深圳社区治权的来源与分配研究

曾宇青

学界关于我国城市社区治权的研究，主要从国家——社会两分范式出发，研究国家公权力和自治权对社区的治理，属于“两权”范式。近年来受治理理论影响，许多学者推崇社区共治（夏建中，2008；钟裕民，2010；马海龙，2007），但仍没有突破“两权”范式。本文从全国社区制改革以来深圳社区治权的来源和分配的研究中，观察到社区治权中的三种基本权力，即国家公权力——共治权——自治权，进而对“共治权”进行深入的分析和理论抽象，以此为基础提出不同于西方的中国特色的城市社区民主秩序，即“三权共治”的“共治民主秩序”。

一、社区制改革以来深圳社区公共治权的来源和分配

关于社区公共治权的来源，我国学者的研究重点是“分权”。肖林（2011）指出我国学界大都从两个方向研究“分权”：一方面，国家公权力向社区让权、还权、授权，成为社区自治的“第一推动力”；另一方面，草根涌现追求自治的公民行动和政治参与，推动“分权”的发展。本文为了研究方便，主要分析国家分权。

在全国社区制改革的浪潮中，深圳将政府所掌握的公共治权重新进行分配，主要有两个阶段：2000年以来通过分权在社区形成国家——自治“两权共治”阶段；近年来在社区探索国家——社会——自治“三权共治”阶段。

（一）深圳“两权共治型”社区制的构建

深圳社区制改革从2000年开始试点，2005年全面实施。

1.纵向分权：社区替代单位成为国家治理的单元

2005年深圳市区两级党委和政府部门将大量公共权力以“费随事转”的方式向街道和社区分权。这些公共事权，原来主要由单位承担，或经过市场经济体制改革后由各级政府承担，现在则向社区分权。例如，党建、社保、文化、安全监督等。向社区下移的公共事权多达100多项。

下移到社区的100多项公共事权几乎全部由政府承担了：深圳在社区设立街道办的派出机构——社区工作站。公共事权下移到街道，街道再将其中的绝大部分下移到社区工作站，无法下移的由街道承担。

2.横向分权：社区有了选举权和微弱的监督权

2005年，深圳居委会完全实现了去行政化。之所以能够实现去行政化，是因为有社区工作站“兜底”，即原居委会的行政职能及其成员全部移交给社区工作站，居委会成员则以直选或社区工作站成员兼任（兼任者也需要有一定数量的选票才能当选）。2005年深圳盐田区居委会实行全员直选，到2011年全市居委会直选率99.7%。这是社区自治权中选举权的实现，社区真切地拥有了选举权，这被学界称为“社区民主的跨越式发展”。

然而，除了选举权外，社区自治权还应该包括监督权、决策权、参与权等。深圳积极探索赋予居民监督权，如盐田区赋予居委会代表居民对相关政府机构进行年终考评，其分值占总考评分值的一定比例。但总体而言，居委会对公共权力的监督、参与、决策等权力都几乎没有得到配置，经费也稀缺。在体制设计上，深圳实行居站分设（居委会与社区工作站分设），二元并列，居委会对社区工作站基本没有形成制约。居委会的地位作用呈现出边缘化状态。

3.“两权共治型”社区制形成

尽管学界和有关官方机构对深圳社区居委会边缘化状态颇有微词，但不可否认深圳社区民主的巨大发展，社区居民真正拥有了选举权（在如此大的范围内赋予社区居民直选权，在国内是唯一的）和一定的监督权。从社区权力配置的角度看，这种改革也反映了深圳在全国社区制改革的浪潮中，一方面不断地加强国家公权力改革，另一方面不断地完善社区自治权，呈现了朝着国家公权力——社区自治权“两权共治型”社区制方向改革的试图。

（二）积极开展“三权共治型”社区制探索

“三权共治”主要源于深圳将社区治权向社会组织横向分权的探索。得益于国际公共管理理论和实践的发展，也得益于香港经验和深圳社会组织的迅速发展，以及为了克服“两权共治”的弊端，根据深圳实际，从构建和谐社会出发，深圳在对社区公共管理权细分的基础上，积极探索了向社会组织授权。

1.将国家公权力所承担的社区公共治权细分

细分为：便民服务类、信息管理类、执法审批类、维稳安监类（见下表）。

2.向社会组织授权的初步探索——设立社区服务站

深圳以“场地由政府供给”的方式，在全市100多个社区设立了社区服务中心，将原来由社区工作站承担的“便民服务”类职责，以购买服务的方式，移交给社会组织，社会组织进驻社区服务中心实施所承接的工作。在深圳社区发展“十二五”规划中，规定了“十二五”期间建设750家社区服务中心。

