环境治理的新思路：自主治理

李 宾，周向阳

（中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 100872）

一、引 言

在远古时期，人类从自然界获取的物质数量十分有限，对生态系统的破坏也不十分显著，基本保持在生态系统可以自我修复的界限以内。人类自从使用了火以后，结束了茹毛饮血的时代，然而“火猎”导致的森林破坏，造成了人类历史上最初的生态危机。农耕的出现是人类文明的巨大进步，是人类历史上划时代的大事。农耕代替“火猎”的初期，生态系统的自我更新机制得以恢复，但随着耕地面积的逐渐扩大，又带来了对生态系统更为严重的破坏，结果造成了古印度、古埃及、古巴比伦等农业文明的衰败。工业文明是人类社会生产力高速发展、物质文明和精神文明昌盛的重要阶段。随着人类干预自然能力的逐步增强，一方面使人们从对自然界的索取中更大限度地满足了自身生存和发展的需要，另一方面也造成非常严重的资源浪费、环境污染和生态破坏，迫使人类日益逼近到难以为继的十字路口，面临着生死存亡的重大抉择[1]。进行环境治理（Environmental Gover⁃nance）的必要性由此产生。

由于环境资源具有典型的公共物品性质，其供给和消费往往存在明显的“外部性”，按照市场规则进行交易时，经常存在“市场失灵”的问题。政府干预主义者认为“市场失灵”应通过政府干预来进行弥补。但是，政府的干预在很多时候并不能取得良好的效果，甚至起到了反作用，称为“政府失效”。既然市场和政府都无法很好地发挥作用，进行环境治理的第三条道路在哪里？美国印第安纳大学Elinor Os⁃trom（以下简称“Ostrom”）教授给我们提供了一种新的思路，那就是自主治理理论。

二、政府与市场作用的争议

（一）庇古理论中的政府作用

被誉为“福利经济学之父”的庇古（Pigou）于1920年出版了他的代表作《福利经济学》，他在马歇尔所提出的“外部经济”概念基础上扩充了“外部不经济”的概念和内容，将对外部性问题的研究从外部的因素对企业的影响转向企业或居民对其他的企业或居民的影响。庇古注意到了边际私人净产值背离边际社会净产值的现象，他将这种背离解释为外部性，即边际私人成本与边际社会成本、边际私人收益与边际社会收益之间存在差异。庇古进一步提出了消除这种背离、将经济活动的外部效应进行内部化的经济政策，即由政府对边际私人成本小于（大于）边际社会成本的行为征税（补贴）。庇古的这种政策建议被后续的研究者称为“庇古税”。环境经济领域中的一些经典原则和政策，如“谁受益，谁投资”的原则、“谁污染，谁治理”的原则、“污染者付费原则”（Polluter-pays Principle，PPP），以及当前国内外普遍盛行的“排污收费制度”，都体现了庇古理论的要求。

庇古理论获得了学界广泛赞誉的同时也受到后续研究者的诸多批评：第一，由于显而易见的原因，政府不可能充分了解导致外部性和受外部性影响的所有个人的边际成本或边际收益，也不可能拥有能够实现帕累托最优资源配置的所有相关信息，因此无法制订出最优的税率和补贴额度，造成庇古税的实际执行效果与理论价值存在很大的偏差，美好的愿望未必能够产生美好的效果。第二，庇古理论将政府看作是社会公共利益的天然代表者，并能够自觉地按照公共利益对产生负外部性的经济活动进行合理的干预。然而，事实上，无论将政府看做是一个整体，还是看作是由许多部门或许多人组成的一个机构，它本身具有明显的政治和经济的私利，其制订的公共政策往往具有或多或少的自利性。第三，政府对经济活动进行干预本身也需要支付巨大的行政成本，甚至可能大于负外部性所造成的损失，因而可能造成政府干预外部性的不经济。第四，寄希望于依靠政府行政权力平衡利益分配，将会创造权力寻租的土壤和空间，导致公共资源配置的扭曲和低效率。

