瑞典环境经济手段经验借鉴及对中国生态文明制度建设的启示

刘登娟，黄 勤

（四川大学 经济学院，四川 成都 610064）

一、瑞典环境经济手段及其作用机理

环境政策手段是指人们为解决环境问题所采取的手段、工具。一般而言，环境政策手段主要包括两大类：一是基于政府命令与控制的规制手段，二是基于市场的经济手段[1]。本文主要研究环境经济手段。瑞典是欧盟国家中最早使用经济手段、也是经济合作与发展组织中使用最多经济手段进行环境管理的国家之一。瑞典环境经济手段包括税收与税收减免、收费与收费退还、拨款、补贴与补贴免除、押金—退还机制、排污许可证交易等，落实到瑞典各个行业和部门又被细化出约70项具体环境经济手段[2]。

瑞典环境管理是以瑞典“十六大环境质量目标”为中心和目标而层层展开。1998年瑞典颁布《瑞典环境法》并明确规定了十六大环境质量目标的具体内容。瑞典环境经济手段围绕着如何实现“十六大环境质量目标”和“三大行动战略”而制定，并有效支撑着“十六大环境质量目标”和“三大行动战略”的实现；同时，瑞典环境经济手段并不是空中楼阁，经济手段全面贯穿并深刻融入到瑞典的各个行业和部门，分解成跨行业经济手段、制造业与能源生产业经济手段、住房与服务业经济手段、交通运输业经济手段、农林渔业经济手段和其他经济手段；再者，由法律保障、制度保障、机构保障、外部保障等形成了多方面、全方位的“组合拳”，保障瑞典环境经济手段的有效实施。瑞典环境经济手段目标指向明确、全面分解与融入到位、保障措施得力，为瑞典的可持续发展发挥了重要作用。

二、 瑞典环境经济手段经验借鉴

（一）瑞典环境经济手段目标指向性强，具有系统性、阶段性和任务导向性

《瑞典环境法》以法律形式将瑞典的可持续发展内容界定为瑞典十六大环境质量目标，其具体内容包括减少气候影响、清洁空气、自然酸雨、无污染环境、保护性臭氧层、安全辐射环境、富有生机的湖泊和溪流、零富营养化、高质量地下水、平衡的海洋环境与繁荣的海岸区域和群岛、繁荣湿地、可持续森林、多样化农业风景、宏伟山地景观、已建良好环境、动植物生活多样性[2]。十六大环境质量目标系统性强，涵盖了可持续生态环境的所有内容，已构成可持续生态环境的目标体系；十六大环境质量目标阶段性明晰，其目标体系被分解为若干实现阶段，形成了阶段目标。同时，为了实现十六大环境质量目标，2001年瑞典国会通过了《瑞典环境目标——阶段目标及其行动战略法案》，并规定了三大行动战略。瑞典环境经济手段依据十六大环境质量目标和三大行动战略而制定，目标指向性强，具有系统性、阶段性、任务导向性。现以“十六大环境质量目标”中的一大目标“减少气候影响”和“三大行动战略”中一大战略“更高效的能源使用和运输”为例，阐述环境经济手段对“十六大环境质量目标”和“三大行动战略”的有效支撑，如图1所示。

图1 瑞典环境经济手段作用示例图

（二）瑞典环境经济手段全面贯穿并深刻融入到瑞典各个行业和部门

瑞典环境经济手段已全面深入地渗透到瑞典的各方面和全过程。其环境经济手段已分解成跨行业经济手段、制造业与能源生产业经济手段、住房与服务业经济手段、交通运输业经济手段、农林渔业经济手段和其他经济手段，形成了覆盖生产、交换、消费等人类所有行为的门类齐全、种类多样的环境经济手段。

