欠发达地区职业教育决策机制研究——决策机制的运转

马建东

（天水师范学院 文史学院，甘肃 天水 741001）

欠发达地区发展职业教育具有一定的后发优势，开发这种后发优势的先决条件是建立高效运转的职业教育决策机制。其目标是要努力实现三个根本转变：即实现从决策权高度集中向决策权合理划分并受到有效制约的根本转变；实现从单一行政决策向系统决策（决策机构、专家、教职工代表共同参与）的根本转变；实现从单纯注重决策咨询向对决策权的全方位监督制约的根本转变。只有这样，才能充分利用仅有的人财物，使职业教育真正得以“大力发展”。[1]

欠发达地区职业教育决策机制的高效运转依赖于决策体制与决策制度两个方面的保证，然而在现实中欠发达地区职业教育却明显存在决策体制不顺、决策制度缺位的弊端：一是欠发达地区职业教育特别是中级职业教育决策体制不顺。主要表现为各地均存在对中职院校的多头管理现象，如教育部门在统管当地职业院校的同时，农业局管农校、卫生局管卫校、体育局管体校、社保局管技校等，这种多头管理事实上造成了欠发达地区职业教育管理中政出多门、职业院校无所适从的现象。二是决策制度缺位。决策制度主要有决策前的调查研究制度、决策过程中的程序与规则制度以及决策失误的问责制度等等。欠发达地区各层次职业教育决策主体在决策时，或者缺乏相应的制度作为保证，或者建立了一些制度，但在真正决策时又流于形式。

本文将重点从理顺体制、明确权责的角度论述职业教育决策机制的运转。

一、欠发达地区职业教育在决策主体上应采用“政府+学校”的混合模式

由于经济、社会、文化的“欠”发达，欠发达地区职业教育应采用“政府+学校”的混合决策模式，做到两个“充分”：充分依靠政府的组织、服务和协调能力；充分发挥学校的办事积极性、主动性和市场适应性。在这一模式中，政府是上层的决策主体、学校是基层的决策主体。政府应更多地运用计划手段对当地职业教育发展中存在的重大决策事项进行决策；学校应更多地运用市场手段对关乎学校发展的微观事项进行决策。但无论如何，上层的决策主导着基层的决策。

欠发达地区一个突出的特点是改革的力度不够，计划经济体制遗留下来的东西多一些，政府管理的力度大一些，而市场化的东西相对弱一些。这看似我们的弱点，却反而成了“大力发展”职业教育的后发优势之一。因为职业教育不能完全市场化，特别是发展欠发达地区的职业教育更需要政府强有力的管理。因此，在构建欠发达地区职业教育决策机制的过程中政府管理职能不仅不能弱化，而且应进一步强化。在欠发达地区发展职业教育的过程中，政府“越位”的情况固然存在，但更严重的却是政府在管理中的“缺位”，是在其位不谋其政，耽误了职业教育的发展。因此，在构建欠发达地区职业教育决策机制的过程中一定要强化政府管理与统筹职能，真正发挥好上层决策主体的作用。[2]

当然，这一模式随着经济、社会的发展也会有所调整，待欠发达地区摘掉了“欠”字的帽子、企业的规模壮大之后，则可以将之调整为“政府+学校+企业”的决策模式。

二、欠发达地区职业教育决策机制的运转手段：计划+市场

（一）明确决策主体、设置科学的职业教育决策体制

决策机制运转的载体是决策体制，因此，明确决策主体、建立一套有利于职业教育发展的科学的决策体制是欠发达地区职业教育决策机制高效运转的基础。这种体制从层次结构来看应该是：第一层次的决策主体为地方政府（省、市、县），负责对区域内职业教育进行宏观调控，做好布局布点、理顺体制关系以及资源整合等工作；第二层次的决策主体为统一的职业教育主管部门以及职业院校协商机构，前者主要负责对区域内职业教育的统一管理，后者主要负责协调区域内各个职业院校之间的关系；第三层次的决策主体为各职业院校，应做好关乎学校自身发展的各项决策，如专业建设、“双师型”教师队伍建设、招生与就业等；第四层次的决策主体为各职业院校的内部组织，应做好教学方案的设计、提高教学质量等方面的决策。如图1所示。

