论处理好政府与市场关系的基本前提

董建中

十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。要在实践中真正做到处理好政府和市场的关系，就必须首先在理论上，对处理好二者关系的决定因素，有一个深刻的、真正科学的认识。

一、政府和市场关系的基本问题

政府和市场的关系，在本质上是政府和市场为解决市场的有效性这一基本问题，而发生的一种必然联系。其内在动因，源自于政府的责任和市场行为的需要。

（一）政府责任

政府责任包含两个方面的含义：一是政府应该干什么，二是政府应承担什么责任。前者规定了政府的义务和存在的意义，后者规定了政府的职责和执政的本质。政府责任的价值取向，在任何时候都应当体现政府执政的正当性、合理性与合法性。

一般来说，政府职能作为政府责任的客观性依据，既是体现政府责任的施政内容，也是评价政府责任的客观标准。虽然政府职能会取决于不断变化的经济社会发展需要，并随之而改变，而且呈现出不断增加的总趋势。但政府责任却主要体现在三个方面：一是公共政治责任，不论什么时代，政府都会受其公共政治属性的规定，承担其执政的政治责任；二是经济发展责任，由于政府的执政基础和利益诉求与社会的经济发展相关，因而对经济发展负有责任是政府的内生需要；三是社会发展责任，社会发展不仅与经济发展相辅相成，也与政府的治理能力和公共道德相联系，所以政府也承担着社会发展的责任。

由于这三大责任，都体现了政府执政的内在需要，因而也是任何一个理性政府在主观上愿意承担的。而且在现实中，如果政府真能够切实地负起这些责任，并且措施得当的话，客观上也确实能促进经济社会的发展，成就国泰民安、繁荣富强、文明进步的局面，从而增强政府执政的合理性、正当性与合法性。因此，几乎所有的政府，都会宣称自己是一个负责任的政府，并尽可能地通过职能的不断调整，以及各种政策与措施来努力负起这些责任。

在这些责任中，政治责任虽是首要的，但经济发展责任却是最重要的根本责任。经济发展不仅是政治责任的一种体现，也是政府的政治利益得以实现的必要条件，同时也会为政府承担社会发展责任提供物质保障。因此，促进经济发展，从来都是政府施政的重要任务。

（二）市场行为

全社会普遍的市场行为，作为基于市场的牟利活动，相对于市场来说，具有两重性：一是市场行为的集合，既构成了市场，也构成了市场化的社会经济运行体系，形成了商品经济的社会经济形态，或者说生产方式；二是市场行为本身，又依赖于市场。不仅其行为决策需要价格这个市场信号来引导，其交易行为也需要有市场运作的规则体制来规范，也就是说必须要有完善的市场经济体制。

市场行为的这种两重性，使得市场与市场行为之间，又相互产生了两种现象：一是市场的充分性与市场行为的积极性成正比。市场越充分，市场机会越多，市场行为的积极性也越高，市场行为也越增多。二是市场的规范性与市场行为的有效性成正比。市场越规范，市场竞争越有序，市场信号越真实，市场行为的预期也越确定，市场行为的选择也越理性，市场行为越有效。而且这两种现象之间也存在着紧密相关、相辅相成的关系。

这两种现象以及所蕴含的内在关系，一方面，反映了市场所具有的两种机制，激励机制和调节机制。其不仅激励着所有的市场行为，促进了社会生产力的快速发展与提高，同时也调节着所有的市场行为，极大地提高了资源配置的效率。这也是市场经济具有更高效率的根本原因。另一方面，也反映了市场行为对市场的两种需要，充分的市场开放和完善的市场规则。其不仅有利于市场行为的逐利机会最大化，最大限度地追求利益最大化，同时也有利于实现交易成本最小化，最大限度地保证权利与财富的损失最小化。这也表明，充分的市场开放和完善的市场规则，是市场的激励机制和调节机制得以形成的必要条件。

（三）基本问题

从市场经济的不断发展中，我们可以看到一个基本面，就是人们对市场有效性的不懈追求。而市场是否有效，又要看市场的激励作用和调节作用的有效性。可以说，如何解决这个问题，不仅贯穿了市场经济理论与实践发展的始终，也是解决其他经济问题的基本点。所以这个问题，也是发展市场经济必须要解决的基本问题。