在跨行业经济手段中，瑞典普遍以绿色税收、地方气候投资计划、节能技术市场推广补助金等经济手段覆盖全社会的各个行业，保障整个社会的可持续发展。以绿色税收为例，瑞典是全世界最早开始实施绿色税收改革的国家之一。绿色税收转型的主要目的是获得能源系统的可持续、长期再利用，重视能源利用效率的提高、促进生物燃料的使用、减少二氧化碳排放[3]。二氧化碳税促使人们改变生产和消费行为，减少二氧化碳排放。硫税鼓励使用低硫燃料和削减能源使用量，并带来了大规模的燃料转换。瑞典在1989-1995年间二氧化硫排放减少总量中硫税贡献率达到30%。同时，瑞典鼓励清洁能源的使用，通过免除燃料税和二氧化碳税以及其他一系列经济手段，激励更多机动车使用生物燃料。瑞典法规规定75%的国有车辆需为生态汽车，市政府减免生态汽车停车费并提供生态汽车购买补贴。瑞典对市场上销售的或进口的电池征收电池费。电池费是按照1997年实施的标准执行，铅蓄电池收费为30克朗/千克，氧化银电池收费为500克朗/千克，密封式镍镉电池收费为300克朗/千克。2001年，铅电池收费约为7000万克朗，镍镉电池、汞电池收费约为4100万克朗。收费的目的是防止电池中的镉、汞、铅排放到环境中。征收的电池费用于支出废旧有害电池的回收再利用产生的费用，其费用具体包括：处理或回收有害电池、普及电池条例规定的信息、市政对有害电池分类；铅蓄电池回收等等。瑞典填埋税为减少垃圾数量、回收再利用垃圾、焚烧发电等提供经济刺激。2005年政府白皮书公布了填埋税产生的效果：填埋的传统垃圾和企业垃圾数量呈减少趋势，自2000年填埋税引入以来，运送到填埋场所的垃圾减少了70万吨，被分类并运送出填埋场地的垃圾增加了110万吨[2]。

表1 2006年瑞典燃料税和二氧化碳税

（三）瑞典环境经济手段依赖多方面、全方位的“组合拳”保障其实施

环境法律、法规、政策的配套支持为环境经济手段的有效实施提供了法制保障。《瑞典环境法》中一个很重要的条款是规定了具体区域或者整个瑞典土地、空气、水等的环境质量标准。环境质量标准对生态环境质量的明晰规定，为环境经济手段的制定提供了基础。同时，中央政府和地方公共部门必须采取措施保证环境质量标准实现，任何超出环境质量标准的行为都不能被批准。

环境目标委员会的设立为环境经济手段的有效实施提供了机构保障。为了保障环境质量目标的实现，瑞典政府于2002年设立了新的专门机构，即环境目标委员会，直接对中央政府和国会负责，全面统筹安排、协调工作、监督实施，保障环境质量目标的实现[4]。在保障环境经济手段有效实施方面，环境目标委员会的主要工作包括：评估环境经济手段效果，向中央政府和国会作年度报告和深度报告，其报告内容成为政府环境议案的主要参考内容；协调各级政府和部门间权益，解决环境经济手段政出多门、权责不清等问题，规范各项税费的制定、征收和管理。

健全的环境监管与评估机制为环境经济手段的有效实施提供了制度保障。瑞典构建了健全的环境监管体系。环境监测设施先进，环保技术世界领先；环境监测指标涵盖面广，反映的信息包括社会驱动力、环境状况、环境影响、应对措施等；环境执法能力强，信息公开、透明；社会公众参与程度高、自觉意识强。瑞典政府在2001年就要求全国和区域的环境监管体系为环境质量目标年度报告和每四年一次的环境深度评估报告提供基础，并且，环境报告影响政治决策，所有的政策领域都要采取措施保障环境质量目标的实现[5]。

瑞典加入欧盟和经合组织为环境经济手段的有效实施提供了外部保障。瑞典环境经济手段从制定到实施都受到了来自欧盟和经合组织的影响。1994年《欧洲经济体条约》生效以来，瑞典采用了欧洲经济体关于环境的条约，并在全国范围实施经合组织的环境战略。1995年瑞典加入欧盟后，新的《欧盟条约》影响到瑞典环境法规制定。瑞典是欧盟国家中少数几个能最好地将欧盟立法转变成本国法律的国家之一。瑞典环境政策与欧盟全面的环境议程密切相关，瑞典环境政策重新定位于从欧盟的角度或者全球的角度而不是本国的角度来解决环境问题[3]。瑞典环境质量目标的实现也大大地受到了欧盟环境政策的影响。

三、对中国生态文明制度建设的启示

党的“十八大”报告提出，“要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”[6]，并从优化空间格局、促进资源节约、保护生态环境、加强制度建设四个方面阐述了大力推进生态文明建设的重点。这意味着，我国的生态文明建设是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的有机组成部分，在经济、政治、文化、社会建设中全面融入生态文明建设的理念、目标和内容，迫切需要构建一个完整的、系统的生态文明建设制度框架。同时，实践中，当前生态文明建设面临着建设目标单一、环境经济手段作用尚未充分显现、多元治理机制缺乏合力等重重困难，制约了生态文明建设的顺利推进。瑞典环境经济手段体系完善、保障得力、全面落实，特别是经济激励机制全面融入和贯穿到经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程，引导人们生产生活方式的改变，促进瑞典经济社会的可持续发展和环境质量目标的实现，对中国构建和完善生态文明建设制度，具有借鉴启示意义。