图1 职业教育决策体制

构建能够高效运转的职业教育决策体制的关键在于政府。欠发达地区的地方政府应对目前职业教育多头管理的弊端进行彻底改革，撤销农业局、卫生局、体育局等行政部门对职业教育的归口管理，建立专门的统一的职业教育管理机构；将原来在各地设立的职业教育工作联席会改组为职业院校协商机构，该机构是一个以解决区域内各职业院校之间无序竞争问题为主要任务的专业服务性协调机构，原联席会中的行政性成员应该退出，让学校的事情由学校自己解决。需要说明的是体制内的各个决策主体都应建立与之相适应的决策咨询机构或配备必要的咨询人员。

（二）决策机制运转的效率决定于决策手段的选择

决策机制运转的关键主要看决策主体在决策时所采用的决策手段。选择不同的决策手段会形成不同的运转模式。若决策主体采用计划手段会形成计划模式、若采用市场手段会形成市场模式、两者结合则会形成“计划+市场”的混合运转模式。结合实际情况分析，现阶段我国欠发达地区职业教育决策机制应采用第三种模式将会产生更好的效率水平。这种模式具体来说就是“计划+市场”的混合运转模式，即以职业教育决策问题为核心，在政府层面主要用“计划手段”调节、在学校层面主要用“市场手段”调节，如图2所示。

图2 欠发达地区职业教育决策机制运转模式

作为调节手段，在解决问题时哪一种手段好就应该使用哪一种手段，必要时还要混合使用各种手段。围绕职业教育决策问题，政府的职责主要是运用行政与计划手段做好职业教育机构的布局、布点以及区域内整个职业教育体系的构建，在此基础上明确规定职业院校内部各主要领导的职权范围与责任等方面的决策；职业院校的职责主要是在政府的领导下运用市场手段做好专业建设、“双师型”教师队伍建设、招生与就业等方面的决策。

三、政府决策机制的运转

对欠发达地区的职业教育问题，政府不但不能不管，而且要大管特管；政府管理职能不但不能弱化，而且要强化。这其中主要的内在的原因在于经济欠发达就需要集中人力、物力、财力办大事，集中力量保重点、创特色、建优势。否则，仅有的人力、物力、财力散乱分配，就什么事情都办不成。这是欠发达地区最不得已、又最突出的特点。欠发达地区的省、市政府在职业教育方面的决策，应按计划模式运行。在决策手段上以计划为主，在决策方法上以智库、智囊团提供专业咨询服务辅助政府主管部门决策，在决策内容上主要解决一些原则性的、宏观性强的问题。在国家方针、政策指导下，由地方政府制定本地职业教育发展规划及相关政策，统筹各方面力量办学，统筹配置教育资源，推进职业教育均衡发展。为了保证欠发达地区职业教育决策机制的正常运转，建议政府重点做好以下几方面的工作：

（一）省级政府要针对现行高职教育领导体制制定实施细则

我国高等职业院校的领导体制实行党委领导下的校长负责制。新中国成立以来，高校领导体制几经变迁。1989 年，中央根据当时的形势和历史经验，决定高校实行党委领导下的校长负责制。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》从法律层面确认了这一领导体制。构建欠发达地区职业教育决策机制的重要内容是要进一步完善这一领导体制。

《高等教育法》只是解决了高职院校领导体制的基本原则和框架问题，欠发达地区各省级政府在执行时还应该依据当地实际情况制定实施细则，在制度设计上有所创新、有所突破。实施细则的基本内涵应体现“一、二、三、四、五、六”。一是认清一个根本目的：根本出发点是强化党对高职院校的领导，更好地贯彻民主集中制，推动职校科学发展；二是把握两种基本定位：党委领导重在决策，校长负责重在执行；三是明确三种职责（党委、党委书记和校长的职责），规范三个议事规则（党委全委会、党委常委会和校长办公会的议事规则）；四是凸显四个亮点，即权力定位的明确化、领导职责的清晰化、权力运行程序的规范化、行为处事要求的具体化；五是把握五组重要关系：即民主与集中的关系、党委和行政的关系、书记和校长的关系、正职和副职的关系、集体与个人的关系；六是执行六项制度：即民主集中制、集体领导与个人分工负责相结合的制度、民主生活会制度、定期沟通制度、会议议决事项复议制度和决策失误问责制度。[3]

（二）建立专职的、统一的职业教育管理机构，加强对中职教育的领导

目前欠发达地区的中等职业学校，部分由地方政府管理，部分由行业管理。职业高中因由普通中学改建而来，仍由教育局管理；技工学校和中等专业学校由社保局、行业或企业管理。在这种“部门所有，条块分割”的管理体制下，导致了主管部门对职业学校不该管的管得过多、该管的却不管，由此出现了一系列错乱问题，造成仅有的社会办学资源无法形成有效投资和合理投资。结果各自为政、小打小闹，既立不起，又跑不快，发展十分缓慢。[4]