对于这个问题的解决，人们最初的认识，首先是锁定在市场上，主张要形成一个充分开放、自由选择、等价交换、公平竞争的市场经济体制。从而可以通过市场行为的自由化、交易规则的公平化和市场监管的法制化，最大限度地保障市场充分而有序的竞争和运行，以保证商品生产的价值规律、竞争规律和供求规律，能够得到充分而真实的体现，达到增强市场的激励机制和调节机制、提高市场行为的效率和效益的最终目的。

但是，市场经济发展的历史证明，充分的市场开放和完善的市场规则，虽然是市场经济发展的基本前提，可其作用更多的是增强了市场的激励机制，而对市场缺陷导致的市场“失灵”现象，却难以克服，往往出现宏观经济失调现象。尽管从斯密的“看不见的手”理论，到萨伊定律，都揭示了自由经济条件下，市场具有自我调节的机制。可事实证明其作用是有限的，对市场行为虽能起到有效的微观调节作用，宏观调节能力则不足，至少是不及时、不经济。所以，市场的调节作用只是突出在微观层面，在宏观层面则有效性不足。

凯恩斯主义的出现，为解决这个问题提供了一个新的思路。其最大贡献，一是在方法上，跳出了市场的局限，去从市场之外来找解决之道。二是在认识上，看到了政府责任与市场行为二者之间的内在联系，提出了政府干预市场的必要性。三是在作用上，区分了政府和市场，在解决市场有效性问题上所起的不同作用，反映了二者之间的不可替代性。四是在责任上，赋予了政府以新的经济职能，并规定了政府干预市场的方式和边界。五是在效果上，也由于政府的必要干预，大大增强了市场的有效性。

诚然，凯恩斯主义也有自己的“短处”，即“政府失灵”问题，所以，反对的声音也一直没有断过。但不管怎样，市场缺陷的客观存在以及政府干预能增强市场有效性的事实，已让政府干预市场的必要性，成了大多数人们和政府的共识。如果说还有分歧，也主要是集中在政府干预的方式、边界、时机和程度等问题上。

所以，处理好政府和市场关系的问题，也就是政府和市场围绕如何增强市场有效性——这一基本问题，各自应发挥什么样作用的问题。

二、政府和市场关系的作用模式与困境

政府和市场的关系，实质上是一种互为前提的、动态的相互作用关系，不同的前提会形成不同的作用模式和效果。

（一）相互作用的前提

增强市场的有效性，作为政府和市场关系的基本问题，或者说发生关系的交集点，决定了政府和市场的关系，必然是一个动态的相互作用的关系。作为互动关系，政府和市场就必定要互为前提，而且各自前提的状况也必然决定着互动的效果。

从政府来说，前提是市场经济体制的状况，或者说市场的发育水平。这有两种情况：一种是完善的市场经济体制，一种是不完善或不成熟的市场经济体制。在研究如何处理好政府和市场关系的问题时，许多人都习惯于把前一种情况作为当然的前提，可这显然不符合现实中的实际情况。所以，我们一定要注意区别这两种不同的情况或前提。

从市场来说，政府的状况，或者具体说政府的经济管理体制是前提。这也有两种情况：一种是政经分明、职能明确、法治完善的政府，一种是政经混合、职能模糊、法治欠缺的政府。同样，许多人也习惯于把前一种政府状况，作为当然的前提，来大谈特谈如何处理好政府和市场的关系，结果往往会缺乏现实针对性。

完善的市场经济体制，也是解决市场有效性的基础性前提。不仅市场的构成要素要完备成熟，而且市场的规则和治理，能确保市场行为的公平和公信。这样，市场行为才可能在利益驱动、相互制约、规则约束的作用下，形成“竞优博弈”，从而造就市场优化配置资源的自组织能力。

不完善或不成熟的市场经济体制，其不完善或不成熟可能表现在多个方面。市场经济发展初期的国家，大多表现为市场结构、体系、规则和治理手段的不完备，而像我国这样经济体制转型的国家，则主要表现为市场的“双轨制”。在“双轨制”条件下，市场不仅具有不充分、不完备的特征，也存在政府限制、控制和扭曲市场作用的现象。特别是易于权力和利益结合，形成排斥公平竞争的市场潜规则，引导市场行为进行“竞劣博弈”，从而削弱了甚至会瓦解市场优化资源配置的调节作用。

