咨询性投票：政协履行职能的有效方式

◎钟茂初

（钟茂初，南开大学经济研究所教授、博士生导师，民革中央委员。本文原载 《理论研究》2013年第3期/责编 卢淼）

政治协商、民主监督，是现行政治制度赋予政协委员、民主党派成员的基本政治权利。要使政协委员、民主党派成员有效行使这一权利，需要在协商民主、民主监督过程中设计出有效的行权方式，以使政协委员、民主党派成员有真实意愿参与、有序参与、能够真正发挥作用地参与。毋庸讳言，以往一些协商事项、民主监督事项往往是形式高于内容，很难体现出有效参与的效果，政协委员、民主党派成员在参与过程中，由于无法体会到是否有实际作用，往往在缺乏真实参与意愿的状况下被动地参与，进一步影响了政治协商与民主监督的实际效果。所以，探索政协委员、民主党派成员参与协商民主的有效行权方式，是实现这一政治制度的重要课题。

笔者探索性地提出：“咨询性投票”是一种有效的协商与监督方式，可以作为一种制度设计借鉴应用于协商民主的制度建设与实践之中。

一、“咨询性投票”的一般形式及其作用效果

“咨询性投票”作为一种协商与监督方式，较为普遍地应用于高校或科研机构的职称评定过程中，且形成了较为成熟、完善的制度程序。在职称评定这一决策过程中，制度规定的决策机构是 “职称评定委员会”，但是，在 “职称评定委员会”的决策应充分考虑 “教授会”（由全体正高级职称成员组成）的 “咨询性投票”结果。在这一决策过程中，“教授会”的 “咨询性投票”起到了多方面的作用：（l）教授会成员的投票代表了一种专业性评判，体现了整个机构内最高水准的专业评定；（2）教授会成员的投票反映了整个机构内的整体性意见，具有广泛代表性的民意基础； （3）教授会成员的投票，具有排序作用和筛选作用，赞成票越多，意味着教授会成员越倾向于申请人具有晋升资格；反对票越多，意味着教授会成员越倾向于淘汰该申请人。这一投票结果，对决策者具有指导性作用；（4）教授会成员的投票结果，对于 “职称评定委员会”的最终决策有一定的制衡与监督作用，如果 “职称评定委员会”的最终决策完全偏离了 “教授会”的 “咨询性投票”，那么其决策的专业性、公正性、公平性就会受到质疑，这对于 “职称评定委员会”的决策权力有一定的制衡；（5）由于教授会成员的投票只是 “咨询性投票”，不具有法定的投票决定作用，所以不会影响法定决策机构的最终决策权力。

二、“咨询性投票” 借鉴应用于政治协商的可能途径与预期效果

鉴于 “咨询性投票”是一种有效的协商与监督方式，且具有较为成熟的操作程序，完全可以借鉴应用于政协、民主党派参与协商民主和民主监督的制度建设与制度实践之中。如，政府部门拟出台某一重要政策或某一重要法规，在提交立法机构决策之前，可以通过政协平台邀集政协委员、民主党派成员对方案进行 “咨询性投票”。在整个政策法规制定的决策科学化民主化的过程中，这一“咨询性投票”可以起到以下作用：（l）具有较高专业化程度的政协委员的投票，可起到一种专业性评判的作用;（2）政协委员、民主党派成员的投票，具有较为广泛代表性的民意基础;（3）政协委员、民主党派成员的投票，具有对政策、法规进行决策或调整的指导性，赞成票越多意味着全体成员越倾向于通过政策法规的某一条款，反对票越多意味着全体成员越倾向于修正或取消该条款，对决策者具有指导性作用;（4）政协委员、民主党派成员的投票结果，对于政府部门和立法机构的最终决策有一定的制衡与监督作用，如果最终决策完全偏离了 “咨询性投票”，那么其决策的科学化、民主化就会受到影响，这有助于把最终决策权力 “关在笼子里”；（5）由于政协委员、民主党派成员的投票只是“咨询性投票”，不具有法定作用，所以不会影响法定决策机构的最终决策权力。

