欠发达地区职业教育决策机制研究——决策机制的缺陷

王建强，马建东

（天水师范学院 经济与社会管理学院，文史学院；甘肃 天水 741001）

大力发展职业教育，[1]最大限度地满足欠发达地区经济发展对实用技术人才的需求是欠发达地区走向现代化的必然选择。然而，正如在全国经济发展中所处的地位一样，欠发达地区的职业教育发展同样处于落后状态。在发展过程中还存在着很多困难和问题，其中决策机制方面的缺陷是最为重要和突出的问题之一，也是需要引起高度重视和解决的先决问题之一。这一问题已经成为制约欠发达地区职业教育快速、良性发展的根本性因素。

无论在那一个系统中机制都发挥着基础性的作用，有了良好的机制，甚至可以使一个社会系统接近于一个自适应系统，也就是说，在外部条件发生相应变化时，系统能自动地迅速作出反应调整策略，实现优化目标的功能。正常的生物机体(如人体)就具有这种机制和能力。本文研究的目的就是力图在欠发达地区职业教育这样一个社会子系统中探寻决策机制的缺陷并不断改革与完善之，以提高管理与运转效率。

一、改革与完善欠发达地区职业教育决策机制的必要性

改革与完善欠发达地区职业教育决策机制对“大力发展欠发达地区职业教育”具有重要意义。

首先，完善决策机制是提高欠发达地区职业教育决策正确性的要求。决策的失误是最大的失误，欠发达地区职业教育在改革与发展中要尽量避免在决策上出现失误。决策是管理者从事管理工作的重要内容，职业教育发展过程中会面临各种各样的新问题，这些问题都需要管理者通过决策予以解决。但在实际工作中，最大的失误常常来自于错误的决策本身，错在决策、错在源头、错在上头的现象，甚至成为一种常态，对职业教育的发展构成伴随性反向力，从而阻碍或迟滞了其发展。这种局面客观地要求我们要通过努力，尽快予以改变，才能推动欠发达地区职业教育的快速良性发展。

其次，完善决策机制是职业教育与经济形势迅猛发展的要求。教育决策是决定教育事业成败的关键，正确的教育思想、教育理论如果不转化为教育决策，那就难以进入教育活动、难以成为教育行为的实际支配力量。现代社会职业教育与经济形势的蓬勃发展为我国职业教育带来了史无前例的、极其良好的发展机遇。职业教育将是今后一个时期国家教育发展的重点。随着我国各类职业学校管理体制改革的深入发展和办学自主权的扩大，各类职业学校的责任与风险加大了，学校层面的决策优劣对学校自身发展产生重大影响的关联作用相比过去更加直接且有力。而决策机制是决策优劣的保证性基础条件，因此，紧紧抓住这一历史机遇，研究并建立起一套科学的行之有效的决策机制来促进学校的跨越式发展，也就成为一种必然！

第三，完善决策机制是新形势下职业教育供给理论的内在要求。长期以来我国实行的是计划经济，在高度集权的管理体制下政府对职业学校实行“统、包、管”，从专业设置、办学经费到招生、分配甚至对学校内部运行都由国家统一用计划来安排，学校缺乏办学自主权。因此在计划经济体制下谈不上学校的自我决策问题。但是，随着我国“市场取向改革”的不断深入，以市场需求为中心的新职业教育供给理论悄然形成。政府转向以宏观调控为主，不再对职业学校的办学大包大揽，职业学校的办学主体地位不断提升，逐渐成为相对独立的办学实体。同时，在市场经济条件下，各用人单位不再靠政府分配人才，而是到人才市场去挑选人才。就业市场上的公开招聘、公平竞争、供需见面、双向选择是对职业学校教育教学质量的直接检验。从而使得职业学校之间在人才供给市场上展开了激烈的竞争，谁培养的学生知识结构合理、能力强、素质高、适应未来人才市场需求，谁就会在竞争中处于有利地位，就会在教育改革大潮中得到优先发展；反之，如果谁培养的学生知识结构不合理、能力差、素质低，谁在人才市场上就没有竞争力，就会在教育改革大潮中处于被动地位，甚至被淘汰。[2]

在这种竞争中，政府决策以及各个职业院校决策水平的高低将对当地职业教育的发展起到至关重要的影响。如何完善政府和学校两级机构的决策机制已经成为当前及今后一个时期欠发达地区职业教育最重要和最紧迫的任务之一！

