促进怀化市 “两型社会”建设的税收政策应用研究

尹 芳

(怀化学院工商系,湖南怀化418000)

怀化市作为“两型社会”建设的生产加工基地、高能耗生产基地和高污染生产基地,在新的发展形式下,应主动适应区域经济发展的要求,在“两型社会”建设要求下使经济得到较快的发展,同时推动“两型社会”的建设。而税收作为调节经济的重要杠杆,必将在 “两型社会”建设中起到不可替代的作用。

一、怀化市“两型社会” 建设的制约颈瓶

(一)发展方式落后

(二)建设新型工业化城市支撑乏力

怀化市高新技术企业匮乏,这与“两型社会”建设新型工业化城市的要求差距比较大。科技成果产业化导向不明,科技论文、获奖成果等科研水平不高,专利、新产品等商业化应用成果少。企业自主创新动力不足,大多数企业技术创新体系不健全,技术人员配别不齐,技术力量严重不足,使企业创新环节薄弱。研发资金投入不足,融资渠道不畅,优质企业向大城市、首位城市集中。

(三)结构机制冲突

长株潭城市群的发展必然导致其经济规模越大,单位GDP能耗就越低,而怀化市在 “两型社会”建设中,与长株潭三市之间、“3+5”城市群之间的矛盾和冲突势必越来越尖锐,主要体现在:

1.产业结构冲突

伴随着城市群一体化进程,怀化市作为非经济发达地区,以其常规资源 (土地、矿产、水等自然资源及人力资源)吸引发达地区特别是中心城市企业投资,其产业结构冲突表现在:

(1)高能耗(耗电、耗原材料)、高污染、附加值低的劳动密集型产业的流入,其总部、营销、研发中心等设立在中心城市,如怀化市经济开发区引进的北京汇源果汁、林纸骏泰纸业,随之转移的环境污染。

(2)传统产业中以高能耗 (耗电、耗原材料)、高污染产业居多,如湘维有限责任公司、洪江锰业、华中水泥有限责任公司等;小型采矿业居多,节约资源意识缺失。

(3)现代服务业欠缺,中心城市将传统产业迁离到非经济发达地区,现代服务业向城市群集中。到目前为止,怀化市现代服务业发展中,只有河西商贸物流园、仙人桥综合物流园和鹤城综合物流园。现代服务业的欠缺,导致金融资本快速流入中心城市,造成非经济发达地区经济发展资金严重不足。

2.资本与人才的冲突

城市群“两型社会”建设过程中必将导致资本、人才流动日趋频繁,其可能趋向是:

(1)资本的流动冲突。新进入资金流向城市群,中小资金流向非经济发达地区;流向后发展地区资金多为地产开发、基础设施建设及生产性资金,高新技术资金、现代服务业资金流向中心城市。

(2)人才流动冲突。后发展地区因产业结构及资本因素,往往集合的劳动密集型企业,导致高素质人才流向中心城市。

3.“法人制”税收管辖权导致的所得税利益冲突

2012国家税务总局第57号公告 《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理办法》(以下简称管理规定)规定:居民企业“实行 `统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库' 的企业所得税征收管理办法”[1]。从该规定看,所得税是由具有“法人”资格的居民企业汇算清缴,非居民企业所在地税务机关无税收管辖权。基于利益的驱动,必然导致发达地区政府与后发展地区政府之间税收管辖权(也即税源的归属问题)、中央与地方税收收入分配(2002年以前设立的居民企业税收征管归属地方税务局,由此产生国税与地税征收管理权属问题)以及企业组织结构选择的利益冲突:

(1)“法人”与“非法人”组织结构引发的所得税利益冲突。从政府层面看,公司跨区经营设立的组织形式不受政府控制,其组织形式取决于公司经营战略目标及税收成本的考量,如设立为子公司,注册地政府获得企业所得税税收利益,总部所在地政府通过分回的股息或红利形成所得税的免税收入,丧失了所得税既得利益;如设为分公司,按照 《管理规定》总机构将统一计算的企业当期应纳税额的50%在各分支机构之间进行分摊,且按照中央与地方60:40进行调库[1],注册地政府只能获得应纳税额的50%的25%的0.4的税收利益。由此可见,跨区经营组织结构引发的税收利益冲突,有可能抑制总部投资的积极性,同时也限制了非经济发达地区的招商引资。

(2)企业所得税的税收征管权导致的所得税利益冲突。《管理办法》规定“总机构汇总计算年度应纳税额,总机构就地预缴税款。总机构应将统一计算的企业当期应纳税额的25%,就地办理缴库,所缴纳税款收入由中央与总机构所在地按60:40分享”[1]。从该规定看,企业所得税的税收征收管辖权归属于总部所在地税务机关,且总部预缴的所得税是按照整个企业汇总的应纳税所得额预计的金额计算确定的,分支机构所在地税务机关无管辖权,总部预缴的所得税分支机构所在的政府丧失所得税税收利益,因税收征收管辖权导致了总部和分支机构所在地地方政府的税收公平分配。

