论中国共产党民族区域自治的思想与实践

龙志贵

(中共湖南省委党校,湖南长沙410006)

中国是一个统一的多民族的国家。采取什么形式解决国内的民族问题,是我国革命和建设必须回答的一个重要问题。中国共产党坚持把马克思主义基本原理与中国具体实际相结合,实行了民族区域自治这一基本政治制度,为成功解决我国国内民族问题找到了正确道路。60多年的实践证明,民族区域自治是中国共产党解决我国国内民族问题的伟大实践和创举,并为我们在新时期进一步解决好国内民族问题提供了宝贵的经验启示。

一、民族区域自治是中国共产党解决国内民族问题的伟大创举

民族区域自治是中国共产党依据马克思主义关于民族问题的基本理论,结合中国的民族实际情况,借鉴古今中外处理民族问题的经验教训,经过长期探索和实践而作出的尊重历史、合乎国情、顺应民心的正确选择,是多民族国家成功解决国内民族问题的伟大创举。

(一)民族区域自治是马克思主义解决民族问题的基本原则

在多民族的国家里,无产阶级革命胜利后,用什么形式来解决国内的民族问题,马克思恩格斯并没有作出一个统一的要求。但是,他们一般主张建立一个集中统一的大国,反对建立分散、分权的小国。早在1850年,马克思恩格斯就要求德国工人阶级坚持“建立统一而不可分割的德意志共和国”,并 “坚决使这个共和国的一切权利集中于国家政权掌握之下。”[1](P390)1891年,恩格斯又进一步指出:德国 “无产阶级只能采取单一而不可分的共和国的形式。”[2](P275)后来,列宁也明确指出:“马克思主义者是反对联邦制和分权制的”,“中央集权制的大国是从中世纪的分散状态走向将来全世界社会主义的统一的一个巨大的历史步骤,除了通过这种国家(同资本主义有密切联系的国家)以外,没有也不可能有其他走向社会主义的道路。”[3](P148-149)但是,无产阶级革命胜利以后,如何处理国家的集中统一与保证少数民族的平等权利呢?马克思和恩格斯在强调坚持建立统一而不可分的国家的同时,又非常强调地方的自治,认为地方自治并 “不与政治的和民族的中央集权制相抵触。”[1](P390)列宁指出:“民主集中制不仅不排斥地方自治和具有特殊的经济和生活条件、特殊的民族成分等等的区域自治,相反地,它必须既要求地方自治,也要求区域自治。”[4](P30)如果不保证这些区域实行自治,“那就不可能设想有现代的真正民主的国家。”[4](P29)正因为如此,列宁进一步强调指出:“自治制是我们建立民主国家的计划”,[5](P502)是“具有复杂民族成分和极不相同的地理等条件的民主国家的一般普遍原则。”[4](P442)斯大林则进一步发展了列宁关于自治制的思想,认为“区域自治是解决民族问题的一个必要条件。”[6](P353)由上可见,无产阶级革命导师已经明确提出了解决国内民族问题的基本原则,但还没有明确把民族自治与区域自治结合起来。

(二)民族区域自治是解决中国国内民族问题的最佳途径 在我国之所以要实行民族区域自治,而不是联邦制,这既是马克思主义的一般原则要求,又是中国国情的客观要求。首先,我国自秦汉以来就是一个统一的多民族国家。虽然在两千多年的时间里出现过短暂的分离,但统一始终是中国历史发展的主流。历史上的统治阶级对少数民族采取 “因俗而治”、“以夷制夷”等羁縻政策,可以说是民族区域自治的一种雏形。其次,各民族形成了大杂居、小聚居和交错居住的分布格局。我国56个民族中,汉族人口占全国总人口的绝大多数,遍布全国各地;少数民族人口虽然比较少,但也分布在全国各地,并有着或大或小的聚居区。在绝大多数少数民族居住比较集中的地区,往往也有几个以上的民族交错杂居在一起,各民族之间已经很难分开。再次,各民族之间在政治、经济、文化上形成了密切联系。我国汉族地区经济文化比较发达,资金、技术、人力资源丰富,但人多地少,资源不足;少数民族地区地大物博,资源丰富,但人口稀少,经济文化相对落后。这就决定了各民族谁也离不开谁的关系。尤其是近代以来,我国各民族面临着共同的遭遇,有着共同的命运。在中国共产党的领导下,各族人民经过长期的共同团结奋斗,实现了民族解放,建立了新中国,各民族之间结成了休戚与共、血肉相连的关系。所以,我国各民族之间是“宜合不宜分”的。我国各民族间的这种只能合、不能分,合则互利、分则俱伤的密切关系,是我国各民族历史发展的客观规律,也是各民族人民共同的根本利益和强烈愿望。