（二）科斯定理中的市场机制

鉴于庇古理论存在上文所述的诸多问题，新制度经济学的奠基人科斯（Coase）在经典的《社会成本问题》一文中，对庇古税进行了严厉的批判：第一，外部性往往不仅仅是一方侵害另一方的单向的问题，而往往具有相互性，可能没有任何一种税费是天然正确的。第二，若交易费用为零，通过经济活动双方的自愿协商就可以实现资源的最优配置，无需进行庇古税这样复杂的制度安排。第三，若交易费用不为零，外部性内部化要通过各种政策手段的成本—收益权衡比较方能确定。这就是后续研究者通常所说的“科斯定理”。随着20世纪70年代以后全球环境的问题日益加剧，发达的市场经济国家开始探索庇古税以外能够实现环境行为外部性内部化的新途径，科斯定理在实际的应用中得到很多的关注。环境保护领域的“排污权交易制度”，就是科斯定理的典型应用。科斯定理继续倡导经济自由主义观念，继续探索市场机制解决资源配置问题，认为政府干预不是解决“市场失灵”的唯一方法，开创了研究经济学问题的全新视角。

尽管科斯定理从市场机制的角度实现了环境行为外部性内部化方法的创新，但其理论的局限性也是显而易见的。第一，科斯定理能够发挥作用的前提条件是经济体系已经实现高度的市场化，但目前世界上的大多数国家都不完全具备这样的条件，即使是在市场经济高度发达的美国，根据科斯定理指导进行的大规模的成功的环境政策实践也是寥寥无几。第二，在制度的形成过程中，产权明晰是自愿协商的前提条件，但实际上，像环境资源这样的公共物品的产权往往非常难以界定或者界定的成本非常高，从而使市场主体之间的自愿协商失去了前提条件。第三，即使是各市场主体之间的自愿协商过程，仍然会产生一定的交易成本，如果这种交易成本高于社会净收益，那么自愿协商将失去其价值。特别是在当前的大多数发展中国家，尚未建立完善的法治体系和公民社会，社会经济活动的交易成本十分庞大，大大削弱了科斯理论在公用资源治理领域的普遍适用性。

三、自主治理理论的提出

（一）自主治理理论的形成

Ostrom从孩童时期帮助母亲打理自家菜园的真实经历中揭示出了生活中的一个重要事实：即使大多数的平民百姓，在面对资源问题时，也能够合作和代理处置好共同利益[2]。在她后续的研究经历中，Ostrom重点关注了“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来、进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益”[3]。Ostrom在《公共事务的治理之道》一书中，提出了政府与市场之外的第三种选择，即公共事务的自主组织和自主治理理论（以下简称“自主治理理论”）。Ostrom正是由于其在方法论上的创新，才改变了经济学界对公共资源治理模式的理解方式[4]，为我们提供了进行环境资源治理的新思路。

Ostrom通过从哈丁（Hardin）的“公地悲剧”（The Trage⁃dy of Commons）、“囚徒困境”（Prisoner’s Dilemma）以及奥尔森（Olson）的“集体行动的逻辑”（The Logic of Collective Action）等几个经典模型的分析，引出了个体理性与集体理性之间的冲突。Ostrom认为，造成这种现象的原因在于传统理论的博弈分析方法存在明显的缺陷，它们所赖以存在的理论假设严重背离了现实情况，比如理性人假定、拥有完全信息、独立行动、互不沟通，且进行一阶博弈，等等。Ostrom以小规模公共池塘资源为例说明，一群有限理性的行为人，因共享公共资源而不断进行沟通和互动，对其他行为人和公共资源本身的信息更加了解，可能通过自筹资金来制定并实施有效使用公共池塘资源的合约，从而从理论上分析了行为人可能实现公共资源自主治理的可能性。因此，在Ostrom的自主治理理论中，尽管有限理性的行为人并不具备完全信息，但仍然可以通过博弈过程中的沟通，不断增加自己对其他行为人的了解，提高对各行为人对公共资源影响的认识，从而改变自己的行动策略，采取更有利于自己的行动方案。

（二）自主治理理论的分析框架

Ostrom通过证实实行自主治理的公共池塘资源可以获得超过人们之前预期的结果，形成了多层次的“制度分析与发展框架”（Institutional Analysis and Development Framework，IAD）。在Ostrom的IAD框架中，要解决公共资源的集体行动问题，需要解决三个方面的问题，包括：新制度的供给问题、可信承诺问题和相互监督问题[3]。关于新制度的供给，Ostrom认为，因为受制于现实情况，应当抛弃总和变量而使用影响总和变量的环境变量，来评价一套制度的总收益与总成本。对于可信承诺问题，Ostrom认为，在复杂的和不确定的环境下，个人通常会根据现实条件改变行动方案。因此，自治组织的群体，必须采取适当的监督和制裁措施，来保持对规则的遵守。关于相互监督问题。Ostrom认为对自主治理成功案例的研究表明，许多自治组织自主设计的治理规则本身不但增强了组织成员进行相互监督的积极性，而且降低了监督成本。

