，如制定了暂停审批制度（第23条）；责令排污者限期治理制度（第27条）；查封、扣押等强制措施制度（第33条）；按日处罚制度（第70条）等。当然，《条例》在扩大监督管理权限的同时，也对行使权力的程序等方面作出了规定。如第34条对于违法查处的程序和时限的要求非常明确，减少了行政机关滥用自由裁量权的可能。因为行政程序被认为是制约行政滥用自由裁量权最有效的方法。［7］

⒉明确了政府应承担的环境责任。在政府责任方面：一是规定了政府的环境考核制度。市政府对区政府及市政府有关部门主要负责人、区政府对街道办事处及区政府有关部门主要负责人的环境保护实绩实施年度考核，并向社会公布考核结果。考核结果应当作为被考核人任职以及对其奖惩的重要依据（第9条）。我国虽然在《环境保护法》第16条也规定了“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。但这种责任的性质及责任如何承担等并没有规定，以至出现了虚化的情形。在“十一五规划”中，明确将“行政问责制”运用于节能减排工作中，其实就是实施政府环境责任的措施，但这是一种行政责任，并且仅仅限于节能减排，对于其他环境保护责任如何实行责任制并没有规定。《条例》则明确规定了政府的环境考核制度，体现了重视政府环境责任的理念。二是规定了政府环境质量报告制度。要求各级人民政府应当按年度分别向本级人民代表大会常务委员会报告环境责任目标、任务、年度实施计划的执行情况，并通过政府网站等途径向社会公布（第8条）。这也是一种具有特色的制度。如前所述，我国的《环境保护法》只规定了地方人民政府对本辖区的环境责任负责，但如何负责没有规定。在《条例》中，考核制是一种行政系统内部的机制，严格地说是一种行政责任，但人民政府的责任还有法律责任和政治责任，第8条就是针对政治责任而言的。在我国，人大是权力机关，人民政府是同级人大的执行机关，各级人民政府应向人大负责，对人大汇报工作。因而，政府在环境保护方面所做的工作，应向人大负责和汇报，接受人大的审议和监督。《条例》的相关规定，可以发挥人大对人民政府环境保护工作的监督作用。三是规定了政府及职能部门制定环境保护行政规则的责任。“本条例规定应当另行制定具体实施办法的，市政府或者有关部门应当在本条例施行之日起6个月内制定（第83条）。”这是关于政府及职能部门在制定环境规则中的责任，最有特色的就是《条例》规定了行政机关制定环境规则的期限。因为我国的环境法律往往比较原则化，因而需要授权行政机关制定实施细则或者办法，但由于没有规定制定实施细则或办法的期限，导致许多环境法律需要制定的细则或办法长期处于空缺状态，从而使环境法律的规定无法实施。有学者指出，截至2010年，“《循环经济法》需要有关部门制定十多个配套的规章，但现在一个也没有出台。再如，《固体废物污染环境防治法》于1996年颁布，该法规定了‘危险废物许可经营权’，即危险废物的储存、收集等需要许可证才能经营，但《危险废物经营许可证管理办法》10年后才出台。”［8］这一状况极大地影响了我国环境保护的进程，也对法律的权威造成了极大的损害。如何应对行政机关在立法和制定规则方面的不作为，《条例》借鉴了国外的做法。如美国环境法律中就有所谓 “死线”（deadline，也称为“最后期限”——引者注）制度来防止行政机关在制定立法或者规则上的迟延。所谓“死线”，指的是国会在环境立法时，需要行政机关通过制定规则的方式来加以实施，为了防止行政机关在制定规则时的迟延，就在授权行政机关制定规则时明确规定行政机关必须在特定的期日前实施特定的行为（规则制定等）。［9］（p43）通过这样的做法，议会可以对行政机关的行为加以有效的制约，防止行政机关的不作为。《条例》将行政机关行为的期限加以规定，这对于防止行政机关的不作为具有重要的作用，在我国立法中也是一种制度创新。

⒊确立了严厉的制裁制度。我国环境法律制度对于违法行为所规定的制裁力度是较小的，还没有形成对环境违法足够的威慑力量，甚至出现了 “守法成本高，违法成本低”的现象。［10］（p282）这表现在两个方面：一是对于违法行为的最高处罚数额的规定。如我国对于环境违法行为的最高处罚数额是100万元，这对于污染的处罚力度是非常小的；二是对于多次违法行为处罚的规定。要求遵守一事不再罚原则，这本来是没有问题的，但对于什么是“一事”的认定不适应查处环境违法的需要。如将持续的环境违法行为按一次违法进行处罚，这明显不适合环境保护的需要，对环境违法也是一种变相的纵容。《条例》在这方面有了突破，明确了“按日处罚”制度（第69条、第70条），这样的规定，适应了现代环境法制的需求，有利于环境执法和环境保护。［11］