(三)民族区域自治是中国共产党长期探索的正确选择在我国历史上,历代中央政权大都针对少数民族地区采取“因俗而治”的政策,创建了带有民族自治色彩的管理模式。但这些政策都带有历史和阶级局限性,不可能从根本上解决民族问题。鸦片战争以后,无数仁人志士和进步力量为维护国家统一和民族团结,作出了不懈努力,但也没能找到一条符合我国国情的解决民族问题的正确道路。1921年中国共产党成立后,开始了解决我国民族问题正确道路的新探索。从1921年中国共产党成立到1936年,我们党的民族纲领主要是强调民族自决权,主张实行联邦制。1937年抗日战争爆发后,日本帝国主义在我国各个民族之间挑拨分化,扶持亲日势力,鼓动民族分裂。在内优外患、国破族亡的形势下,我们党深切地感受到民族问题在中国革命中的重要性和紧迫性,开始系统地研究国内少数民族问题,适时转变了党的民族政策。1938年9月,毛泽东同志在六届六中全会的报告中指出:“允许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、番各民族与汉族有平等权利,在共同对日原则下,有自己管理自己事务之权,同时与汉族联合建立统一的国家。”[7](P595)根据党的主张,陕甘宁边区政府按照边区内少数民族大杂居小聚居的分布情况,决定将民族自治与区域自治结合起来,实行民族区域自治。在1940—1945年间,边区建立了一批民族自治乡、区政府。1947年5月1日,内蒙古自治区宣告成立。这是中国共产党领导下成立的第一个省级少数民族自治区,开创了我国民族区域自治制度的先河。1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议,决定按照中国的国情建立单一制的统一的多民族国家,以民族区域自治作为解决国内民族问题的基本政策,并载入了具有临时宪法作用的《共同纲领》。新中国成立后,民族区域自治作为我国的一项基本政治制度,明确载入了历次《中华人民共和国宪法》。

二、中国共产党实行民族区域自治的伟大实践与成就

民族区域自治,是在国家的统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。新中国成立60多年来,在中国共产党的正确领导下,始终坚持和完善民族区域自治制度,民族区域自治取得了巨大成就,显示了巨大的优越性和强大的生命力。

(一)维护了国家的统一和社会的稳定 我国的民族区域自治,是在国家集中统一领导下的自治,即在统一的祖国大家庭里,在党中央和国务院的统一领导下,各民族自治地方设立自治机关,实现各少数民族当家作主、管理本民族内部事务的权利。任何一个民族自治地方,都是中华人民共和国不可分割的一部分,不能搞“独立王国” 或变相 “半独立”。民族自治地方的自治机关是国家的一级地方机关,必须服从上级国家机关的统一领导。因此,实行民族区域自治,有助于把各族人民热爱祖国与热爱自己民族的感情结合起来,对维护祖国统一具有重大战略意义。我国民族自治地方约占全国总面积的64%,而且大多分布在祖国的边疆一带。实行民族区域自治,不仅从根本上改变了旧中国民族地区同中央政府在某种程度上的割据状态,而且依法规范了自治地方与国家的关系,实现了国家的统一和社会的稳定。新中国成立60多年来,尤其是上个世纪80年代末、90年代初以来,在世界民族主义浪潮冲击下,有的国家四分五裂,有的爆发惨烈的民族仇杀,有的出现大规模的种族冲突,而我国始终保持了国家统一、民族团结和社会稳定的大好局面,这与民族区域自治制度在我国的成功实践是分不开的。

(二)保障了少数民族当家作主的民主权利 实行民族区域自治,其实质就是要保证少数民族当家作主,真正享有管理本民族内部事务的民主权利。在推行民族区域自治中,我们把原则性和灵活性有机结合起来,实行了多层次、普遍的区域自治。目前,我国共建立了155个民族自治地方,其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县 (旗)。在55个少数民族中,有44个建立了自治地方,实行区域自治的少数民族人口占全国少数民族总人口的71%。[8]另外,在少数民族散杂居地区还建立了1173个民族乡,作为民族区域自治的补充形式,11个未实行区域自治的少数民族中有9个建立了民族乡。民族自治地方的自治机关不仅享有一般地方国家机关的权利,还享有广泛的自治权利。大力培养和使用少数民族干部,是实行民族区域自治的关键。目前,一大批少数民族干部走上了各级领导岗位,自治地方的政府主要领导都由实行区域自治的民族干部担任。同时,党和国家在确定历届人大代表和政协委员名额时,对少数民族都作了适当照顾,保证每个民族都有自己的代表。他们所占的名额,一般都超过了其在全国总人口中所占的比例。民族区域自治的实行,意味着从政治上、制度上根除了民族压迫与歧视,实现了各民族的平等团结,确立了少数民族在社会主义大家庭中的主人翁地位,保障了少数民族管理国家和本民族内部事务的民主权利。

