增强协商民主实效要解好几个不等式

◎汤明珠

（汤明珠，民革安徽省委会参政议政处处长/责编 卢淼）

中共十八大首次将“协商民主”庄严写入党代会报告。报告指出：“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。加强同民主党派的政治协商。把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”

自1949年中国人民政治协商会议召开，政治协商就作为我国社会主义民主政治的重要形式之一延续下来，政治协商的内容和程序也逐步展开并不断规范。六十多年来，中国共产党始终坚持把政治协商作为决策的一个必不可少的程序，不断推进我国政党制度的制度化、规范化和程序化建设，为各民主党派、无党派人士发挥作用提供了广阔的舞台，也持续有力地推动了社会主义政治文明建设。

2005年中共中央颁发的 《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，政治协商的基本方式，一种是中国共产党与各民主党派的协商，另一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。作为我国政治体系中唯一专事协商的政治机构，人民政协是最早组织化、制度化的协商民主渠道，长期以来在健全社会主义协商民主制度中发挥了巨大作用。下面我就如何增强人民政协协商民主实效的问题，谈一点不成熟的想法。概括来讲，主要是解好几个不等式。

第一，“协商”不等于“通报”：不可将民主协商会开成情况通报会

长期以来，以情况通报代替民主协商的现象并不少见。民主协商在落实时被打了折扣，甚至只是走个形式。这与相关部门及工作人员落实民主协商相关政策时的思想认识、政策水平有关，同时也表明民主协商政策在督促实施方面尚有欠缺。

实际上，民主协商会和情况通报会各有各的性质、程序和作用，不可混为一谈、相互替代。如果把尚无定论、需要通过协商来推动决策科学化的议题，先引向某一方向，再拿到政协来 “通报”，将贻害无穷。反之，如果把党委已经 “拍板”、人大已经“举手”的事项，拿到政协来“协商”，则有违政治协商的一个重要原则，即“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行过程中进行协商”，导致民主协商“名不符实”，就会在很大程度上挫伤各界人士的参政积极性。

现阶段，随着我国进入经济转型的加速期和社会矛盾的凸显期，协调平衡社会群体利益关系的难度与日俱增。政协作为大团结大联合的组织，具有较强的代表性和包容性，在协调关系、统一思想、汇聚力量方面具有独特优势。因此，面对新形势，迫切需要继续完善政治协商相关政策并督促落实，不断提升政治协商的制度化、规范化和程序化水平，真正使政协成为促进科学决策、民主决策的重要力量。

第二，“个别征求意见”不等于 “召开协商会议”：要以组织形式进行民主协商

政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分。它作为一种利益表达渠道，可以为决策提供多元化的意见和信息，是实行科学决策、民主决策的重要环节。其中，人民政协的政治协商与其他协商渠道相比，在反映各界人士意见建议方面具有十分独特的作用。其专题协商、对口协商、界别协商和提案办理协商各有侧重、相辅相成，共同构建起多层次、全方位的协商格局，能够很好地听取和反映各方面意见建议。

但是，在实际工作中，如果为图省事或者为了照顾某一方利益，随意地以个别征求意见代替民主协商，那就从根本上违背了政治协商原则及其程序，当然也不可能达到集思广益、减少失误、协调关系的目的。只有严格按照政治协商的程序积极组织召开民主协商会，并创造良好的民主氛围，使各民主党派、无党派代表人士能够知无不言、言无不尽，真正做到广开言路、求同存异，才能充分发挥民主协商集中智慧、完善决策、促进和谐的重要作用。

此外，在以组织形式进行民主协商时，还要注意 “导向性”和 “充分性”的问题。先入为主的 “导向性”，往往容易引起一片随声附和。协商时若民主氛围不浓，则难以保证意见发表的“充分性”。

