我国农村金融机构改革中亟待解决的问题

◎刘 毅 郭 策

（刘毅，北京工商大学经济学院教授；郭策，北京工商大学经济学院金融专业硕士研究生/责编刘玉霞）

农村金融机构体系是我国整个金融体系的重要组成部分。农村金融如同 “血液”一般，为农村经济的繁荣提供必不可少的资金与信用支持。完善的农村金融机构体系是执行惠农金融政策的终端，是提升农村金融服务的载体，是加快农村经济发展的途径。农村金融机构的改革不仅牵涉到甚至决定我国整个金融体制的改革效能，也决定着金融体系功能是否健全、金融整体改革的成败，成为构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融机构体系的核心，同时对建设社会主义新农村、实现社会和谐具有强大的推动力及重要意义。

一、我国农村金融机构现状及存在问题

以更好的服务 “三农”为目标，我国农村金融机构经历了多年改革，分别包括农村信用社改革、中国农业银行改革与转型、农业发展银行建设、中国邮政储蓄银行组建、规范农村民间金融、开放农村金融市场、建设农村新型金融机构等，目前已经形成一个较为完整的机构体系 （如图1）。

金融改革促进了农村金融的发展，但农村金融仍是我国金融体系中最薄弱的环节，无法满足 “三农”对金融服务的需求，各类农村金融机构仍存在不少问题，主要体现在以下几个方面：

第一，商业性金融机构对农村金融的关注增加，但对农村金融供给仍不足。近些年来，随着中央在政策上给予农村金融的不断支持以及农村经济增长对金融需求的不断增长，农村金融市场的机遇逐步显现，各大商业银行开始转向我国农村金融市场。以中国农业银行为代表，通过努力扩大农村基础金融服务覆盖面，填补金融服务空白，截至2012年末，农行共设立金穗 “惠农通”工程服务点57.9万个，县域金融机构数达到12669个，涉农贷款余额达到19144亿元 。虽然商业银行已经开始回归农村金融市场，但在商业化的经营过程中，仍将重点业务放在城市地区，信贷资金主要流向大、中型城市和经济发达地区，对农村地区供给不足，难以满足乡镇企业和农户的金融需求。

第二，农村商业银行发展偏离初始定位。农村商业银行是由辖内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织共同入股组成的股份制的地方性金融机构，多由农村信用合作社改制而来，是农村金融体系改革的产物，在成立之初就秉承了农村信用社支农、扶农的职责。但从目前的发展情况来看，商业化的改革与服务 “三农”目标之间存在矛盾，农商行在逐步做大做强的过程中，注意力往往转向利益更高的城市地区，造成农村资金抽离，涉农贷款比重不高，从2012年北京农商行、重庆农村商业银行的涉农贷款所占全部贷款余额比重来看，均不到百分之四十，农村信贷资源短缺，偏离了 “三农”服务。

第三，农村信用社改制仍在进行，发展动力不足。农村信用社作为合作性的金融机构，是我国农村金融的核心力量。2003年，农村信用社进行了新一轮的体制改革，取得一定的成果，截止2012年末，全国共有农村信用社1927家，农村商业银行337家，农村合作银行147家。然而改制过程中仍存在管理制度混乱、产权不明晰的问题，使得信用社的经营状况不佳，而且金融产品较单一，无法满足农村市场的需求，信用社的市场竞争力逐渐下降。随着计算机技术和电子商业化的加快，农村信用社的经营模式和管理模式显得较为落后、电子化程度偏低，业务拓展空间有限，对农村经济的支持动力不足。

第四，新型农村金融机构发展不平衡，民间借贷仍广泛存在。在2006年银监会新政的影响下，村镇银行、贷款公司、小额贷款公司等新型农村金融机构发展迅速。中国农业银行、交通银行、民生银行等各大商业银行，甚至是汇丰、花旗等外资银行都纷纷开办村镇银行，截止2012年，我国共有村镇银行机构数800家，营业性网点1426个 （如表1）。其中，汇丰银行于2007年成为第一家在中国内地开设村镇银行的外资银行，目前总网点数已达到16家。与此同时，新型农村金融机构表现出区域发展不平衡，与当初银监会设定的 “国定贫困县和省定贫困县及县以下地区”布局区域并不相符，国家级贫困县鲜有分布，以村镇银行为例：在2012年国家级贫困县最多的云南 （73个）、陕西（50个）和贵州 （50个），村镇银行网点分别为云南25个、贵州18个、陕西11个，仍然没有实现真正的服务农村。