二、职业教育决策机制的载体

欲知决策机制的缺陷，首先得搞清楚决策机制的载体。我们知道任何机制都是以体制与制度作为载体的。简单地说，体制与制度是构成机制的两项重要内容，也是机制的载体。“体制”主要指一个体系内岗位的配置及其权责的建立与调整；“制度”主要指组织内部的规章制度。

现实中，可以通过改革体制、完善制度等手段，达到转换机制的目的。也就是说，通过建立和完善适当的体制和制度，可以形成相应的机制。机制的建立健全是一项复杂的系统工程，不同层次、不同侧面必须相互呼应、相互补充，这样整合起来才能发挥作用。此外，还应重视人的因素，因为体制再合理、制度再健全，如果执行不力，机制还是无法正常运转。而且体制与制度不能完全分离，而应相互交融，制度可以规范体制的运行，体制可以保证制度的落实。

上述关于机制载体的论述同样适合于欠发达地区职业教育决策机制。本文研究的欠发达地区职业教育决策机制的载体主要包括职业教育决策体制与职业教育决策制度两个方面，如图1所示。现实中欠发达地区职业教育决策机制无论从决策体制还是决策制度上来说均存在一定程度的缺陷，制约着该地区职业教育的进一步发展。作为欠发达地区的研究人员，我们有责任、有义务尽快找出这种缺陷所在，从而加以改革和完善，使欠发达地区的职业教育真正得以“大力发展”。

图1 职业教育决策机制的载体

三、欠发达地区职业教育决策体制上的缺陷

欠发达地区职业教育决策主体主要有政府和学校两个层面。现实中，两方面在不同程度上都存在一定的缺陷。

（一）政府层面决策体制上的缺陷

从政府层面来讲，职业教育决策体制上的缺陷主要表现为政出多门、多头管理，缺少协调统一的专职管理部门以及由此而引发的一系列问题。目前，欠发达地区的职业院校在当地教育部门的管理下，同时还接受各自归口部门的管理，如农业局管农校、卫生局管卫校、体育局管体校等。为了协调各种关系，一些省市在职业教育管理方面设立了“职业教育工作联席会”，会员由各政府职能部门以及区域内各职业院校构成，具体情况如图2所示。

图2 现有地方政府职业教育决策体制

实际上这种管理体制的效率是比较低的。因为，政府作为最高决策机构是一种统揽全局性的管理，对职业教育的管理只是其职能之一；职业教育工作联席会则是一种松散式管理，执行力不强。其结果依然是一盘散沙、各自为政。[3]这种体制的主要弊端表现在以下两个方面：

第一，多头管理，没有建立起专门的统一的管理机构。目前，从现行的管理体制来看各个职业院校的归口管理部门有所不同，有的归口到当地教育局、有的归口到社保局、有的归口到农业局、卫生局、体育局等行政部门，还有一部分中职院校既归口到教育部门又归口到其他行政部门，形成多头管理的现象。理想的管理体制应该是取消各归口部门的管理和职业教育联席会，建立专职的职业教育行政管理部门，以实现对区域内各职业院校的统一管理，如图3 所示。

图3 理想的职业教育管理体制

第二，权责不清。具体表现为地方政府及其现行的各行政管理部门对区域内职业教育的发展没有明确规定应享有的权力和应负有的责任，导致了管理中的权责不清。对当地职业教育发展到什么程度，目标不明确，责任心不够强。此外，多数地方政府对基层决策主体的权责也没有做出明确的规定，对现阶段执行的各高等职业院校党委领导下的校长负责制和中等职业院校的校长负责制未制定出明确的实施细则，导致各基层教育决策主体的权责关系也不清楚。这种模糊的权责关系导致各管理部门在执行过程中容易出现权力越位、权力缺位与权力错位等多种错乱现象。具体表现为各决策主体对有利于自己谋利益的权力争取得多一些，对其应承担的责任则相互推诿、互相扯皮。