(3)企业 “逐利性”导致所得税利益冲突。从税收视角看,总部跨区经营的组织结构选择,往往是基于降低税收成本的动机,这势必会导致企业考虑投资时总分支机构的亏损状况、投资地税率、税收优惠政策、行政手段干预等,通过亏损抵免或内部转移定价等策略进行税收转移。这种税收转移表现为:由盈利企业向亏损企业转移;由税率高的地方向税率低的地方转移。无论哪种转移,其本质导致地方政府间的所得税利益矛盾。

二、怀化市“两型社会”建设的税收政策需求

“两型社会”建设的核心就是循环经济建设、生态补偿、环境补充以及排污等[2]。怀化市在经济发展的前提下,改变湘维、泰格林纸业、金大地水泥等“高投入、高能耗、低产出”的发展格局,迫切需要税收政策的支持,以实现绿色经济增长。

(一)促进 “两型”产业发展的需要

怀化市地处湘鄂渝黔桂五省区市的结合部,有较丰富的旅游、水能、农产品等资源,截止至2012年12月,怀化市已形成了以工业原材料林、超级稻、茶叶、油茶、柑橘、中药材、生猪、肉牛、葛根、葡萄等优势特色农产品 “五大基地”。这5个农产品基地不仅为怀化市高能耗的工业提供了转型所需的原材料,也可借此培育出以本土资源为原材料的医药、茶叶、水电站等龙头企业,以带动农业规模化经营、绿色工业、旅游、物流产业等 “两型”产业的发展,促进产业结构调整。在转型过程中,税收政策的支持尤为显得重要和迫切。

(二)治理 “高能耗”工业的需要

目前,怀化市累计工业投资达688亿元,规模工业企业达到600家,已建成怀化、中方等大型的工业园区。这600家工业企业,大多数企业集中在怀化工业园、中方、辰溪、洪江区、新晃等省级工业集中区内,不少企业为粗放型、高消耗且排污量大的企业,为了使这些企业逐步向绿色环保型、高科技企业转型,这就需要税收政策和行政手段一道促使企业向资源节约型和环境友好方向转变。

(三)区域经济发展的需要

现行税收政策中,东部地区、西部地区与中部地区相比,税收优惠政策的不均等性拉大了东中部地区的经济发展差距,而后发展地区与东部和城市群相比,无论在所得税还是增值税等税种上存在更大的差距。因此,要使后发展地区经济发展,就必须有税收优惠政策,培植税源。

(四)资源节约与环境友好和谐发展的需要

从一定意义上说,资源和环境是和谐经济发展的必要条件,两型社会建设要以资源节约和环境友好为根本,通过税收政策促使人与自然、人与社会的和谐。

三、制约怀化市“两型社会”建设的税制因素

从怀化市“两型”社会建设的利益冲突看,目前制约本市“两型”社会及经济发展的税收因素主要体现在以下几个方面:

(一)税法强制性规范限制

税法的强制性不仅表现在立法权上,也表现在具体税种的征收管理上。我国税法立法权除少数地方性税种外,高度集中在中央,而具体税种的征收管理只考虑到税法的普适性,没有考虑到特殊性,特别是所得税的税收优惠政策,取消了直接方式,较多采用了间接方式和项目式,一刀切。对于怀化市这样处于“不东不西”区位的地区,由于税收立法权的限制,除了所得税的项目式税收优惠政策外,诸多的税收优惠政策均不能在经济发展加以利用,影响其经济的发展。从本质上看,不利于其根据资源优势有效地发挥税收政策调节经济的杠杆作用,也制约了“两型社会”建设。

(二)“两型社会” 建设税制要素不完备

从现行税法看,专门关于“两型社会”建设的税收政策尚未建立,只在少数税种中制定了相关的税收优惠政策或减免规定,例如,《企业所得税法》第三十三条和第三十四条规定“企业综合利用资源,生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入,可以在计算应纳税所得额时减计收入。”“企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额,可以按一定比例实行税额抵免”。[3]再如,按照增值税暂行条例的规定,农业生产者生产的农产品免征增值税,企业购进免税农产品按照收购价可予计算13%的进项税额。[4]