欠发达地区职业学校学历教育与职业资格证书由教育部门和劳动保障部门分管的局面容易出现管理分散、政策不一、办学重复、资源浪费等问题。学历教育与职业资格证书考核分属于教育部门和劳动部门，这种体制性障碍造成学校教学内容与相关职业资格标准要求脱节。结果是学科理论深不了、应用技能强不了，学校难以形成有力的社会竞争力，学校也就成了安排领导、解决行政难题的沉淀池，不伦不类。

欠发达地区职业教育体制多头化势必制约职业教育的发展。鉴于职业教育对当前经济、社会的影响力越来越大，为此，政府应尽快打破部门与行业界限，简化理顺关系，改革多头管理的行政体制，努力实行职业教育的统一领导，成立一个有权威、有实力、有统筹协调能力的专职的职业教育管理机构。在该机构的统一领导下，认真研究欠发达地区职业教育的实际情况，带动当地职业教育事业大力发展。

理顺管理体制，建立统一、高效、协调运转的职业教育管理体制，加强对职业教育的领导，使政府管理职能既不“越位”又不“缺位”，是构建欠发达地区职业教育决策机制的上层体制保证。这样可以有效避免欠发达地区职业教育发展中政出多门、职业院校无所适从的现象发生。

（三）欠发达地区地方政府的职业教育决策对象

在理顺体制关系之后，欠发达地区的省、市政府应重点解决好属于自己职权范围内的一系列决策问题，即决策对象。这些问题主要存在于以下几个方面：

1.决策好本地职业教育体系内本、专科等层次的设置问题。

2.决策好区域内职业教育资源整合与职业院校的合理布点问题。

3.控制总体的招生规模。招生虽然主要是学校的事情，但政府必须从宏观上进行总量控制，调节好职普比，既贴合当前需要，又适度超前，控制好职业教育招生总规模。

4.为各个职业院校的专业建设把关。专业建设决定了招生规模，因此政府应对此进行指导、监督、服务。

5.依法保障发展职业教育的经费支出，为机制正常运转提供财力支撑。

（四）欠发达地区地方政府职业教育决策机制的运转程序

欠发达地区地方政府职业教育决策机制的运转就是要在上述职业教育的体制内，并且在一定的制度保证之下进行程序化运作：

决策问题的提出—→对相关背景及环境的调研—→信息处理及方案草案的提出—→咨询机构的介入以及方案的初步形成—→由政府统一的专职的管理机构负责对相关决策的执行—→对决策结果的反馈，并依据反馈结果做相应的补充或修正—→新一轮决策的运行

对上述程序中的前两项可用决策前的调查研究制度来保证；对第三、第四、第五项可通过明确决策权限，建立必要的专家咨询制度、规则与程序制度等来保证；对第六项可通过建立决策失误问责制度与纠错制度来保证和修正。

四、职业院校决策机制的运转

欠发达地区各职业院校作为决策的微观主体应努力做好学校自身的决策问题。相对于政府决策而言，各职业院校主要应通过市场竞争的手段解决好学校的发展规模、学校内部的专业建设、教师队伍建设、教学质量以及招生与就业等问题。欠发达地区各职业院校之间的竞争应该是一种良性竞争，而不是恶性竞争。因此既要充分运用自身优势和特色、发展好自己，同时又要充分考虑、协调与其他学校和办事机构的配合，注意形成区域内合力，切实提高区域整体竞争力。

（一）各省、市应分别成立“职业院校协商机构”

设立“职业院校协商机构”的目的是研究探讨职业院校办学过程中遇到的各种理论和实践问题，避免无序竞争，充分利用资源，强化区域竞争合力，加强错位发展态势，促进院校之间的交流与合作，为经济社会发展做出更大贡献。“职业院校协商机构”由各职业院校的主要负责人参加组成，其地位应凌驾于各职业院校之上，是一个协调性的服务机构，如图3所示。

主要任务是：坚持为社会服务、为职业院校协商机构成员单位服务的宗旨，积极组织专家学者与各成员单位一起研讨区域内职业院校的经营和发展问题，为各成员单位的发展壮大提供理论支持和决策参考；建立互联网络平台，发布各成员单位办学信息，扩大各成员单位的对外影响；及时了解掌握各成员单位的情况，切实起到桥梁与纽带作用，维护各成员单位的权益，促进错位互补的发展态势。