（二）学校层面决策体制上的缺陷

欠发达地区职业教育学校层面决策体制的缺陷应从高职和中职两个方面来探讨。

第一，欠发达地区高等职业院校决策体制上的缺陷主要表现为决策主体模糊、权责不明、执行不力等。目前，我国高等职业院校实行的领导体制是“党委领导下的校长负责制”。这种体制在现实中很容易造成权责不清，党委与校长的关系难以科学定位，相互之间难以合理分权。[4]站在党委的角度考虑，会有我到底应该管党务，还是管行政（包括人事、财务等），还是管业务的疑惑。什么都应该管，什么又都可以不管（当然是除了党务以外），党委感到很难做。党委觉得责任很大、负担很重，又存在对于推动学校整体工作无所适从的感觉。因为说到底，我党已实现了从革命党向执政党的根本转变，党委作为领导者考虑的重点是“稳定”，其次才是“发展”，这与校长考虑问题的角度是有所不同的。校长主要站在“发展”的角度考虑问题也觉得很难做，有一种“做出成绩是党委的，产生问题是校长的”这样的顾虑。因为如果把校长与党委看成是两个部门，那么所谓的党委领导校长负责实际就是由A领导却由B负责；假如把校长看成是党委委员，那么党委领导校长负责又变成了整体领导部分负责。在这样的体制中，校长想放手发展学校的主观能动性受到很大束缚与限制，出了问题还得“校长负责”。假如这些问题是由党委领导造成的，校长将怎么负责？当然，我们在这里说的只是“假如”，但现有体制下这种假设是现实、逻辑地存在的。因此，现阶段破解这一难题的思路应该是在坚持“党委领导下的校长负责制”的前提下制定实施细则，明确权责关系。

第二，欠发达地区中等职业学校自中共中央、国务院1993 年2 月13 日印发《中国教育改革和发展纲要》以后开始从原“党支部领导下的校长分工负责制”全面实行“校长负责制”。这种管理体制从理论上来说应该是不存在相互牵扯的，体现了一种“用人不疑、疑人不用”的管理思想。这种体制下，学校层面决策主体的地位是十分清楚的，只要校长有能力，会给学校各项事业带来长足发展。然而，在对欠发达地区各省市中等职业教育的调查中我们发现依然存在上下两个方面的牵制、校长放不开手脚的弊端。由于中等职业学校大多由当地教育部门与业务主管部门实行双重管理，这种体制上的多头管理使校长在面对两根指挥棒的时候存在无所适从的情况。学校内部在班子成员之间也常常会因为认识不一、观点不同等问题而出现相互掣肘的现象。总体而言，就是对“校长负责制”落实不力的问题。

此外，从职业学校校级组织结构来看，其内部决策主体与执行主体的职权界定也有所不同。其中党委（常委）会、校长办公会的地位和职权相对比较清晰，而教学指导委员会、教职工代表大会等教学组织的地位和职权则较为模糊，产生了一个管理系统中的“短板效应”。

四、欠发达地区职业教育决策制度上的缺陷

欠发达地区职业教育在决策制度上的缺陷主要表现为决策中枢缺乏监督和制约制度以及决策前的调查研究制度、决策过程中的程序制度、决策失误的问责制度等决策制度不够完善。

（一）决策中枢缺乏必要的监督和制约制度

拿欠发达地区高等职业院校来说，党委作为学校的决策中枢几乎包揽了学校所有学术事务和非学术事务的决策权，而且决策权、执行权、监督权三权集中于一身。决策者同时是决策的执行者和决策实施的监督者，权力过于集中。现实中更为严重的是这种权力的集中还不是集中于“党委”这个集体，而是集中于“党委书记”这个个人，形成了权力过分集中于一把手，又得不到有效制约的现象。权力过分集中的问题，症结在于权力没有得到合理的划分。由于权力没有得到合理分解，“谋”、“断”不分，决策者集决策权、执行权、监督权于一身，必然导致权力滥用。[5]各种权力得不到有效制约、执行过程中又是自己监督自己，这种制度上的不完善是欠发达地区职业教育决策机制缺陷中的严重缺陷，是应该设法尽快解决的一个重大管理课题。管理水平的提高，一方面靠管理者本人的管理能力与工作积极性，另一方面还要靠必要的制度约束。

（二）决策前的调查研究制度不完善

据我们调查，欠发达地区职业教育决策前的调查研究制度不完善有种种表现，但问题主要在于专家咨询论证制度越来越形式主义。首先，欠发达地区一些职业院校决策过程中的专家咨询论证，大多是为了符合制度规定和程序要求而走走形式。其次，有些决策需要多个领域的专家咨询论证，但在实际操作过程中邀请的专家不够全面；有些决策事项专业化程度高，邀请的专家未必是这一领域的专家，容易造成专家与专业不对口的情况发生。[6]第三，决策过程中的专家咨询论证过于草率、匆忙，一般只在会前或者提前一、两天把相关材料送到专家手中，专家没有时间充分了解相关决策材料的信息。第四，有些专家咨询论证变相成了决策者和专家之间拉关系的工具，决策者邀请专家的标准主要看和自己关系熟不熟。第五，相当一部分被邀请来的专家对自己要求不严，对咨询论证敷衍了事。