(三)巩固和发展了新型的社会主义民族关系 我国自秦汉以来基本上是一个统一的多民族的国家。但历代统治阶级在民族地区推行的基本上是反动的民族压迫政策,特别是近代以来,由于中外反动统治阶级推行民族压迫政策,民族歧视和民族隔阂,乃至民族之间的摩擦、冲突,仍严重存在。新中国成立后,党和国家根据各地少数民族的实际情况,先后在民族地区进行了民主改革和社会主义改造,彻底废除了民族剥削与民族压迫制度,建立了民族自治地方政权,并制定了一系列的政策和法令,从政治和法律上保障了少数民族的平等权利。为了消除历史上造成的民族隔阂,党和国家多次派出访问团、慰问团、工作队深入民族地区进行访问、宣传和教育,了解少数民族情况,帮助少数民族发展经济、教育、文化、卫生等各项事业,同时还组织少数民族代表到首都和内地参观学习,促进了各民族之间的交流、沟通和了解,加深了各民族人民对党、对伟大祖国的热爱。尤其是改革开放以来,我们党总结了民族工作的经验教训,落实和完善了民族政策,建立健全了民族法律法规,在全体公民中广泛开展各民族大团结的宣传教育,大力倡导民族平等和民族团结,开展民族团结进步表彰活动,使 “汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也相互离不开”的思想观念不断深入人心,形成了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系,并经受住了国际国内风波的严峻考验。实践证明,只有实行民族区域自治,才能促进各民族之间和睦相处、和衷共济、和谐发展。

(四)促进了各民族的共同繁荣发展 实现各民族共同繁荣发展,是我国实行民族区域自治的根本目的。旧中国,民族地区经济社会发展十分落后。到1949年,全国民族地区工农业总产值只有36.6亿元。实行民族区域自治,既有利于调动各民族人民的积极性,又有利于发挥国家的统一领导作用,大力支持和帮助民族地区加快经济社会发展,从而促进各民族的共同繁荣。新中国成立特别是改革开放30多年来,在党和国家的关心、帮助下,在发达地区的大力支援下,通过各民族人民的自力更生、艰苦创业,民族地区经济社会发展发生了翻天覆地的巨大变化。2008年,民族地区GDP已达到30 626亿元,按可比价格计算比1978年增长了17.4倍,比1952年增长了92.5倍。民族地区一大批重大工程相继建成,基础设施建设面貌一新。各类学校已达72 711所,在校学生3 450.3万人,基本普及了九年制义务教育和扫除青壮年文盲。民族地区文化设施条件得到普遍改善,人民群众精神文化生活日益丰富。大批珍贵的非物质文化遗产得到抢救、挖掘和整理。广播、电视覆盖率分别超过85%和90%。医疗卫生事业取得长足进步,新型农村合作医疗制度实现了全覆盖,地方病和传染病得到有效控制,各族群众的健康水平不断提高。民族地区城镇居民人均可支配收入由1978年的307元增加到13 170元,农牧民人均纯收入由1978年的138元增加到3 389元。[9]这是全国各族人民共同团结奋斗的重大成果,也是民族区域自治制度的巨大成功。

三、实行民族区域自治给我们提供的基本经验与启示

目前,国际国内形势发生了深刻的变化,中国的发展正处在一个关键的时期。我国现阶段的民族关系主流是好的,但也存在着一些不和谐的因素。总结实行民族区域自治60多年来的伟大实践与成就,为我们在新时期进一步坚持和完善民族区域自治制度,巩固和发展社会主义民族关系,实现中华民族伟大复兴提供了宝贵的经验与启示。