3.向社会组织授权的“突破性”试验——取消社区工作站

经过“社区服务中心”近一年的试点，深圳南山区招商街道进一步将其属下的花果山社区工作站“信息管理”类工作，以项目购买的方式，交由社会组织“实施”。对“执法审批”类工作进一步细分后，将初次审批和协助执法交由社会组织实施。对维稳安监类工作，收归街道；部分安监类工作收归街道后，由街道向具有专业资质的社会组织购买服务。

4.“三权共治型”社区制的推进

深圳向社会组织授权的探索，效果较好。例如，招商街道花果山社区安全检查工作向专业的社会组织购买，其工作效果比社区工作站做得更好、更快、更彻底。花果山社区服务中心（该中心由社会组织承办）所提供的服务与招商街道其它社区由社区工作站所提供的同质服务相比，不仅居民好评率高，而且降低了上百万元成本。

向社会组织授权的试验证明了目前以国家科层治理形式承担的100多项社区公共事务，大多数可以以“政府负责，社会协同”的方式承担，并且绩效好，政治支持度高。因此，深圳拟在全市范围内积极推进社区治权向社会组织分权。

二、深圳社区治理中的共治权研究

深圳将国家公权力所掌握的社区治权，以横向分权的方式，向社会组织授权，这一试验引致了社区权力秩序嬗变，一方面社区自治尚未做强，另一方面国家公权力迅速“退出”社区，与此同时，共治权迅速登台唱主角，成为社区治理最重要的要素之一（至少是三要素之一）。其突出特点，是社区权力秩序从“两权”结构蜕变为“三权”结构，即从“（国家）公权力——自治权”的权力秩序结构，蜕变为“公权力——共治权——自治权”结构。如何认识这一嬗变？需要我们进一步研究共治权的性质及其内涵外延。

（一）共治权是与国家公权力、自治权相对应的权力

共治权在性质上与公权力、自治权都属于公共治权，即对公共事务治理的权力。传统上，国家等公权机关（下简称国家）和有自治权的居民及其组织（下简称“自治”）同样可以行使公共治权。当国家和“自治”授权给社会组织，并以某种合作方式共同行使某项公共治权，那么原来国家或“自治”行使的这项权力，就演变成了共治权。由国家行使的公共治权称为公权力，由“自治”行使的公共治权称为自治权，由国家和（或）“自治”与第三方共同行使的公共治权，称为共治权。

共治权以社会组织的加入为特点。社会组织是指非营利、非政府组织。从权力来源上，共治权可以来源于国家授权，也可以来源于自治权的让渡。但我国与美国等西方国家不同，美国社区是高度自治的，因此，“自治”向非营利、非政府组织授权是常事；我国自治发育不成熟，自治权很小，可让渡给社会组织的权力几乎没有。从长远看，我国自治会成熟完善，因此本文在研究共治权的结构、特征时，同样将自治权视为可让渡的权力。

共治权的权力结构可以是二元、三元。二元可以是国家——社会组织的组合，也可以是“自治”——社会组织的组合。但典型的组合是三元（国家——社会组织——“自治”）组合，三元组合中典型的分工形式是国家授权——社会组织治理——“自治”监督。

（二）共治权具有公权力和自治权都不具备的特征

竞争性。由于共治权的主体多元（国家、社会组织、居民），社会组织要想与国家、“自治”共同行使共治权，从长期看，需要竞争取得（短期内由于社会组织不发达，可能缺少竞争性），同时，在行使共治权的过程中，面临其他社会组织的竞争，干不好就面临退出和被替代。因此，共治权虽然也属于公共治权，却改变了公共治权的垄断属性。从而改变公共品供给的效率。

开放性。由于共治权是采用类似市场合约的方式由国家或“自治”授权的，国家或“自治”与社会组织是相互独立的契约主体，必然要对共治权中各方权力作详细约定，并加以公布，这就使共治权的开放性远高于国家，或高于西方国家选举制下“自治”独自行使的公共治权，使之更容易受到监督，更容易提高效益。契约性是与公开透明平等紧密联系的。

民主性。无论是国家行使的公共治权，还是自治行使的公共治权，其治理质量、效率都不易被衡量，加上政治因素（如我们不能反政府、也不好反“自治”），公民对其进行监督的难度很大，因而公民参与监督的积极性也小。共治权的行使却不一样，国家、“自治”、居民、被服务对象、企业等，都乐意监督社会组织，监督成本也小，社会组织行使公共治权的竞争性也迫使其不断改善服务。因此，公民的参与性远高于国家独自行使的公共治权时，也高于西方国家选举制下的“自治”行使公共治权时。西方国家20世纪70年代以来，传统的选举民主向参与民主发展，其中，共治就是最主要的方式。