图3 职业院校层面的决策体制

“职业院校协商机构”的组织结构为职业院校协商会议，其运作方式与权责如下：

1.所有参会院校为职业院校协商会议成员单位，主席按照谁承办会议谁担任的原则产生。

2.职业院校协商会议每年举行一次。年会承办权需经头一年度理事单位向职业院校协商会议提出申请，会议表决通过后方能取得。承办单位负责会议筹备，有关会议事宜应提前通知。

3.职业院校协商会议成员第一届任期为5 年，此后每届任期为3年。

4.职业院校协商会议理事人数经职业院校协商会议批准后可进行增减。

5.职业院校协商会议权利：（1）审议通过会议章程或章程修改议案；（2）讨论职业院校协商会议内部组织改革事宜；（3）议决下一届年会承办申请；（4）讨论合作办学具体工作事宜。

6.职业院校协商会议职责：（1）对整个会议的活动监督和管理；（2）审议由秘书处提交的会议年度工作报告和年度预算；（3）任命秘书长和副秘书长；（4）审议章程修改议案；（5）批准重大的规章制度；（6）帮助搭建合作办学平台，协调成员单位间合作办学事宜。

职业院校协商会议决议由出席会议人员以简单多数通过并生效，且监督执行。

（二）高职院校贯彻执行好“党委领导下的校长负责制”

1.欠发达地区高职院校党委会的领导职责主要是：（1）执行中国共产党的路线、方针、政策；（2）坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作；（3）依法进行监督，即监督校长是否违反国家宪法和法律，是否执行了国家的教育方针，是否有贪污受贿等腐败行为，是否侵犯了教职工和学生的合法权益等，而不是直接决定学校教育教学和管理中的重大事项；（4）支持校长依法治校，并提供必要的服务，如协调一些社会关系。（5）领导职校的民主管理，即领导职校的教职工参与学校的管理。党委会可以将监督过程中发现的重大问题提交学校教职工代表大会讨论，也可以向职校的上级管理部门反映、建议。[3]

2.关于党委会的组成及其议事程序。（1）党委会的组成。党委会应由书记1 人、副书记1～3人、委员3～7人组成，须为单数。副书记和委员的人数不能突破上限，以防机构膨胀，其具体人数可结合学校的教职工人数和学生人数大体确定。在党委会成员中，须有1/3 以上的教师党员代表。（2）党委会的议事程序。党委会会议由书记召集，副书记根据书记的委托可以召集党委会会议。3名以上党委会成员可以联名提议召开党委会会议。党委会须有2/3 以上的党委会成员出席，方能召开。党委会在通过决议或决定时，须按照少数服从多数的原则，以无记名投票的方式，经半数以上出席会议的成员同意，方能生效。参加会议的党委会成员如果和所通过的决议或决定有利害关系，则必须回避。

3.高职院校的校长。校长是高职院校的最高行政负责人，全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：（1）拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；（2）组织教学活动、科学研究和思想品德教育；（3）拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；（4）聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；（5）拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益；（6）章程规定的其他职权。

4.高职院校的教职工代表大会。职校的民主管理，就是以教师为主体的广大教职工，以主人翁的姿态，通过一定的形式和程序，依法行使民主管理学校的权力。民主管理是高职院校面向社会，依法自主办学的有力保障，它对于提高职校管理、决策水平，促进职校事业发展具有重要意义。职校实行民主管理，把广大教职工作为学校管理的主体，体现了广大教职工的学校主人翁地位，是人民当家作主的具体体现。广大教职工在参与民主管理的过程中一旦认识到自己是学校的主人和办学的主体力量，就会激发自己的主人翁责任感，就会在办学过程中充分发挥其积极性、主动性和创造性。职校实行民主管理，更能提高学校管理的水平和效果。民主管理是职校管理体制中的应有之义和重要组成部分，职校实行民主管理的方式和程度，直接关系到管理效率的高低。在职校管理中若能够充分发扬民主，实行民主管理，就能大大提高决策的科学性，并能得到广大教职工的真心拥护和支持，因而必然提高管理的效率。