(一)必须坚持中国共产党的领导 中国有56个民族,13亿多人口,民族情况、地区情况非常复杂。要在这样一个国家夺取改革和建设的胜利,没有一个政党的坚强领导是不可能的。中国共产党是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心,也是实现各民族团结奋斗的领导力量。中国共产党的领导地位,是中国近代社会历史发展的必然选择和全国各族人民的共同要求,并经受了长期的革命、建设和改革的实践检验。我们伟大的祖国,是由全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。新中国成立以来,中国共产党坚持从我国的具体实际出发,创造性地选择和实行了民族区域自治制度,成功地找到了一条具有中国特色的解决民族问题的正确道路。实践证明,民族区域自治完全符合中国的基本国情和民族具体实际,符合全国各族人民的共同利益和根本要求。坚持中国共产党的领导,是实现我国各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的根本保证,也是坚持和完善民族区域自治制度的根本前提和政治保障。没有中国共产党的正确领导,就没有民族区域自治,就没有今天的国家统一和民族团结。在新的历史条件下,只有坚持中国共产党的领导,才能保证各族人民当家作主的民主权利,集中全国各族人民的智慧和力量,为坚持和发展中国特色社会主义伟大事业、实现中华民族的伟大复兴而共同团结奋斗。

(二)必须正确处理统一与自治的关系 我国是一个单一制国家。正确处理统一与自治的关系,是我国民族区域自治制度的核心,也是民族区域自治制度的特点和优势。我国的民族区域自治,是在国家统一领导下的自治。集中和统一是实行民族区域自治的前提,离开了国家的统一领导就不是民族区域自治。在民族区域自治制度中,国家代表了各民族人民的根本利益。民族自治地方与国家的关系是中央与地方的关系,自治机关必须服从中央和上级国家机关的领导。任何民族自治地方都是中华人民共和国不可分割的一部分,都必须遵循《中华人民共和国宪法》,坚持四项基本原则,贯彻执行党和国家的政策、法令,履行宪法所规定的各项义务。同时,在民族地区设立自治机关,行使自治权,是民族区域自治制度的本质特征和显著标志。民族自治地方作为国家的一级地方政权,不仅拥有一般地方国家机关的职权,而且拥有更多的自治权。尊重和保障民族自治地方的自治权,是贯彻落实《民族区域自治法》的核心。中央政府和上级国家机关必须尊重宪法和法律赋予自治地方的各项自治权利,积极支持和保证自治机关依法行使自治权利。建国60多年来的实践表明,中国之所以成功地实行了民族区域自治制度,其中一个重要原因就是我们正确地处理了统一与自治的关系。

(三)必须加快民族地区经济社会发展 实行民族区域自治,不但是为了保障少数民族的政治权利,更是为了加快少数民族地区经济社会发展,实现各民族的共同繁荣。邓小平同志曾经指出:“实行民族区域自治,不把经济搞好,那个自治就是空的。”[10](P167)发展是解决当代中国所有问题的关键。建国以来尤其是改革开放以来,在党和国家的帮助下,我国民族地区的经济社会发展取得了巨大成就,但与发达地区相比差距还比较大。这是我国现阶段民族问题的集中表现,也是影响我国社会主义民族关系的主要因素。因此,加快发展是解决我国现阶段民族问题的根本途径,也是检验民族区域自治制度的主要标准。民族地区要紧紧抓住当前的重要战略机遇期,围绕全面建成小康社会的战略目标,深入贯彻落实科学发展观,坚持以人为本,促进经济社会全面、协调、可持续发展,切实解决少数民族和民族地区面临的实际问题和困难,让改革和发展的成果更好地惠及各族群众,使民族区域自治制度的优越性得到更加充分的体现。帮助少数民族和民族地区加快发展,是我们党和国家的一项基本方针。我们必须把国家的帮助、发达地区的支援同民族地区的自力更生结合起来,充分调动和发挥各方面的积极性,制定和完善有关民族政策措施,狠抓中央有关政策的贯彻落实,促进民族地区又好又快地发展,为坚持和完善民族区域自治制度提供更加坚实的物质基础。

(四)必须切实加强民族法制建设 加强民族法制建设,是坚持和完善民族区域自治制度的重要保证。目前,我国的民族法律法规体系已初步建立起来,民族法制建设得到了不断加强,从而有效地促进了民族区域自治的实施。但与形势发展的要求来说,我国的民族法制建设还存在较多的问题。例如,民族法律法规尤其是民族区域自治法的普及程度比较低,民族法制意识还比较淡薄;相关配套的法律法规还不完备,尤其是有些法律法规缺乏操作性和约束力;自治地方的自治条例、单行条例等缺乏特色,尤其是自治区和部分自治县至今还没有自治条例;执法检查和监督不到位,缺乏应有的效力;等等。因此,要坚持和完善民族区域自治制度,必须切实加强民族法制建设。要大力加强民族区域自治法等法律法规的学习、宣传、教育,使各民族干部群众进一步了解民族法律法规,自觉遵守和执行民族法律法规,尤其是各级领导机关和领导干部要带头学习、模范遵守和严格执行;要按照宪法和民族区域自治法的有关要求,抓紧制订和完善相关配套的法律法规、具体措施和办法,尤其是民族自治地方要抓紧制订或修订自治条例、单行条例,建立健全民族法律法规体系;要建立健全执法检查和监督机制,完善执法检查和监督体系,加大执法检查和监督力度,真正做到有法必依、违法必究、执法必严,切说维护好少数民族和民族地区的合法权益。