三、中国特色的社区权力秩序：共治民主秩序

西方社区权力秩序经历了选举民主秩序向参与民主秩序的转变。长久以来选举（代议制）民主都是西方主流民主模式，也是社区权力的基本秩序。20 世纪50 年代以亨特为代表的精英论和20 世纪60 年代以达尔为代表的多元论，以及20 世纪70 年代精英论与多元论的炽热化争辩,昭示了公民参与地位的低微，并召唤卓有成效的改进。此后，充分强调“参与”和“共治”的各种理论流派应运而生，带来了民主模式的创新，形成了“参与式民主秩序”（董石桃，2010）。1970～1980 年代风靡西方的参与式民主理论（Carole，1988），1980 年代兴起的协商民主理论（Bernard，1987；Joshua，1989），以及城市机制理论（也称赋权理论）（何艳玲，2008），尤其是20 世纪90 年代的治理理论，将“参与”的研究推向高潮。治理理论的创始人奥斯特罗姆（1990）发现了多中心秩序，证明了直接民主权力秩序的巨大功效。多中心框架下，大中小规模城市（社区）政府与非政府组织通过竞争合作，在实现秩序的同时还发挥着高水平的绩效。与治理理论相联系的伙伴制理论(Lester M.Salaman,1995)，“掌舵而不是划桨”理论（Osborne 和Gaebler,1996），网络管理理论（Rhodes，1997）等，都提供了实现参与（共治）式民主权力秩序的理论框架、方式途径等。这些研究反映了西方社区权力秩序创新变化的基本脉络，即从选举秩序向以选举秩序为基础的参与（共治）秩序变化发展。

与西方国家“自治基础上的共治秩序”不同，“深圳试验”可能会导致“共治民主秩序”，使共治成为社区民主的最重要形态，这是源于中国实践对理论的特殊要求，对中国民主的发展有更强的契合性和说服力，是西方理论不易想象，也是我国“权力两分”研究难以解答的。

与“两权共治”相比，“三权共治”是更适合我国国情的社区民主秩序。

第一，社区的主体组织发生了变化

在两权共治条件下，深圳街道办的派出机构——社区工作站承担了100多项社区公共事务，而居委会被边沿化，社区主体组织实际是作为政府机构的社区工作站，受到了多方批评。如深圳政协委员在提案中建议，确立居委会在社区中的主体地位，社区工作站实际挤压了居委会的社区自治功能，应该恢复居委会在社区中的法定地位。

在三权共治条件下，由于社区工作站将100多项公共治权全部（如花果山社区）或部分向社会组织授权，取消或逐步取消社区工作站，由街道办代表政府与社会组织、自治组织合作共治，这样，政府对社区不再直接管制，而是依靠共治和自治，也不设派出机构，而是在共治中依靠社会组织和自治组织，这无疑是深圳社区民主的第二次跨越式发展（第一次是居委会去行政化并全面直选）。

第二，极大地有利于居委会民主、社区参与民主的发展

居委会在我国具有极高的政治地位，是宪法赋予的城市居民自治的法定机构，而基层群众自治是我国基本政治制度之一。因此，学界和政府有关部门在社区权力秩序、社区管理体制的制度设计中都非常重视发挥居委会的作用。但在两权共治条件下，受我国国情多种因素的制约，居委会在自治作用难以发挥。深圳曾经探索将社区工作站置于居委会的决策和监督之下，但作为政府机构的社区工作站承担了上百项社区公共治权，要受由业余人士组成的居委会决策和监督的约束，几乎完全不可能。相反，在三权共治条件下，几十项、上百项的公共治权授权给社会组织，无论是政府，还是“自治”，或是企业、获得服务的个人和组织等，都非常乐意行使决策和监督权，社区民主、自治的制度设计业相对容易。例如，居委会与社会组织的关系设计可参照业委会和物业管理公司的关系，居委会民主、社区参与民主必然获得较大发展空间。

第三，有利于从根子上改善政府与居民的关系，保障社区自治

在两权共治条件下，国家既要“掌舵”，又要“划船”，不仅有胜任危机，难以尽职尽责，而且容易越权替代自治，“侵犯”民主，甚至面临要政府还是要民主的两难选择。

在三权共治条件下，国家明确与社会组织建立伙伴关系，构建有限政府。明确规定，凡是可以由社会组织承担的社区公共服务管理事项，皆尽可能由社会组织承担。政府关键是做好服务，提供好对管理者的管理；政府不是直接管理经济社会中的具体事务，而是通过社会组织实现社会管理。还有利于推动社会自治的发展。

第四，共治一直是党领导社会建设的追求

党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这一要求一直指导着我国社区建设，共治成为我国社区建设的理念追求和社区治理的行动追求。同时，从国家——社会合作视角研究社区共治，是我国理论界研究社区建设、社区自治、社区参与的主流思想，对社区建设有重要的理论指导作用。加之，共治有中华民族传统的和谐文化作为基础，易于为政府、自治、居民、企业各方接受。

总体而言，共治成为社区民主的最重要形态，但应该是“三权共治”，而不是“两权共治”。