（三）决策过程中的程序制度不完善

现代社会的各类决策均强调要遵循一定的程序，其重大决策事项的基本程序为：发现问题—→调查研究—→搜集相关资料与信息—→拟定各种可行的备选方案—→对各种备选方案进行可行性评价—→提交相关会议研究决定—→组织力量实施决策—→效果评价与反馈信息。但是，在欠发达地区职业教育中事实上存在着重大决策事项非程序化甚至是违法的决策，谁权大谁说了算，有关决策的规则、程序不过是形式上的东西。决策欠缺专家客观公正的咨询论证与必要程序。官大的定了的事下面就必须做，即使决策错了，下属也不敢纠正，谁也不敢对一把手说“不”！不按程序决策是欠发达地区职业教育决策机制缺陷中的又一个重要缺陷，是提高决策水平必须要完善的一项制度。

（四）决策失误的问责制度不完善

决策必须接受监督与实行责任追究是决策法制化的要求。然而目前我国欠发达地区职业教育决策中普遍缺乏决策失误责任追究制度。决策者的权力与责任不对等，导致其责任心不强。现实中决策失误的责任人往往把决策失误当作工作上的缺点，以“交学费”为由了结。

欠发达地区职业教育决策监督和问责制度的缺位，还与缺乏严密的决策后评价机制有关。问题主要表现在：一是评价标准模糊，重视定性标准，忽视定量标准；二是评价绩效存在偏差，过多地强调工作数量和速度，忽视工作质量和效益，过多地注重工作总结、汇报等静态书面材料，忽视动态的执行过程和真实结果；三是评价主体单一，评价者往往是领导者本人或者与领导者本人有直接利害关系的监督机构。

还有一种情况应引起我们的重视：欠发达地区职业院校有很多决策方案无论在制定上还是执行上都不具连续性，造成决策成本的浪费，甚至巨大损失。上一届书记、校长决定的事，往往在本届党政领导中得不到贯彻执行或者被推翻，并另行决策，从头再起步。因此，在决策执行过程中如何做到对事不对人，保证原决策的连贯性，也是在制度设计时应考虑到的一个问题。领导可以换，但已经决策了的事情还得照样做，否则，又将造成一些不必要的大损失。

五、改革与完善欠发达地区职业教育决策机制的基本思路

职业教育肩负着培养实用技术人才的重要任务，是我国教育体系的重要组成部分。欠发达地区目前正处于产业转型与升级阶段，急需大批实用技术人才。大力发展职业教育，最大限度地满足欠发达地区经济发展对职业技术人才的需求，是欠发达地区实现工业化与城市化、走向现代化的必然选择。在这一过程中，不断改革与完善职业教育决策机制的缺陷，构建科学化、民主化和制度化的职业教育决策机制是至关重要的。

针对上述欠发达地区职业教育决策机制的缺陷，改革与完善的基本思路要从决策体制与决策制度两个方面着手。决策体制的建设是有形的，制度建设是无形的。当然有形的体制（如决策机构的设置等）与无形的制度都是构建欠发达地区职业教育决策机制不可或缺的重要内容。政府层面的体制建设主要在于理顺关系、建立统一的专职的职业教育管理机构、并通过制定实施细则明确各教育决策主体的权责关系。区域内职业院校之间可按照“自愿互利共同发展”为原则建立“职业院校协商机构”；学校内部按照精干、科学、高效的原则，合理设计学校的组织结构，进行科学的部门和岗位职能配置。在此基础上建立健全决策程序和规则制度、决策前调查研究制度、专家咨询制度、决策过程中坚持多种方案的比选制度以及决策责任制度。

总之，我们期望通过不断弥补职业教育决策机制的缺陷来构建出一个在该子系统中可以高效运转的职业教育决策机制，充分调动政府主管部门和各职业院校办学主体的积极性、服务地方经济建设，为欠发达地区实现经济上的跨越式发展做出积极贡献。

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[N].中国教育报,2010-7-30.

[2]杜育红.教育发展不平衡研究[M].北京：北京师范大学出版社,2000：5.

[3]刘春生,等.职业教育学[M].北京：教育科学出版社,2003：27-30.

[4]李家祥.职校党的先进性建设研究[M].北京：人民出版社,2008.

[5]杨东平.地方教育制度创新大有可为[N].中国教育报,2010-11-23.

[6]王超.我国教育与经济增长的实证研究[J].统计与信息论坛,2004,(7).