表1 2012年新型农村金融机构情况

在一部分地区，广大农户在不能满足资金需求时，首选仍然是亲戚或高利贷等的民间借贷行为，民间金融也凭借其在交易成本和预防违约上的优势，几乎成为这些地区主导的信贷方式。在缺乏监管与约束的情况下，高利贷形成新的金融风险与经济不稳定的隐患。

二、促进农村金融机构体系完善的建议

当前，我国农村金融机构逐步多元化，形成了在政策引导下的商业性、合作性及新型机构相结合的多层次体系。农村金融机构的服务对象为分散的、小规模生产的农户和农村的中小企业，其金融需求具有数额小、期限短、缺少抵押担保等特点，因此，完善农村金融机构体系，应以合作性及村镇银行、信贷公司等新型机构为主，商业性机构为辅，国家再给予政策支持，形成有效的激励机制，实现农村金融机构的突破。

（一）深化农信社改革、加强政策倾斜，突出主力军地位

突出农信社主力地位，需要继续深化改革，根据经营效益、经营环境和服务对象的区域性差别，因地制宜，选择适合自身情况的产权模式、组织形式。同时，应当加强政策的支持力度，着眼于整个农村金融体系的结构健全和功能重组，在农信社经营过程中给予税收、信贷、服务等方面的政策倾斜，缓解涉农贷款成本高、收益低、风险大的状况，扩大农信社利润空间，提升农信社的积极性、改善经营状况。并通过有效的途径不断增加信贷资金来源，关注乡镇企业和农户在投资、生产、销售的多个环节，满足 “三农”多元化的金融需求，发挥为 “三农”服务的主力军作用。

（二）明确发展目标，强化农商行市场定位

与农村信用社一样，农商行也以支农为宗旨，但农商行却不能享受一些给予农信社的优惠政策，在商业化、市场化的目标面前，农商行必然转向利润更高的市场。因此，在农商行的经营过程中，可以给予过渡，延续一段时间的政策支持，帮助并引导农商行尽快抓准市场定位，加强自身运作中的风险防范，形成具有自身特色的品牌，参与市场竞争，提升 “三农”服务水平。

（三）适度拓宽准入标准，加强新型农村金融机构建设

新型农村金融机构具有规模小、运营灵活、决策效率高、资金调度灵活及生存适应能力较强的特点与优势，能够扎根农村，在促进农村经济发展方面专业性更强。目前，应当在加强风险防范与充分保护存款人利益的前提下，适度放宽“银行业金融机构作为村镇银行主发起人”的审慎条件，考虑自然人和组合集团作为发起人的可能性，吸引民间资金进入，促进新型农村金融机构区域平衡发展。此外，监管部门和地方政府要发挥国家政策的激励和引导作用，综合运用财税杠杆和货币政策工具，发挥存款准备金、支农再贷款、利率等货币政策在鼓励农村金融发展中的作用。同时，因地制宜，定向实行税收减免和费用补贴，促进新型机构在不同区域的平衡发展，填补部分区域的金融空白。

（四）鼓励商业性金融机构探索农村金融服务的新模式

大型商业银行自身实力强大，市场信誉良好，经营管理规范，风险管理和防范水平较高，并且具有良好的金融服务技术支持。但是，在支农过程中，大型商业银行的分支机构网点的渗透率和覆盖面不广，并且与农村金融市场需求主体存在严重的信息不对称问题，在引发逆向选择和道德风险方面远远高于新型农村金融机构。因此，可以通过政策有效引导、鼓励两者的优势链接与融合，并以大型机构自身的发展战略为基础，将自身的资金优势和新型农村金融机构的信息优势结合起来，探索符合农村地域金融需求特点的新模式，实现大型机构多元化经营，扩大对农村金融市场的信贷供给。

（五）全面加强农村金融生态环境建设

要发展健康全面多层次的农村金融机构体系，改善现有农村金融生态环境是关键，这是农村金融机构发挥 “三农”金融支持的前提和保障，特别是农村金融服务落后地区。一方面是硬件环境，由政府主导，宏观统筹，引导社会资金流向农村地区，优化当地投资建设环境，保障网络、通讯等技术支持的配套基础设施的建设，形成良好的农村金融机构发展的外部环境。另一方面是软件环境，包括完善各种制度、法规。大力宣传农村金融服务政策、产品，同时加强征信系统建设，为农村金融机构提供详细的农户信息，逐步提高农民的诚信意识；不断完善农贷抵押担保机制以及相关法律法规加强农贷抵押担保机构的建设，并为土地经营权流转、林权以及宅基地抵押等提供便利条件，提升农贷效率；重视农业保险制度，降低农村金融机构的经营风险。