同样的道理，对于政府部门拟进行重要的人事任免事项，在提交法定决策程序之前，可以通过政协平台邀集政协委员、民主党派成员对人事方案进行 “咨询性投票”。这一 “咨询性投票”也可起到以下作用：（1）政协委员、民主党派成员，通常不涉及关联利益，其投票，可以从更为中立的立场，对人选是否适任作出更为客观的评判；（2）政协委员、民主党派成员的投票，由于其与社会各阶层的广泛联系性，能够基于民众对于人选的一般社会评价、社会口碑、行使职权的操守与能力，作出代表整体民意的一般判断；（3）政协委员、民主党派成员的投票，对人选的任用或不任用有一定的指导性，赞成票越多意味着全体成员越倾向于某一人选适任，反对票越多意味着全体成员越倾向于该人选不适任，决策者应以此评判作为决定参考； （4）政协委员、民主党派成员的投票结果，对于人事方案的最终决策有一定的制衡与监督作用，如果最终决策完全偏离了 “咨询性投票”，那么其决策的民主化就会受到负面评价，这一约束有利于人事最终决策权力受到监督;（5）由于 “咨询性投票”不具有法定作用，所以组织部门拥有人事最终决策权力的基本制度不会削弱。

三、“咨询性投票”作为协商民主方式，与现有政治制度具有高度契合性

从政治制度层面来认识，“咨询性投票”作为协商民主方式，完全符合现有政治制度的基本要求，且具有推进这些政治制度要求得以落实、得以完善的操作性。具体而言，体现在以下方面。

（l）由于“咨询性投票”，不具有法定作用，所以，执政党的决策权力不会被削弱，也不会影响法定决策机构的最终决策权力。同时，却预期可起到政治协商和民主监督的有效作用。因此，通过政协途径进行的 “咨询性投票”，可以使我国人民代表大会基本政治制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商政治制度得以有机结合。

（2）“咨询性投票与最终决策，是在同一目标下的投票，通常情况下，最终决策与 “咨询性投票”倾向是一致的，因此，这一制度安排可以有效避免其他政治制度下执政党与在野党之间的对立性投票的机制。

（3） “咨询性投票”是在具有较广泛民意基础上获得最终决策所需要的专业评判、社会评判以及其他意见建议信息，为最终决策机构提供了科学决策的客观依据，体现了 “民主集中制”的制度原则。

四、“咨询性投票”作为协商民主有效方式应建立的具体规章制度

“咨询性投票”制度，要想实现协商民主、民主监督的有效效果，还需要具体规章制度的支持。要想使政协委员、民主党派成员有真实意愿参与、有序参与、且能够真正发挥作用，必须建立完备的具体规章制度与程序。

（l）在思想认识方面，不应把协商民主与投票决定民主对立起来。要认识到，协商民主也可以通过 “咨询性投票”方式来实现，且“咨询性投票”方式是实现协商民主较为有效可行的方式 （因为，只有“投票”方式才能使所有成员同时参与，且对参与成员最具吸引力的参与方式。其他方式，往往容易出现 “有意愿者没有机会参与，有参与机会者却没有参与意愿”的情形）。

（2）在什么情况下、针对哪一类的问题，必须举行 “咨询性投票”，应有明确的制度规定。制度一旦确立，就必须制度性地坚持，不得随意决定举办或不举办，不得随意修改、随意作出歧义性解释，应逐步树立这一制度的公信力。同时，制度应明确规定，不得对投票人的历次投票行为与其后的政治安排 （如政协委员的遴选、实职安排等）以及其他利益挂钩，否则会导致 “咨询性投票”制度的异化。

（3）实行“咨询性投票”的目的，就是希望得到较为客观且具有民意基础的决策依据。所以，应尽可能向参与者提供完备的信息，不应在预设倾向的前提下选择性提供信息。制度还应明确规定，不得对参与投票者的投票倾向作出任何形式的劝诱或诱导，否则就难以得到真实的专业判断、真实的民意反映、中立客观的意见反映、合理的建议主张。

（4）在参与范围内，应及时公开投票结果，以使参与者能够真切感受到参与效果。同时，在作出最终决策后应及时通报最终决策结果，以使参与者对比最终决策与 “咨询性投票”的关联关系，使之能够感受到 “咨询性投票”的真实作用，这样才能够使参与者逐步增强对该制度的信任度、参与该工作的积极性以及真实意见表达的意愿性。

（5）大多数情况下，最终决策应与 “咨询性投票”所反映的倾向大体一致，较为偏离的情况，应作出具有说服力的解释。如果，经常性地出现最终决策偏离 “咨询性投票”倾向，则会使该制度失信、失效。