公共危机管理中预防准备的中日比较与启示——以汶川大地震和日本大地震为例<br/>

公共危机管理中预防准备的中日比较与启示——以汶川大地震和日本大地震为例

2013-08-15黎桃桃陈良敏

怀化学院学报 2013年7期

黎桃桃, 陈良敏

(1.广西大学公共管理学院,广西南宁530004; 2.广西大学商学院,广西南宁530004)

“人类社会的诞生就伴随着各种风险和危机,从某种意义上来说,人类的历史也就是一部不断战胜各种风险和危机的历史。”[1](P4)自改革开放以来,中国发生了天翻地覆的变化。“经济社会发展越快,城市化程度越高,发生公共危机的频率越高,危机给人们造成的危害越大。”[2]随着改革开放和社会转型的逐步深入,政府面临着较之以往更为复杂多变的公共危机。2003年春季的SARS危机,2005年松花江污染事件,2008年的汶川大地震、特大冰雪灾害,2011年的校车侧翻事故、广东乌坎事件等近年来频频发生的公共危机事件表明,处于经济高速发展和社会逐渐转型期的我国已步入了公共危机的高发期。由于公共危机具有紧急性、危害性、突发性、易变性、扩散性等特点,如何认识和掌握公共危机管理规律,科学高效地实行公共危机管理,是当前急需研究与解决的一项重大课题。

西方学者库姆斯分析了危机管理的4个基本要素:预防、准备、绩效、学习。奥古斯汀在《对力求规避的危机的管理》一文中认为:发现、培育、掌握以便收获这个潜在的危机管理成功的机会是危机管理的精髓所在;习惯于错误估计形势,并令事态进一步恶化,则是不良危机管理的典型特征。罗伯特·希斯在《危机管理》中,“提出了危机管理的四阶段划分理论,也就是所谓的有效危机管理(处理)的4R模型,即危机缩减 (reduction)、危机预备 (readiness)、危机反应 (response)、危机恢复(recovery)。”[3](P3)总结上述观点,危机事前的预防与准备是一个重要的发展阶段,通常在危机没有全面爆发前就能够管理危机,比起危机爆发后再进行补救往往有效得多。因此,“危机管理必须从强化预防与筹备的环节来出发,提高政府和社会有效地应对危机的能力。”[4](P51)

一、汶川大地震与日本大地震事件中两国经验的比较

应该看到,中国在历经通海地震、唐山地震之后,在应对汶川大地震的措施方面有了很大的进步,对于危机的预警、信息的公布以及灾后的重建及对灾民的安抚工作都有很大的改善。同时,日本在经历了阪神地震、新渴地震等众多的地震灾难后更是形成了一整套比较完善的应对地震灾害的政策措施。因此,可以说,中国与日本的公共危机管理都是在吸取了历史的教训,总结了经验的基础上取得了突破性进展。

(一)公共危机预警的方面

我国在“SARS”疫情初发阶段,由于信息渠道不畅通,给危机应对工作造成很大被动局面。之后,在党中央、国务院的领导下,我国政府全面加强了公共危机预警体系的建设。2006年1月国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》特别强调了预警信息传播方面的规定,对信息报告的第一要求就是“快”,还尤其强调了突发公共事件消息须第一时间向社会发布。汶川地震中,我国政府在预案指导下,第一时间向国内外及全社会发布有关消息,赢得了国际的关注与社会民众的大力支持。据统计,国内外募捐款物总额达到了史无前例的700多亿元,100多万志愿者奔赴灾区。各种社会力量和政府的力量、军队的力量结合在一起,为做好下一部危机处理工作打下了坚实的基础。此外,我国由政府组织协调、部门分工负责的突发公共事件预警信息发布体系也已初步完成。日本政府拥有非常发达的危机监测预警系统。东日本大地震前,日本NHK电视台中断了一切节目于地震前1分钟预警9级强震,随后又即时发布海啸预警。另外,日本中央防灾会议还与最大的电信公司NTT合作,启动了全国地震预报系统。该系统能够在地震开始之时,立即启动预报并迅速向手机用户和各大电视台发放地震警报,足够人们提前一分钟采取必要避难措施应对大地震。人类具有强大的求生本能,有限的几秒钟时间也可以发挥力挽狂澜般挽救生命的效用。