教职工代表会是职校教职工参与职校民主管理的基本形式，具有很强的群众性、公开性、平等性和权威性。首先，参加教职工代表大会的代表是通过民主程序直接由教职工群众选举产生的，涵盖了学校的各个方面、各个层次，因此具有广泛的代表性；其次；教职工代表大会的成员，无论是学校领导还是一般教职工，都是以平等的身份参与学校的管理，在对议案做出决定时，每人都只有一票的决定权，真正体现了平等的要求；第三，由于教职工代表大会代表了学校的全体教职工，因而教职工代表大会参与管理和监督的事项具有最彻底的公开性，教职工代表大会是当前推行校务公开的最佳载体；第四，通过教职工代表大会讨论、审议、通过或决定的事项，是群策群力的结果，或者说是广大教职工集体智慧的结晶，因而具有很强的科学性；第五，教职工代表大会是以教师为主体的，因而更能保障教师的合法权益，更能体现教师的主体地位，这对高职院校的发展是极为有益的。

5.明确校长和教职工代表大会等机构的关系。

校长可以否决教职工代表大会等机构的一般性决议和临时议案，但是，教职工代表大会以2/3 以上多数通过的决议不得否决；已被否决的一般性决议在否决后，如果教职工代表大会以2/3 以上多数再次通过时，校长不能再次否决。这种制度既可以充分尊重校长的职权和地位，又能够防止校长可能做出的某些过于武断的决策。

（三）中职学校贯彻落实好“校长负责制”

欠发达地区中等职业院校的领导体制以“校长负责制”为主，其内部管理体制比较简明。在这种管理体制下应理顺上下级管理关系并努力避免个人管理模式的缺陷。欠发达地区的中职学校贯彻执行校长负责制，要妥善处理好四大关系：

1.民主与集中的关系。实行民主集中制，首先要发扬民主，在民主的基础上强调集中。凡按规定提交决策会议的议题，都要按照“校长领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的要求，集体讨论决定。决定一旦形成，无论是谁，无论自己是否同意，都必须无条件执行。

2.书记和校长的关系。这是我国职校领导体制中比较难处理好的一对关系，也是最容易引发矛盾的一对关系。中职学校管理系统中校长处于决策层，又处于执行层，负有对学校发展的战略性、全局性、根本性的问题作出决策的责任；书记负有监督的权利。

3.正职和副职的关系。正职和副职在班子中都是领导集体中的一员，但在管理层级上存在着领导与被领导的关系。正职在领导集体中处于主导地位，副职是正职的助手，处于配角地位。正职最重要的职责是把握目标、掌控全局，不要把大量的精力花费在琐碎事务上。副职要当好正职的参谋和助手，积极主动地支持和配合正职开展工作。班子成员之间要尊重差异、包容多样、相互沟通、协作共进。

4.校长与班子成员的关系。校长负责制不是由校长一人去做所有的事情，而是实行校长领导和班子成员个人分工相结合。在工作运行中，必须处理好分工与合作的关系。分工是合作的基础，在分工的同时要讲究合作，分工不是“分家”，分管不是“独管”，个人分管工作都是全局工作的一部分，班子成员需要密切合作，相互配合，这是增进团结、增强领导班子凝聚力和战斗力的保证。[4]

（四）欠发达地区职业院校决策机制的运转程序

欠发达地区职业学校要在高等职业院校党委领导下的校长负责制与中职学校校长负责制的体制内以培养高素质人才与市场需求为核心按照市场一定的程序运转。运转中必须保证的程序为：问题的发现—→针对性调研—→校内各类资源的运用分析—→解决方案的起草—→教授委员会或学术委员会的审议—→学校行政决策机构审定—→执行部门执行—→过程监控与效果评价—→反馈体系运行及档案管理。

总之，在理顺了体制关系、明确了权责关系之后，欠发达地区的各地方政府与各职业院校等决策主体就要在决策程序和规则制度、决策前调查研究制度、专家咨询制度、决策过程中坚持多种方案的比选制度、决策责任制度等决策制度约束之下进行运转，重点解决好区域内职业教育资源的整合与布局布点、学校的发展规模、学校内部的专业建设、“双师型”教师队伍建设、教学质量、招生与就业等方面的问题。惟其如此，欠发达地区的职业教育才有望真正得以“大力发展”。

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）[N].中国教育报,2010-07-30.

[2]刘春生,等.职业教育学[M].北京：教育科学出版社,2003：27.

[3]李家祥.职校党的先进性建设研究[M].北京：人民出版社,2008.

[4]杨东平.地方教育制度创新大有可为[N].中国教育报,2010-11-23.