（一）科学构建生态文明建设目标体系，引领生态文明建设各方面

党的“十八大”报告提出“建立体现生态文明要求的目标体系”[6]。生态文明的要求表现在尊重自然、顺应自然、爱护自然，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。生态文明建设的目标体系内涵丰富，是一个涉及生态环境、生态经济、生态政治、生态社会、生态文化等多方面的庞大的、复杂的系统工程。中国生态文明建设应借鉴瑞典可持续发展围绕着十六大环境质量目标而层层分解，步步求进的做法，将生态文明建设的宏伟愿景具体为生态文明建设目标体系，形成细化的、量化的、可达到的生态文明建设近期、中期和远期目标等阶段目标，并部署和安排实现阶段目标的任务和行动；生态文明建设围绕着生态文明建设目标体系而层层展开，并形成生态文明建设的目标集、任务集和行动集[7]。

（二）梳理中国环境经济手段的成绩与不足，为生态文明建设奖惩机制寻求突破

党的“十八大”报告提出“建立体现生态文明要求的奖惩机制”[6]。环境经济手段以经济激励的方式约束人们的生产生活行为，促进资源节约和环境友好，是生态文明建设奖惩机制的重要组成部分。自20世纪70年代以来，我国先后颁布了《环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》等一系列法律和《排污收费暂行办法》、《排污费征收使用管理条例》等规章制度，形成了环保部门、产业部门、综合管理部门三大环境经济手段执行部门。环境经济手段涵盖排污收费、排污许可证交易、资源税、生态环境补偿费、财政补贴、污染责任保险、废物回收押金制度、污染赔偿、罚款等多种方式。目前中国实行的主要环境经济手段是征收税费。例如税务部门征收的资源税、土地管理部门征收的土地复垦金、环保部门征收的排污费等。全国征收的排污费项目有水、气、固体废物、噪声、放射性废物等五大类113项[8]。

但是，中国环境经济手段也存在种种不足，有待逐步改革与完善。

第一，过多依赖规制手段，环境经济手段地位薄弱。当前中国环境管理主要依靠的是政府的规制手段，例如总量控制、区域限批、环境执法等行政手段。规制手段能充分发挥行政势能的作用，对一些污染防治问题产生立竿见影的效果。但规则手段的缺点在于管理成本过高、企业节能减排被动、不利于环保技术改进等。目前中国环境经济手段还处于起步阶段，环境经济手段的研究和制定不充分。以环境税为例，中国设置了与环境保护相关的税种，如消费税、资源税、城建税、土地使用税等，但税种设置缺乏科学性和系统性，并没有把中国能源消费的主要类型煤炭和主要大气污染源纳入征收范围，且税率的大小也需要科学论证和实践检验；采用的环境经济手段绝大部分为征收税费这一种，而其他经济手段则运用甚少；环境经济手段在我国的实施还处于试点和试行阶段，并没有得到推广和普及。

第二，环境经济手段没有充分体现“环境成本”和“污染者付费原则”。“资源低价、环境无价”是当前中国发展普遍存在的问题，而中国的污染收费、环境税、环境惩罚等均没有恰当体现环境价值。中国早在1979年的《环境保护法》中就规定了排污收费并成为全世界最早实行排污收费的国家之一。但是，中国的排污费标准太低，排污收费的现行标准仅为污染治理设施运行成本的50%，某些项目的收费甚至不到治理成本的10%。由于排污费的征收标准低于污染的边际处理成本，排污费占产品成本的比例很小，难以使企业的污染减排量达到有效减排量[9]。同时，中国对环境污染的罚款很低，污染者污染成本很低，对污染行为没有约束力。再者，中国政府对节能减排的补贴，补助支持力度小、受益面窄，公共财政投入不足。最后，生态补偿政策尚未实质性启动，生态补偿专项基金尚未建立。

第三，环境经济手段的实施困难重重。首先，环境经济手段区域实现面临市场发育程度参差不齐的问题。环境经济手段在区域的实施依赖于区域市场发育程度，而中国东中西部处于不同的发展阶段，市场发育程度不一，存在各不相同的发展问题和环境问题。环境经济手段在全国的实施受到限制。其次，环境经济手段政出多门、缺少协调。多个部门制定环境经济政策，有的政策重复，有的政策缺乏明确的授权，部门之间缺乏沟通，政策制定缺乏有效性、实施效果不佳。再者，经济手段实施配套措施不足、技术保障不力。以排污权交易在中国实施为例，一方面，排污总量的确定是基于大量的环境监测数据，技术含量高，但中国环境管理难以提供翔实数据，另一方面，排污权交易需要完善的执法监督体系，需要各种连续监督手段对污染源实行技术监督，但中国的环境监督执法还达不到要求。排污权交易在中国还处于试点阶段，离全面推广还有一定差距。