政经分明、职能明确、法治完善的政府，通常在问责制的约束下，难以将自己的利益凌驾于政府责任和公众利益之上，因此，其干预市场的决策、方式和政策措施，也会更谨慎、更合理、更负责，也更可能取得预期效果。反之则不然。

（二）不同的作用模式和效果

为了方便表述，我们在这里权且把完善的市场经济体制称为完善市场，把不完善或不成熟的市场经济体制称为不完善市场；再把政经分明、职能明确、法治完善的政府称为完善政府，把政经混合、职能模糊、法治欠缺的政府称为不完善政府。

那么，当这四种不同情况，在政府和市场的互动过程中，互为不同组合的前提时，就有可能会出现以下四种不同的相互作用模式和相应的不同效果：

第一种作用模式，完善政府和完善市场互为前提。在这种情况下，由于市场是完善的，市场的激励作用和微观调节作用充分且有效，只是因为市场缺陷而宏观调节作用不足，政府对市场的干预只在于弥补市场缺陷。由于政府也是完善的，政府的作用通常都会达到预期效果。虽然在现实过程中，可能会出现一些曲折，但是，政府和市场互动的结果通常都会增强市场的有效性。这种模式最为理想，处理起来也相对简单。

第二种作用模式，完善政府和不完善市场互为前提。在这种情况下，由于市场是不完善的，市场的激励作用和微观调节作用都不充分和有效，另外，还可能存在市场不公正、市场缺陷更为突出的现象。因此，政府对市场的干预，就不能仅限于弥补市场缺陷，还要致力于对市场的培育、建设和治理。但由于政府是完善的，在与市场的互动中，又是具有能动性的主要方面，所以对市场的干预，往往能取得良好的效果，使市场的有效性有可能会随着市场的不断完善而趋于增强。

第三种作用模式，不完善政府和完善市场互为前提。在这种情况下，虽然政府的职能或对市场的干预，只要弥补市场缺陷即可，但由于政府是不完善的，政府的决策和作为，都有可能受到政经混合、职能模糊、法治欠缺的影响而出现失误。特别是政府权力与政府责任相脱节时，不受约束的公权力，不仅会成为追逐私利的武器，而且会无视市场规则，使本已完善的市场逐步变异为混乱的市场。因此，其结果极有可能导致市场有效性趋于削弱。

第四种作用模式，不完善政府和不完善市场互为前提。在这种情况下，由于政府和市场都不完善，因而在二者的互动中，极有可能会出现相互之间不仅不能互补，反而是互害的现象，造成政府腐败和市场混乱同时存在，其结果只能是市场有效性的不断削弱。

需要指出的是，上述第一种作用模式，正是我们通常所说的、要处理好的政府和市场的关系，即只需要弥补一般意义上的市场缺陷的关系。而第二种和第三种作用模式较为少见，因为在现实中，政府和市场的完善与不完善，总是相辅相成的。另外，第四种作用模式也有转变的可能，只要政府和市场对其不完善之处予以积极改进，不仅政府和市场会逐步趋于完善，转变为第一种作用模式，而且市场的有效性也自然会随之得到增强。

（三）利益与道德冲突的困境

从上述情况可以得知，要处理好政府和市场的关系，增强市场的有效性，首先要有一个必须的前提，那就是政府和市场都必须是完善的。

完善市场，即完善市场经济体制，主要包含两个方面的内容，一是要构建完备成熟的市场要素、市场体系和市场结构；二是要形成法治化的市场制度、市场监管和市场管理体制。特别是后者，不仅是市场形成公平竞争和“竞优博弈”的体制保障，也是推动前者不断向更高水平发展与完善的促进力量。但问题的关键是，谁能承担任务？

很显然，市场本身没有这个能力。一方面，组成市场的千千万万个市场行为，其主体既是分散的，也是各不相同的，不仅难以形成广泛一致的市场规则，更难以形成公平的，并具有公权力权威的市场管理体制。另一方面，即便是每一个市场主体，都有完善市场的良好愿望，但倾向于选择搭便车的普遍现象，却使得这个愿望难以实现。更何况在现实中，市场主体还普遍存在着不正当经营的偏好。也就是说为了降低成本，或为了谋取超额利润，市场主体往往希望能通过利用市场的不完善，来获得市场“投机”的机会，或形成某种不正当的市场势力以控制市场，甚至不惜违反市场规则，逃避市场监管，进行不正当的市场竞争。市场主体的这种内在缺陷，通常都会与市场不完善、市场缺陷紧密相连，形成恶性循环，使市场愈加趋于不完善。