另外，对环境污染事故也加大了处罚力度。根据污染事故的等级而确立了不同的处罚幅度，按照直接损失来进行处罚。如“对造成重大或者特大环境污染事故的，按照直接损失的30%处以罚款；直接损失难以核算的，对重大环境污染事故处100万元罚款，对特大环境污染事故可处300万元罚款（第80条）”。虽然这一条是在《水污染防治法》第83条的框架下制定的，但对于给环境造成的直接损失难以核算的情形，比《水污染防治法》的规定更加明确，也可以更有力地制裁污染行为。

⒋其他制度。除了规定以上制度外，《条例》还规定了其他一些重要的制度，如总量控制制度和排污权交易制度等等。总量控制制度在环境保护中十分必要，在排污权交易制度中尤其如此。没有总量控制制度，排污权交易制度就不能实现其保护环境的目的。［12］因而，各国环境法律中都非常重视总量控制制度。《条例》规定，市环保部门编制重点污染物和其他未列入国家和广东省污染物排放总量控制指标的其他污染物，要制定排放总量控制计划（第22条）。而排污权交易制度在我国目前的法律中也没有规定，虽然一些地方已经开始了实践，但《条例》则在这一方面进行了明确规定，也使这一制度有了法律上的依据（第38条）。

二、《条例》成功的原因

（一）正确处理了经济发展与环境保护的关系

作为地方性的环境保护立法，立法机关对于经济发展与环境保护的态度是至关重要的。深圳市在经济高速发展的同时也面临着环境问题的困扰，在如何处理经济发展和环境保护的关系问题上，“深圳市以科学发展观为指导，以2007年市委一号文件《关于加强环境保护建设生态市的决定》为标志，确立了‘生态立市’的城市发展战略。深圳市将环境保护作为落实科学发展观的重要内容，把环境保护作为转变经济发展方式的重要抓手，以环境保护优化经济增长。”［13］在这一背景下，深圳市人大常委会能够重视环境保护，在《条例》中以先进的理念为先导，制定出了科学有效的制度，从而促进了整个环境法制的转型，有利于环境保护的发展。

（二）注意吸收理论研究成果

近年来，我国环境法学得到迅速发展，一些学者对我国环境法制存在的问题也进行了大量分析，产生了卓有成效的成果，提出了许多完善环境立法和执法建议。深圳市人大在制定《条例》的过程中，吸收了一些环境法学界的研究成果，同时聘请了武汉大学环境法研究所的学者对《条例》草案进行修改，提出参考意见。同时，《条例》还借鉴了大量的国外环境法制中成熟有效的规定，从而保证了《条例》的科学性、有效性。

（三）结合了地方实践

深圳特区是我国经济和社会发展的前哨，也是改革开放的先锋。一方面，深圳的经济社会发展非常成熟，法治水平和执法能力也很高；另一方面，深圳的经济社会发展与环境之间的矛盾也在加剧，如何处理好经济社会发展与环境之间的矛盾关系到深圳特区的可持续发展。在经济社会的发展和环境保护之间发生冲突时，如何进行优先选择是一个十分艰难的决定。《条例》在城市发展与环境保护之间的关系上采取了“环境优先”的做法，这是现代许多国家环境立法的选择。《条例》的相关规定充分考虑了深圳特殊的经济和社会发展现状：第一，深圳具有雄厚的经济基础。《条例》对于环境保护规定了较多的有效手段，特别是在城市发展与环境保护的关系上能够做到“环境优先”，这也是与深圳市的经济发展紧密相连的。一是深圳市是我国的经济特区，改革开放的前线，经过多年的发展，目前已经属于我国最为发达的地区之一，面临着经济转型，需要发展具有高附加值的产业，对环境影响较大的高能耗、高污染的产业需要加以限制，因而《条例》能够采取比较严格的措施来保护环境；二是随着经济发展，人们的环境保护意识增强了，公民的环境权益受到了越来越多的重视，全社会更加重视环境保护；三是符合环境库兹涅茨曲线的，即经济增长与环境保护呈现出倒U型函数关系。［14］（p29）虽然这一曲线并不能完全说明环境保护与经济发展的现状，但从深圳的发展来看，还是存在相关性的。第二，深圳市的环境执法能力较强。深圳特区经济基础雄厚，政府的经费保障充分，因而环境执法能力较强，这使环境法律上的一系列制度也有了执行的物质基础。而良好的执法能力，可以保证法律实施的有效性，为《条例》的有关规定奠定了基础。

三、进一步的思考

（一）处罚额设定的问题

⒈关于按日处罚的问题。按日处罚的目的是为了防止违法者从违法活动中受益，也可以减少行政机关查处环境违法行为的成本。因而，按日处罚的数额应与违法行为可能获得的收益或者是环境损害的程度相适应，而不能仅仅规定1万元的固定额，这可以暗示违法者，如一天处罚1万元，一个月也就是30万元，这对于一些企业来说还是低于其守法成本的。因而，可以设立一个弹性的数额，如5000－20000元，这对于违法者就可以形成一定的威慑作用。当然，为了防止其负面作用，也可以设定一个上限，但其上限的数额应足够大才能切实有效。同时，也要在实践中重视对行政机关裁量权的控制。