Ostrom认为，现有的集体行动分析方法主要停留在操作层次，而实际上，影响集体行动的制度并非只限于此，应同时考虑三个层次的制度分析，分别是操作制度、集体选择制度和宪法制度。操作制度是其中最低层次的制度，主要内容是确定公共资源的使用办法，明确信息交换要求，形成监督与制裁机制等。集体选择制度是其中中间层次的制度，是改变操作制度的制度，其主要内容是建立分权的组织结构框架并形成解决冲突的机制。宪法制度是其中最高层次的制度，是制定集体选择制度的制度，其主要内容是使外部的政府或权威能够认可自主治理的组织和基本规则。这三个层次的制度具有非常清晰的逻辑关系：较低层次的行动制度的变化，在高层次制度所限定的规则中发生；越高层次的制度，变更的成本也就越高，因此提高了根据共同的规则行动的个人之间相互预期的稳定性。Ostrom的这种动态分析方法，将进行制度分析时涉及的所有制度变量都内生化，不同于之前的许多研究者假定某些制度是外生变量的比较静态分析方法，能够更加准确地描述我们身边的现实世界。应当强调的是，Os⁃trom并未否定非正式规则的有效性，这进一步拓展了制度分析的视野。

四、环境治理三条道路的关系

（一）在研究视角上各有特色

系统论认为，系统是由相互关联的若干组分所构成的、具有某种特定功能的有机整体。人类生存在一个由社会系统、经济系统、自然系统组成的一个复合的复杂巨系统中。系统的演化是指系统的结构、状态、特征、行为、功能随着时间的推移而发生的变化[5]。在复合生态系统的演化过程中，一个显著特点是系统自组织与他组织两种形式的协同进行。系统在形成其结构的过程中，若不依靠外界的特定干扰，仅是依靠系统内部的相互作用来达到的，则称这一演化过程是自组织。若依靠系统以外的组织者，组织系统使其按事前确定的计划、方案变化，以期达到预定的目标，则称之为他组织。因此，从系统论的观点看，庇古理论关注的内容是环境治理的他组织，依靠经济系统之外的力量实现环境治理目标，科斯定理关注的内容是环境治理的自组织，依靠经济系统的内生机制实现环境治理目标，而Ostrom的自主治理理论则兼而有之，需要经济系统的内生机制和外部力量都要发挥作用。

（二）在发挥作用时相互影响

庇古理论注意到由于外部性的存在，导致市场机制在进行环境资源配置时无法实现帕累托最优，应该发挥政府在弥补市场机制不足方面的积极作用。因此，庇古理论是在肯定市场机制发挥了作用的前提下强调政府作用的。科斯定理认为在交易费用为零的情况下，解决外部性问题无需“庇古税”，但在交易费用不为零的情况下，解决外部性问题的方法要根据成本—收益的总体比较结果确定，庇古方法和科斯方法都可能是有效的。可见，科斯并没有全部否定庇古理论，而是在庇古的研究成果基础上进行了拓展，将庇古理论纳入到了自己的理论框架之中。在Ostrom的研究中，尽管是在寻找政府和市场之外的第三条道路，但是并未否定政府和市场的作用。在自主治理制度的产生与变迁过程中，行为人要不断地进行价值判断和策略选择，市场机制的影响无处不在。而在集体行动制度的分析中，宪法制度是最高层次的制度，是制定集体选择制度的制度，主要内容是使外部的政府和权威能够认可自主治理的组织和基本规则。因此，宪法体系的完善与政府治理的正常运行是自主治理制度正常发挥作用的制度前提。

（三）三条道路的比较

环境治理的三条道路，庇古手段、科斯手段和自主治理，主要特征比较如表1所示。

表1 三条道路的比较

五、自主治理理论的贡献与局限性

（一）自主治理理论的贡献

Ostrom自主治理理论拓展了公共事务治理的理论和方法，形成了环境治理的新思路，具有重要的理论价值和应用价值，产生了巨大的社会影响。

首先，Ostrom强调了利他主义的存在。奥尔森的“集体行动的逻辑”从理性人的角度出发，认为利己主义是所有理性人一切行动与选择的出发点和基本前提，不存在利他主义倾向。因此，行动者经常陷入类似于“囚徒困境”之类的两难境地，导致公共资源被过度使用，形成诸如“公地悲剧”一样的结果。在Ostrom认为：人的认识和思维能力不是无所不能，而是相对有限的，这使得参与集体行动的个人可能而且也必须表现出一定的利他性，与参与集体行动的其他人进行合作；在规模较小的公共事物治理和资源利用过程中，人们可以在频繁的相互接触中加强沟通和了解，增进彼此之间的信任和依赖感；这样，参与集体行动的个体和个体之间就可以为了实现公共的利益而组织起来，采取集体行动，进行自主治理[6]。