完善政府，即完善政府经济管理体制。同样也主要体现在两个方面：一是要构建切实有效率的管理机制，二是要形成切实负责任的管理体制。前者要求政府高效，后者要求政府正确。但遗憾的是实践证明，政府本身同样无法保证能够做到这些。

首先，政府本身具有执政利益，政府的经济管理机制体制，以及所做出的任何决策，都会与增强其执政地位相联系，并不总是出于维护公共利益的需要。其次，政府作为生产和提供公共产品与服务的主体，也同其他生产者一样，要考虑成本和收益最大化，因而也具有偏好经营的天性。最后，政府的工作人员，包括各级官员，也同其他职业的人一样是普通的社会人，也同样受各种利益激励和竞争所左右，并不必然具有更崇高的道德。所以，政府既不是“天使”，也不是按照预定程序和目标而自动精确运行的机器，反而会受其自身特性的局限，难以保证能够出色的承担起政府责任。

因此，政府和市场都存在着难以自我完善的困境。

三、处理好政府和市场关系的前提

对于政府和市场都还不完善的国家来说，要处理好政府和市场的关系，相对要复杂和困难得多。在这种情况下，不仅要弥补一般意义上的市场缺陷，还要尽快完善政府和市场存在的体制“缺陷”。尤其完善后者的“缺陷”更为重要。这不仅是发展市场经济的基本前提，也是处理好政府和市场关系的基本前提。

（一）完善市场经济体制

完善的市场经济体制，在总体形态上，体现为市场制度和市场运行的统一，核心是要能够有效地增强市场机制、提高市场效率。

由于市场本身难以做到自我完善，所以完善市场经济体制的责任，必须要由政府来承担。这也表明政府的作为，对完善市场经济体制起着决定性的作用，这也是处理好政府和市场关系的基本点。

通常情况下，政府主要是通过制度安排，即制定市场制度，并借助于相应的管理结构和措施，在市场制度的框架下，培育市场要素、构建市场体系、保障市场运行，从而建立起完善的市场经济体制。但市场在运行中，能否真正形成有效的市场机制，关键还要看，市场制度的合理性、市场构建的完整性和市场运行保障的规范性。

市场制度的合理性，首先，体现在市场经济的定位上，如果不把市场经济定位为基本的生产方式，市场制度也就不能成为社会基本经济制度，市场也就不可能成为社会资源配置的基础性方式，那么，市场机制也就无足轻重了。其次，体现在市场规则的制定上，如果不利于形成充分开放、自由选择、公平竞争的市场环境，市场必将充斥着管制、歧视、垄断和特权等反市场机制的现象，削弱市场机制的有效性，造成市场效率损失。再次，是体现在市场交易的管理上，如果不能有效减少市场交易的成本，将会使市场机制产生逆效应，催生大量的地下经济和灰色经济，瓦解正常的市场运行和市场体系。

市场构建的完整性，体现了现代市场体系的基本要求。社会化大生产要求市场配置资源的基础性作用，必须实现全社会各种资源的总体性配置，因此，市场的构建和发育也必须是完整的和均衡的，包括完整的市场要素、市场体系和市场结构。只有这样，才能形成统一开放竞争有序的现代市场体系，防止割裂市场和国民经济的内在联系、阻碍生产要素流通、扭曲价格信号和竞争机制等现象，增强市场有序和稳定运行的自组织能力，以及资源配置的有效性。

市场运行保障的规范性，主要是针对保障市场运行的各种政府行为，例如对市场运行的基础设施建设保障、市场秩序治理保障和经济波动的调控保障等，无论是在决策上，还是在实施的方式上，都要求必须按照相应的法律依据和法定程序，做到制度化和规范化。以防止政府投资和干预市场的主观性和随意性，扭曲市场机制的作用，以及滥用权力侵害市场主体权益，确保市场的正常运行。