⒉其他的处罚数额问题。根据《行政处罚法》的规定：“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”因而，《条例》在一些违法行为的处罚上并没有多大的设定空间。但对于法律、行政法律没有规定的行为，《条例》还是可以加以规定的。

⒊对于环境损害的赔偿问题。我国环境法律中，只规定了环境的“直接损害”问题，对于环境本身的损害并没有规定。关于环境的“直接损害”，根据《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定的是“公私财产损失”，即包括污染环境行为直接造成的财产损毁、减少的实际价值，为防止污染扩大以及消除污染而采取的必要的、合理的措施而发生的费用。这一解释并不包括给环境造成损害的损失，没有考虑到环境的价值，造成环境损害的人承担的责任就相对较轻。而根据国际环境立法经验，对环境造成的损害也应承担相应的责任，这样才有利于环境损害的恢复，并对侵权行为人产生一定的威慑。如美国1990年《石油污染法》规定的损害赔偿分为三部分：⑴修复、恢复、替代或获取受损自然资源的类似等价物的成本；⑵自然资源在修复期间价值的减少；⑶评估这些损害赔偿的费用。［15］通过对比可知，环境损害造成的损失比直接损害要大。但《条例》在这一方面没有规定，表明《条例》在规定环境损害方面还存在一定的不足，因此应增加环境损害方面的规定，明确损害赔偿责任。

（二）环境公益诉讼问题

环境公益诉讼制度是在环境法中有着重要作用的一项制度，在许多国家和地区的环境法律中都有规定。如美国和印度的环境公益诉讼制度，在本国的环境保护中都起到了良好的作用。据我国学者研究，目前美国有19部联邦环境法律中有“公民诉讼条款”。［16］距今较近且具有重大影响的是马萨诸塞州等诉联邦环保局案。该案中，马萨诸塞州等原告要求联邦环保局对汽车二氧化碳排放进行规制，而联邦最高法院支持了原告的诉讼请求，认定二氧化碳属于温室气体，联邦环保局应该予以规制。［17］这对于应对全球气候变暖也具有重要的意义。可见，环境公益诉讼是一种有效的环境法的实施机制，可以促进环境法律的遵守。目前，我国学术界对环境公益诉讼非常重视，也出现了一些环境公益诉讼的案例。作为特区立法，《条例》如果能在这方面加以规定则具有重要意义。

（三）《条例》实施的效果问题

一部法律的制定固然重要，能否得到实施则更重要。应该说，我国的环境立法数量较多，且基本上形成了完整的环境法律体系，但一些学者仍然指出我国的环境法制是失败的，因为我国的环境立法许多都没有得到遵守，成为了纸面上的法，而不是行动中的法。［18］《条例》的理念和制度规定都比较先进，但是否能得到实现值得认真考量。一是关于政府向人大报告环境质量制度。政府向人大报告环境质量，对于加强人大在环境保护方面的作用无疑是必要的，可以发挥人大的监督作用，但也存在以下的问题，如人大有没有能力对政府的环境质量报告提出意见、如果人大对政府环境质量报告不满意怎么办等等。在现有的制度下，人大对政府的监督是一种弱势监督，没有人大强有力的监督，政府环境质量报告制度的效果就值得怀疑。二是关于政府环境考核制度。政府环境考核制度是行政机关的内部责任制度，政府是否会坚持进行环境考核、如何考核，环境考核的刚性如何得到保证，如何保证责任考核制度的公开透明等等都应得到重视。三是如何预防各级人民政府对于环境执法的干预。在我国，大量的环境法得不到有效实施与各级人民政府对本级环保部门执法行为的干预有关。在我国的现行体制下，如何防止对各级人民政府基于经济发展的考虑而非法干预环境执法，是保证环境法律实施的重要条件。四是公众参与制度的完善问题。虽然《条例》对于公众参与非常重视，且专门用一章的篇幅加以规定，但公众参与的具体制度并没有规定。如何保证公众参与的刚性、代表性及科学性等都需要在实践中加以强化。五是政府机关制定规则的期限问题。虽然这一规定可以解决政府机关的不当迟延，但也会出现政府机关尽力去制定规则，可是受现实条件制约，不能按时制定规则时如何处理，是否要法院来强制行政机关制定规则，这种强制的效果如何等问题。在美国，已经出现了大量的这方面的案例，但我国现在法院还没有审理过相关案例，如何处理此类案例也是值得认真研究的。

总之，深圳的《条例》本身是非常先进的，反映了现代环境法的发展趋势。但还要重视其实效性，这就要求一方面应要加强国家机关之间的监督，如权力机关的监督、上级行政机关的监督、司法监督；另一方面也要加强社会监督，提倡行政行为的公开透明。只有通过有效的监督，才能保证《条例》得到切实的实施。

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