（三）完善环境经济手段，保障其有效措施

中国生态文明建设需要采用多种经济手段。充分利用市场机制对资源环境配置的优化作用，采用多种环境经济手段，落实“受益者付费”和“污染者付费”原则；推进绿色税收改革，在老百姓纳税负担不增加的情况下，调整税收结构，适时适地开征硫税、含铅汽油税等环境税税种；全面开展环境收费制度，改变环境收费偏低、收费面窄的现状，根据污染治理成本适当增加环境收费的额度，并增加污泥处理收费、机动车排污收费等新的收费种类；利用价格机制调控污染排放，例如研究制定脱硫电价、脱硝电价等；完善排污权交易市场，推动排污权交易，扩展化学需氧量、氨氮排污权有偿使用和排污试点区域，促进试点区域的扩展；健全环境污染绿色保险制度，强制高环境风险企业购买环境污染责任保险，防患环境风险；加大绿色财政投入，对节能减排机关、企业和个人给予补贴和支持；同时，积极开展环境经济手段评估，完善环境经济手段实施需要的法律法规、市场机制、机构、设施、技术等配套，推进环境经济手段的良性运作[10]。

（四）探索规制—经济—公众手段协同作力的多元治理机制

中国生态文明建设在充分发挥经济手段进行环境管理的同时，还需要灵活利用法律手段、行政手段、公众参与手段等多种方式，奖励与惩罚并重、激励与约束协同作力，共同为中国生态文明建设保驾护航。环境经济手段相对于规制手段的优势在于成本有效性高、灵活性强、资源配置能力强，能充分调动市场配置资源环境的作用，在减少环境管理成本的同时，促进企业改进技术和绿色转型，提高企业竞争力。因此，在市场条件成熟的情况下，采用环境经济手段能达到较好的环保效果。但同时，环境经济手段的缺陷在于其对市场的完善程度提出了更高的要求，需要具备充分的市场条件才能发挥其作用。因此，在市场发育不完善的情况下，应选择规制型手段，充分发挥其法律效应大、执行力强的特点，促进资源综合利用和生态环境保护[11]。最后，还应充分发挥信息公开、公众自愿参与的影响力，促进公众参与生态文明建设。规制手段、经济手段、公众参与手段如同三驾马车，协同驱动，保障生态文明建设的实现。

[1]宋秀丽.中外环境政策工具比较研究[D].济南：山东经济学院，2011.

[2]Swedish Environmental Protection Agency and Swedish Ener⁃gy Agency.Economic Instruments in Environmental Policy[R].Sweden：Swedish Environmental Protection Agency and Swedish Energy Agency，2007.

[3]Swedish Ministry of the Environment.Sweden’s Environmen⁃tal Policy[R].Sweden：Swedish Ministry of the Environment，2004.

[4]Swedish Environmental Protection Agency.Sweden’s Environ⁃mental Objectives[R].Sweden：Swedish Environmental Pro⁃tection Agency，2008.

[5]Swedish Ministry of the Environment.The Swedish Environ⁃mental Objectives—Interim Targets and Action Strategies[R].Sweden：Swedish Ministry of the Environment，2001.

[6]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社.2012：39-41.

[7]Deng Ling，Liu Dengjuan.Practices and Exploration of the Ecological Civilization Development Road with Chinese Char⁃acteristics[C].Proceedings of International Conference on So⁃cial Science and Environmental Protection.Indiana，U.S.A.：Science and Engineering Publishing Company，2012：9-14.

[8]孙允午，汤宏波.可持续发展与环境经济政策[M].上海：上海财经大学出版社，2011：102-111.

[9]侯伟丽，钟水映，叶林，等.中国经济发展中的资源环境问题[M].济南：山东人民出版社，2009：326.

[10]环境保护部.“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划[EB/OL].（2011-08-10）[2013-01-15].http：//wenku.baidu.com/view/886c51c2bb4cf7ec4afed063.html.

[11]宋娇娇,王丽萍.环境政策工具的演化规律及其对我国的启示[J].湖北社会科学，2011（5）：97-100.