（二）完善政府经济管理体制

由于政府在处理政府和市场关系中要起主要作用，所以完善政府经济管理体制，就显得格外重要。但政府和市场一样，并不天然具备自我完善的特性和功能，因此，完善政府经济管理体制的基本点，或者说首要的，也是最重要的，就是要在国家治理的权力结构中，建立一个能确保政府不断完善的改进机制。这个改进机制对政府要有法律规定性的约束力，能够有效地督促政府经济管理体制，在不断的改进中，实现以下四个完善目标：

第一，政府责任与市场经济的发展相一致。要把市场经济的发展，作为经济社会发展的基本方式和途径，把发展市场经济作为发展国民经济的根本保证。要把政府责任从单纯追求经济增长，转变为促进市场经济的发展，落实到加快市场化进程，提高市场经济水平，增强市场配置资源的基础性作用上，要营造更公平的竞争环境，创造更多的市场机会，打造更高的市场效率，为增强经济社会的均衡和可持续发展能力提供市场条件。

第二，政府职能与完善市场的责任相一致。完善与成熟的市场作为市场经济发展的基本前提，决定了政府发展经济的责任，还必须要落实到完善市场的具体任务上。要把完善市场明确定为政府必须承担的责任，并由此来确定政府的经济职能，达到政府职能与完善市场的责任相一致。尤其是要把完善市场制度、构建市场体系、治理市场秩序、保障市场运行、提高市场水平，作为政府最基本的，同时也是最重要的经济职能。

第三，政府作用与增强市场有效性相一致。市场作用突出的是私人性，不缺乏激励和微观调节作用，政府作用要与市场作用相匹配，要突出公共性和社会性，要体现在完善市场和弥补市场缺陷这两个方面，要通过完善制度体制、提供公共产品与服务、宏观调控经济运行和改善外部经济，增强市场的有效性，提高市场优化配置资源的宏观效果和整体效果，使市场能够最大限度地达到私人性和社会性的统一。

第四，政府措施与市场经济的法治要求相一致。等价交换所体现的平等原则，决定了市场经济在本质上也是法治经济。政府任何作用于市场的措施，无论是行政行为措施，还是市场行为措施，都应该按照法治的要求，依据法律的规定、授权、程序和方式来实施。政府措施所体现的政府权力，不能超越法律，更不能破坏法律，只能维护法律、完善法治，提高市场经济的法治水平，增强市场的公平性和公正性，实现法制化的社会经济管理方式。

（三）完善政府作用市场的决策机制

由于政府作用于市场的任何工具措施，无论是制度法令、经济政策，还是财政支出、资产运作，都有一个效果问题。都会对市场运行、资源配置、收入分配，乃至经济社会的发展预期，产生这样或那样的影响。这些影响既有可能会提高市场的有效性，增强经济增长的内生能力，促进经济社会的发展，也有可能效果不明显，甚至产生负面作用。而且，这些影响最终都会体现在利益问题上，是整体受益，还是局部受益？是长期受益，还是短期受益？是大多数人受益，还是少数人受益？这些都是政府在决策时，应该充分考虑和慎重选择的。

可以说，政府在决策时，要认识到应该基于什么样的考虑，做出什么样的选择，才是正确的，并不是很难的问题，难的是如何才能确保政府总能得出正确的认识，尤其是总能把正确的认识变成行动，做出正确的选择，形成正确的决策。因为政府受其政治属性和自身特性的局限，并不能保证必然会总能做出正确决策。这既是政府确保正确决策的难点，也是处理好政府和市场关系的一个难点。

要保证政府决策的正确性，也应该像确保政府完善的改进机制一样，在国家治理的权力结构中，建立一个能够评估、审议和批准政府决策的纠正机制。这个机制同样要有法律规定性的约束力，能够有效弥补和纠正政府决策的不足之处，从而能与政府从动议产生、问题调研、方案制定，到准备实施的决策过程合为一体，形成完善的政府决策机制。

这个纠正机制最主要的作用，就是评估政府决策的正确性，并纠正其不正确之处。但正确与否的判断，总是与利益紧密相连，尤其是政府的经济行为决策，最终的受益者是谁？受益面有多大？会对今后的经济社会发展产生什么影响？必然会成为判断的依据。而不同的利益群体，利益诉求不同，判定的结果也自然会有分歧，所以，这个纠正机制也应该是各方利益博弈的机制，是不同利益群体参政、议政、决政的机制。

这也决定了，这个纠正机制应该是由不同利益群体的代表组成的、少数服从多数的、具有约束政府行为能力的国家权力机构。