(二)事前应急准备方面

公共危机预防与准备需要一定的技术和物质储备,既包括软技术,即理论指导技术;由包括硬技术,即监控技术、各种物质储备等。胡锦涛总书记就此曾深刻指出:“要大力增强应对风险和突发事件的能力,经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备,坚持防患于未然。”当前,我国国务院应急管理办公室在履行值守应急、信息汇总和综合协调方面已经开始发挥运转枢纽作用。汶川地震后,各级政府纷纷响应临时应急管理领导机构和办事机构的号召,将本地的生活日用品,医疗器械等物资储备及时运往灾区,帮助灾区顺利渡过难关及实现灾后重建。日本在事前应急准备方面也形成了一系列事先应急管理体制。东日本大地震前,日本政府从2003年10月至2006年1月期间就已成立了日本海沟和千岛海沟周边海沟型地震的专门调查委员会,划定了8处强震危险区并进行了灾害评估,其中就包括宫城县近海的8.2级地震危险区;并以此报告为依据,对灾害的预防、紧急对应、灾后重建等防灾的不同阶段做了充分的准备。

(三)公共危机预防准备的法律体系方面

完备的法律体系可以有效地保证公共危机预防准备机制的顺利运行,防止政府工作人员在实际工作操作中滥用职权、以权谋私,从而成为保护人民群众生命财产安全强而有力的支撑。汶川地震前,国务院于2006年颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》,规定了我国公共危机管理的组织体系、应急保障、运行机制和监督管理等内容,并建设了相互配套的国家应急预案框架体系。目前,我国已经初步形成了包括国家专项应急预案、国务院部门应急预案、地方应急预案在内的应急预案框架体系。《中华人民共和国突发事件应对法》也已于2007年11月1日正式生效,其他法律法规的立法步伐也在抓紧进行。日本政府也早已建立完善而具体的防灾减灾法律体系,并据此制定了从中央到地方各级的防灾基本计划。

(四)公民危机意识教育方面

古人云,“存而不忘亡、安而不忘危、治而不忘乱。”我国是一个自然灾害较多的国家,历史以来因自然灾害、事故灾害和社会安全等突发公共事件造成的人员伤亡和经济损失都相当巨大。2008年的汶川地震,影响了包括距离震中50 km范围内的县城和200 km范围内的城市,受灾总面积达50万多平方公里,造成69 227人遇难,17 923人失踪,374 640人受伤,4 625万人受灾, “直接经济损失达8 451亿元人民币。”[5]因此,我国自古以来 “凡事预则立,不预则废”,“生于忧患,死于安乐”等的危机预警警句及 “防患未然”的管理思想早已深入人心。日本人同样的在很小的时候就被培养危机意识。从东日本大地震整个抗震救灾过程来看,日本民众在面对地震灾害时表现出了镇静、有序和坚韧的优良精神。日本民众之所以能够这么镇定地疏散与实施自救户主措施,是与平时政府周密的防震工作和防震教育密不可分的。

(五)公共危机预防准备问责机制方面

中国政府在应对汶川地震中采取了及时而有效的责权划分,把抗震救灾确定为最紧迫最重要的工作任务。据中共四川省委组织部透露,该省各级党组织把党员干部在抗震救灾和灾后重建工作中的表现作为领导干部任用的重要依据,使抗震一线成为检验和考察政府官员的一项重要考量因素。此外,在汶川地震整个抗震救灾期间,国务院新闻办每天都有一场新闻发布会,四川省政府也举行多场新闻发布会,中央及地方的广播电台、电视台都全天候直播抗震救灾的最新进展,其他平面媒体、网络媒体等也都高度关注并及时报道有关的灾害和救灾信息。通过各类媒体的全面及时报道,使广大民众了解到国家领导人的高度重视和政府有关部门的积极行动,形成了政府与民众之间的监督检查和良好互动。此次东日本大地震及其引发的海啸现已确认造成14 133人死亡、13 346人失踪。“有分析认为,此次地震给日本带来的经济损失或许超过1 000亿美元,而后续的负面影响还难以评估。”[6]福岛第一核电站首次发生爆炸的1小时候,东电还没有向日本首相府报告这一消息。随着核危机的持续升温,东电多次篡改核辐射数据的斑斑劣迹被曝光。随后东京电力公司召开股东大会,股东就核电站事故失当的处理方式以及巨额赤字等经营失误严厉追究公司管理层的责任。

二、中国公共危机预防准备的不足之处

在公共危机预防与准备上,中国较之日本还是仍有不足之处的,主要表现在:

(一)公共危机预测的落后

目前我国的尚处于起步发展阶段的公共危机预测与日本相比仍是不够完善的,表现在除却我国地震预报技术与设备短期内难以取得快速突破之外,地震预报工作人员的人数开始萎缩,其责任意识也有待进一步提高;地震预报部门正逐渐被边缘化,部门职能既要搞行政又要搞科研,“过去成立地震局,整合许多部门,是为了搞地震预报。这次改革的目的是加强减灾事业,预报功能实际上已被弱化。”[7]

(二)事前应急准备不足

“在汶川大地震后,我们只能在地震救助中匆忙组织一些专家学者制定应急预案,其可行性和及时性都会影响救助工作的顺利展开。”[8]此外,当前我国还缺乏专业的救援手段和仪器设备。由于通向重灾区的道路一直无法打通,又受到严峻地形和恶劣天气的影响,灾区紧急救援所需的生命探测仪、破爆器材、担架等医疗器材存在明显的不足,影响救援活动的正常开展。

(三)缺乏强而有力的法律支撑

就公共危机管理预警来说,目前我国还没有明确的从法律上设定处理突发性公共危机事件的监测和综合处理部门,相关的职能目前只是由各行各业的主管部门来承担。同时,各地区与部门之间的协调未做到依法而行。汶川大地震后,政府响应所依据不是法律法规而是政府文件,如国务院颁布施行的《破坏性地震应急条例》等。此类紧急危机下的指挥由于缺乏必要的法律授权,许多工作的衔接、职责的明确都只能依靠行政命令来保障和实现。这表明了我国尚缺应对最高级别公共危机的法律。另一方面,虽然我国法律层面的建设取得了辉煌的成就,但某些法律法规的实际操作性不强,这既不利于危机预防准备,也为某些危机事件的善后工作埋下了隐患。

(四)公民危机意识教育欠缺

震区的普通民众由于缺乏公共危机预防准备方面的教育,自救知识与技能偏低,社会警觉性不足,导致其在面对危机时要么等待着被告知,要么盲目采取不理智行为。震区地方政府前期预防思想准备不够充分,相当程度上影响了政府应对公共危机的成效。汶川大地震中,震区许多鲜活的生命都丧生于瞬间坍塌的学校教学楼中。与灾情最严重的北川县相邻的安县桑枣中学,却创造了零伤亡的奇迹。这一奇迹既非来自上天惠顾,亦非命运的侥幸,而是源于该校校长对安全工作的极端重视与高度责任心,源于该校师生强烈的自我保护意识和科学的避险逃生能力。

(五)公共危机预防准备问责机制的缺失

长期以来,我国各级政府把自己视作治理者,把民众视为被治理者;政府官员拥有公共权力,却缺乏权力与责任对等的意识。这种理念导致了政府公共危机预防准备问责制度的缺失。汶川大地震前,“震级如此之高、波及范围如此之广的一次地震,国家地震监测部门之前竟没有任何察觉和预警?”[9]另外2006年《灾害学》刊登的《基于可公度方法的川滇地区地震趋势研究》就曾推算出2008年川滇地区将有一场6-7级的强烈地震,并建议政府及早做好抗灾准备。也曾有科学家从地质研究中得出大地震在即的结论。当地政府对此曾经进行谣言追查,并在四川省政府网上发布辟谣的公告。震后问责之声激起,但政府并未对此深究问责,事实上有时即便是对责任官员做出了处理,也通常是久拖未定,甚至到最后不了了之。

三、日本经验对完善中国公共危机预防准备的启示

(一)完善危机预警知识体系,提升公共危机预测能力

“公共危机预警是公共危机管理的前哨,是防范和解决社会矛盾的基础,是社会稳定和发展的指示器,也是公共危机事件爆发前控制事态的组织和技术体系。”[10]当前,运用公共危机预报的高科技来加强政府公共危机管理已成为一种发展趋势。因此,我们首先应建设能够整合各种有效经验和资源的预警知识资源库,确保包括各种与危机预警相关的专业知识、技能及实际操作方法等在内的信息和资源能够得到及时的更新,并着力于实现资源共享。其次,应建立政府应急管理预警系统,“该系统应当包括GPS子系统与GIS子系统、信息发布交互平台、监控与记录、安全子系统、电源子系统、遥测、遥控子系统、无线指挥通信系统、统计分析子系统等。”[11]当然,在构建预警知识资源库与应急管理预警系统之外,还应适时进行数据库和系统的维护、深度开发和修正完善工作。如此,方能更好地为政府处理公共危机事件服务。