第三，“积极协商”不等于 “事事协商”：要科学确定协商内容

政协民主协商内容丰富、层次较多，在议题方面具有广阔的选择空间，尤其要注意区分不同层次、区分轻重缓急，科学、谨慎地确定协商内容，避免走入 “事事协商”的误区。

一是要区分中央、地方和基层的不同层次。全国政协、地方政协和基层政协所处的位置、所具备的客观条件不同，所关心的问题自然也不同。一些看似琐碎的小事，对基层来说可能是大事。而国家大政方针等重大政治问题放到基层又确实协商不了。所以各级政协在确定协商内容时，不仅要具体、明确，还要充分考虑到自身所在的层次，积极主动地协商有条件协商、客观上也需要协商的问题。

二是要分清备选议题的轻重缓急。选择协商议题一般遵循 “三个围绕”的原则：围绕当地经济社会发展中的重大问题和重大事项，围绕当地人民群众普遍关心的热点难点问题，围绕党委政府现阶段的中心任务。这样一来，议题的 “大范围”就圈定了。在这个 “大范围”里，还要根据问题的轻重缓急来进一步圈定议题的 “小范围”，避免眉毛胡子一把抓。重大而又紧急的，与群众切身利益密切相关的，应当早为、多为、主动为。政策、人财物等客观因素尚不具备的，可以先就如何创造实施条件开展调查研究。政策、人财物等客观因素基本具备，但还不很齐备或者需要假以时日的，可以周密计划、分阶段实施。

第四，“地位平等”不等于 “信息对称”：要最大限度地实现信息对称

在民主协商中，各主体的地位无疑是平等的。正是这种 “地位平等”，使得一方征求意见、另一方提出看法、双方共同商讨有了可能性。但在民主协商的实践中，存在着各个主体的地位“看似平等、实则不平等”的问题。这主要是由信息不对称造成的。

信息对称是地位平等的基础性前提。信息不对称，就无法实现实质性的地位平等，增强协商民主的实效性也就无从谈起。对协商内容和相关信息认识不深、理解不透，就无法为政府决策出主意、想办法，不知情、难出力！

以安徽为例。当前，安徽正处于努力实现经济总量争先进位、确保与全国同步全面建成小康社会的关键阶段，深层次矛盾不断涌现,新情况新问题层出不穷，民主协商的议题也随之越来越具有前瞻性和深入性。因此，实现协商民主各主体之间信息对称，不仅要在协商前为各民主党派和各界代表人士提供丰富多样的材料，留足阅读文件、调查研究、进行准备的时间，还要把功夫下在平时。例如，扩大党内文件在党外领导干部中的阅文范围，创新性开展界别活动，加强提案和社情民意工作培训，召开提案、调研等方面的工作经验交流会，等等，努力拓宽各民主党派、无党派人士知情明政的渠道。

第五，“协商会结束”不等于 “协商结束”：要重视意见建议的吸纳与反馈。

程序是实现内容的重要保障。坚持和完善民主协商的程序，是坚持民主协商原则的具体体现，也是推进民主协商制度化、规范化的内在要求。没有合理的程序，协商民主的内容便无从实现，人民内部各方面就无法在政协这个平台上依法、有效地行使民主权利。除了制定协商规划、做好充分准备、集体研究讨论以及民主交换意见，民主协商的程序还包括 “及时反馈情况”。这意味着从 “协商会结束”到 “协商结束、产生实效”，我们还有很长的一段路要走。

协商成果的办理、反馈尤其是决策执行中的进一步协商，是协商民主产生实效的必经之路。重视意见建议的采纳与反馈，努力做好民主协商会的后续工作，主要包括两个方面。一个是协商成果的办理。要认真研究意见和建议，能够吸纳的尽量吸纳。另一个是协商成果的反馈。人民政协可通过视察、调研、座谈、走访等途径，及时对协商成果的落实情况进行跟踪问效、汇总整理，在报送给党委、政府的同时反馈给意见建议反映者。对于未能采纳的意见和建议，要主动、及时、细致地做好原因说明工作，以保护各界人士参与民主协商的积极性。