(五)必须大力培养和使用少数民族干部 大力培养和使用少数民族干部,是我们党的一项重要政策,也是坚持和完善民族区域自治制度的关键。建国以来,特别是民族区域自治法实施以来,我国少数民族干部迅速发展壮大,已成为民族地区现代化建设的骨干力量。但是,目前少数民族干部无论在数量上,还是在队伍结构和质量上,都远远不能适应现代化建设的需要。因此,要根据少数民族干部队伍建设存在的新情况、新问题,认真落实科学的人才观,把培养和使用少数民族干部作为管根本、管长远的大事,持之以恒地抓下去。一是要扩大数量。当前,我国少数民族干部总数已大体相当,但与人口比例相比仍有差距。特别是在基层,在一些散杂居地区,在一些人口较少民族那里,数量问题十分突出,应抓紧解决。二是要提高素质。要根据少数民族和民族地区的实际需要,采取各种方式,加大培养力度,千方百计帮助少数民族提高政治素质和业务素质。三是要改善结构。要着力培养少数民族的党政干部、科技管理干部和各类建设人才,形成梯队合理、结构优化的干部队伍。四是要下大力气培养少数民族中高级干部。五是要充分信任,放手使用。让少数民族干部在多个岗位上得到锻炼,在实际工作中增长才干。

(六)必须坚决维护祖国统一和民族团结 维护祖国统一和民族团结,是我们社会主义事业的基本保证,是我们党和国家解决民族问题的根本立场。实行民族区域自治,就是要更好地实现国家的长治久安和各民族的大团结。任何一个民族自治地方,都必须旗帜鲜明地维护国家的统一。同时,我国各民族不论人口多少、历史长短、发展快慢,在祖国大家庭里一律平等,应该加强各民族之间的团结。新中国成立以来,我国已经形成了新型的社会主义民族关系,民族团结进步事业取得了巨大的成就。但是,随着近年来国际国内局势的深刻变化,世界范围内的民族宗教问题日益突出,对我国现阶段的民族关系也产生了深刻影响。因此,在新形势下,我们必须广泛开展民族团结进步的宣传教育活动,牢固树立“三个离不开”的思想观念,大力弘扬以爱国主义为核心的中华民族精神,不断增强中华民族的凝聚力,自觉维护祖国的统一和各民族的大团结。尤其是近年来西方敌对势力经常利用民族宗教问题干涉我国内政,国内外民族分裂势力的渗透和破坏活动也日益加剧,严重影响了国家的统一和民族的团结。因此,我们必须采取有效措施,开展扎实有效工作,坚决抵制、依法打击境内外敌对势力利用民族宗教问题进行的各种分裂、渗透和破坏活动,为实现伟大中国梦而共同团结奋斗。

[1]中共中央编译局.马克思恩格斯选集 (第1卷)[M].北京:人民出版社,1973.

[2]中共中央编译局.马克思恩格斯全集 (第22卷)[M].北京:人民出版社,1965.

[3]中共中央编译局.列宁全集 (第24卷)[M].北京:人民出版社,1989.

[4]中共中央编译局 (列宁全集)第20卷 [M].北京:人民出版社,1989.

[5]中共中央编译局.列宁全集 (第19卷)[M].北京:人民出版社,1989.

[6]中共中央编译局.斯大林全集(第2卷)[M].北京:人民出版社,1956.

[7]中共中央统战部.民族问题文献汇编 [M].北京:中共中央党校出版社,1991.

[8]国家民委党组.毫不动摇地坚持和完善民族区域自治制度 [J].求是,2007,(16):78.

[9]中共中央宣传部等.民族团结教育通俗读本 [M].北京:学习出版社,2009.

[10]中共中央文献编辑委员会.邓小平文选 (第1卷)[M].北京:人民出版社,1989.