其次，Ostrom拓展了集体行动的制度。她对集体行动的分析从单一的操作规则分析扩展到了操作规则、集体选择规则和宪法规则等三个层次，让制度分析的内容更加丰富和接近现实，并且内生化了进行制度分析时所涉及的所有制度变量，从动态角度对制度展开分析。Ostrom认为判断一个制度安排优劣的标准在于它是否有助于增进公共事务的管理绩效。Ostrom拓展了制度分析的视野，将非正式的规则也纳入了制度的范畴，强调了在公共池塘资源的治理过程中，可以发挥正式制度和非正式制度的各自特点，形成相互补充、有机统一的制度体系。

（二）自主治理理论的局限性

尽管自主治理理论对于公共资源治理的贡献是显而易见的，但将自主治理理论作为一种普适的方法论进行推广应用时，仍旧面临很多局限性。

首先，自主治理理论研究对象的代表性比较有限。尽管Ostrom已经研究了数千个案例，但这些案例大都只发生在一个国家甚至一个特定的区域内，往往只涉及规模较小的公共池塘资源，受影响的人数往往在50人到15000人之间。实际上，环境治理领域的问题经常涉及多个国家和数以亿计的人口，如尼罗河、湄公河等国际河流的水资源分配等问题，甚至有很多是全球问题，如限制温室气体排放和“碳交易”。即使是发生在一国范围内的环境问题，经常也是涉及数百万人口。在这个广阔的区域内，大规模的人口显然无法进行充分的信息沟通，自主治理方法的有效性受到严重的挑战。尽管Ostrom也在声明自主治理的理论的研究对象只是小规模的公共池塘资源，相应的理论和方法也不是解决公共资源治理问题的灵丹妙药，即使如此，我们也不能对自主治理理论无法解决影响人类生存和发展的重大公共资源治理问题的现实视而不见。

其次，自主治理理论对国家政治体制的要求过于苛刻。作为一项研究创新，Ostrom把集体行动分析从单一的操作规则层次的分析扩展到了操作规则、集体选择规则和宪法规则等三个层次，并将宪法制度视为三个层次中最高层次的制度，其作用是使外部的政府或权威能够认可自主治理的组织和基本规则。因此，宪法体系的完善与政府治理的正常运行是自主治理制度能够正常发挥作用的制度前提。但Ostrom在能够实现自主治理制度长期有效的8项原则中，又要求行动者设计自己制度的权利不受外部政府权威的挑战。这就形成一种局面：既要政府认可自主治理组织的合法性和基本规则，又不让政府干预自主治理制度的设计。这即使不算是一对矛盾，也显然对国家政治体制的要求过于苛刻，对政府作用的假设过于理想化。即使在公民社会发育较好、自治体制比较完善的西方发达国家都难以推广，其在政府的强势干预仍然是社会经济活动重要特征的广大发展中国家，更是海市蜃楼[7]。尤其是当前的生态环境问题，主要集中在包括中国在内的发展中国家，如何在这些尚待完善和改进的政治体制中践行自主治理的理论和方法，仍将是一个巨大的挑战。

[1]中国人民大学环境学院《首都循环经济建设研究》课题组.首都循环经济建设研究[EB/OL].（2006-06-01）[2012-05-20].http://cpfd.cnki.com.cn/.

[2]Nick Zagorski.Profile of Elinor Ostrom[J].Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of Ameri⁃ca，2006，103（51）：19221-19223.

[3]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海：上海译文出版社，2012:35-67.

[4]柴盈，曾云敏.奥斯特罗姆对经济理论与方法论的贡献[J].经济学动态，2009（12）：100-103.

[5]李宾，张象枢.复合生态系统演化过程的环境影响分析[J].环境与可持续发展，2009（2）：27-29.

[6]高轩，神克洋.埃莉诺·奥斯特罗姆自主治理理论述评[J].中国矿业大学学报(社会科学版)，2009（2）：74-79.

[7]李宾，周向阳.自主治理：管理现代化的新方向[J].现代管理科学，2013（1）：94-96.