(三)企业所得税税源背离制约

“居民”企业汇总纳税,使得企业所得税税源与税收收益背离,其结果表现为:一是加剧了发达地区与非发达地区收入的不平衡和经济发展的不平衡,影响了税收政策的公平性;二是加剧了征管难度,分支机构预缴是由总部按照应纳税所得额的50%及上一年度分支机构的营业收入、职工薪酬和资产总额三因素的权重确定的比例进行分摊,[1]而不考虑该分支机构实际的计算依据,这就造成了分支机构在征收管理中很难监管,同时也增加了征税成本;三是加剧税源向发达地区转移,因税源背离导致地方政府财政收入减少,进而治理环境的支出减少,相比较而言,促使区内优质企业的总部转移至发达地区中心城市,动摇了本地财政收入基础,造成区域经济发展的不平衡。

(四)利益分配不协调

按照现行财政分配体制,中央在整个税收收入分配额较高。从税种看,有中央税、中央与地方共享税、地方税,中央与地方共享税中,中央所在比例较大,增值税中央占75%,企业所得税和个人所得税中央占60%,且地方税种中,归属于中央企业的部分归属于中央财政。[4]由此可见,中央具有较强的财政投资能力和宏观调控能力。

四、促进怀化市“两型社会”建设的税收政策建议

(一)发挥税收引领作用,倡导正确产业投资

利用怀化市农产品资源优势,倡导企业投资于超级稻、中药材、林木生产及加工,形成 “农户——基地——生产”的经营模式。从企业层面看,通过该模式,由最初的初级农产品加工到精加工,既可获得免征企业所得税和增值税的税收优惠,又为企业发展积累了发展、升级和转型资金;从政府层面看,虽然这类企业并不能增加财政收入,但推进了产业转型发展和经济发展,涵养了税源。

(二)利用税收优惠政策,引导高能耗企业科技创新

充分利用现行所得税关于研发费用加计扣除的优惠政策,引导高能耗企业进行自主创新,开发新产品、新工艺和新技术。表面看,减少的政府财政收入,深层次分析,不但推进了企业转型,也为未来增加财政收入提供了保障:一是新产品、新工艺和新技术的开发促进了企业计税收入的增加;二是研发费用的扣除是有期限性的,未形成无形资产的部分,在发送当期一次性扣除,形成无形资产的,在摊销期限内扣除。

(三)突出税收环保政策,鼓励“两型”设备投资

利用税务机关“窗口”指导作用,大力宣传税收环保政策,有意识的引导企业购置并实际是指企业购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和 《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的。[3]对于企业来说,购置的用于环保和节能节水的设备,只要实际使用5年,即可享受用设备的投资额的10%的抵免,当抵免额超过购置当年应纳税所得额的,还可以在以后5个年度结转抵免,获得减税的税收效应。[3]对于政府来说,企业节能环保设备的投资,促进了 “两型社会”的建设。

(四)落实优惠政策,发挥调节功能

各级税务部门要严格执行税收政策,更好地发挥税收政策调整产业结构、优化产业布局的积极作用。一方面,要不折不扣地落实国家为照顾低收入群体、吸纳民间资本、提高就业率,将营业税、增值税起征点提高的政策;认真落实下岗失业人员再就业税收优惠政策,应该减免税收的坚决减免到位,并且鼓励企业向税收优惠较为集中的产业发展,如环保型、节约型产业,促进循环经济的发展。另一方面,认真开展税收优惠政策清理,制止在招商引资中越权减免税收、违规返还税收等行为。通过这些措施的实施,创造一个公平、公正的市场,使税收政策的调节功能在实际工作中得到更有效的发挥。

(五)建立合理机制,改进利益分配

在坚持依法治税、属地管理的基础上,应建立跨区经营的税收管辖权协商监管机制,通过协商,采取合理比例、合理因素及权重调配的财政预算科目进行财政收入内部调库,以实现地区间税收利益分配上的公平。对就地预缴、汇总申报缴纳所得税的企业,分支机构所在地税务机关应配合企业所得税的监管工作。同时,改革出口退税办法。要借鉴世界各国在实践中引入的 “用进口征税收入保证出口退税支出”的观点,以及要求进出口税收自求财力平衡的管理办法,中央财政应全额负担出口退税,解决出口退税税源在地区之间的转移。

(六)提高服务质量,优化税收环境

要着力营造有利于后发展地区经济发展的和谐环境。服务方式上,推广电话申报、网上申报等多元化申报方式,以满足纳税人3A(即anytime anyhow anywhere)需求,最大限度地方便纳税人,提高服务效率。征收管理上,启动纳税咨询、发票查询、申报纳税、投诉举报受理、税务公告、案件曝光、意见征询等,[4](P501-531)建立税收政策落实的长效机制,为纳税人创造良好的税收征管环境。

[1]国家税务总局网站:政策法规 [EB OL].http: www.chinatax.gov.cn.

[2]http: baike.so.com doc 558929.html.

[3]http: www.chinaacc.com new.

[4]中国注册会计师协会.税法[M].北京:经济科学出版社,2012.