(二)做好危机准备工作,保障应急资源供给

常言道:“国家无备,必受其殃”。储备物资的目的是为了预防危机的发生,同时,科学而充足的物资储备是政府战胜公共危机的制胜法宝。因此,应进一步完善我国的应急资源储备体系,具体应从以下三个方面进行:首先,政府应加强物资储备意识,加强紧急应急物资储备。即根据不同的危机类型,在救灾物资的品种、数目、规格、储备地点以及生产、运输、调配、监管方面进行统一管理,不仅要保证在紧急情况下有充足的食品、药品、医疗器械、日常生活用品及救援设备的供应,同时还应加强日常对应急物资的检查与维护。其次,应将危机预防费用列入财政预算,建立危机准备专项基金、提供专项的经费补贴。“在日本,每年防灾预算占国民收入的10%左右,美国应急管理的资金更是达到每年几十亿美元。”[12]最后,还应加快危机管理人才的培养步伐,加大力度开展危机管理人才资源的储备工作。

(三)实施全面化和常态化的公共危机教育,增强危机意识和应对技能

首先,“公共危机教育要基于树立长远战略眼光可持续发展的考虑,对公民进行全面的系统的公共危机教育。”[13]实施全面化公共危机教育,应重视包括学校、家庭、专门培训机构、社区、大众媒体以及非营利组织在内的多元公共危机教育主体,有针对地对包括学生、军队、警察及专业救援人员在内的全体公民开展公共危机教育。其次,应借鉴日本的经验,高度重视对公民进行公共危机预防与演练的常规教育,不断进行各种应对公共危机意识的培育,定时开展常态化的应急演练。与此同时,还应对政府官员开展有关公共危机预防技能和知识的培训和教育,培养其公共危机预防意识,提高其应对公共危机的技能,逐步转变其以往工作思想和方法,以最终实现公共危机的有效预防与准备。

(四)健全公共危机管理的法律体系

完备的法律体系为公共危机预防准备提供了法律保障和制度规范,有利于公共危机预防准备机制的有效运行。日本建立了包括《灾害对策基本法》、《大规模地震对策特别措施法》、《原子能灾害对策特别措施法》、《消防法》等在内的基本法律,这些法律是日本政府构建法制化危机管理体系的重要保证。我们应该借鉴国外优秀的危机管理经验并结合自身的实际情况制定一部适合我国国情的《紧急状态法》,明确政府在处理紧急状态时的管理权限和相关的法律责任。“此外,针对危机发生的地域、种类、行业的不同,还需根据紧急状态法的一般法律原则出台一些补充性、技术性规范等具有法律效力的规范性文件,形成一个以《紧急状态法》为基础、各领域各行业的专业性、技术性应急法规为补充的紧急状态法律、法规体系。”[14]有了这样的法律保障体系才保证我国的公共危机预防准备走在法制化道路之上。

(五)构建政府公共危机预防准备的问责机制

只有认真追究责任才能减少政府互相推诿、不负责任的现象,才能真正把政府公共危机管理预防准备工作落到实处。首先,应明确规定各组织体系的权限和责任,主要包括中央和地方政府的权责、各危机管理预警组织部门之间的权责、战略层和执行层的权责这三个方面。其次,应明确问责责任人,明晰问责制的基本要求,建立相关的问责标准体系,确定责任承担的方式,以提高政府问责机制实施的可操作性。最后,应 “重视公民参与政府危机管理预警问责的权利。”[15](P36)完善公民参与政府公共危机管理预防准备问责制度,一方面政府应通过法律的形式,明确保护及规定公民及社团组织参与的权利、权限;另一方面政府也应为公民参与政府公共危机栅防准备问责开辟渠道。通过构建政府公共危机管理预防准备的问责机制,强化政府应承担的责任,不仅能有效控制公共危机,还可以改善政府形象,稳定民心,增加了政府的公信力。

“政府危机管理关系到社会的稳定和国家政权的生死存亡。”[16]科学合理地借鉴日本公共危机预防准备中有创意有启发的经验,可以促进我国的公共危机管理体制的建设与完善,实现最大程度的减少公共危机带来的损失,也必将有助于维护社会的和谐和稳定。

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[7]谭诩飞.地震局在做什么 [N].南方周末,2010-05-12.

[8]谭卫国,但锐.公共危机预防机制的构建——以政府有效应对汶川大地震为研究主体 [J].湖北社会科学,2009,(7):26.

[9]李对龙.面对汶川大地震,请多一些理性和问责 [EB OL].http: www.my1510.cn article.php?id=f7f5cd3102f24725l.2009.5.13 2012.3.6.

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