基于协同理论的长株潭城市群合作治理研究*

李 娜

(天津商业大学，天津 300134)

一、问题的提出

城市群已成为当今区域重点开发及区域协调发展的主要形式之一。作为中部增长极的长株潭城市群，在区域经济发展过程中难免也会出现不协同、不合作的难题。如何协同多方相关利益者的合作，也已经成为区域一体化进程中的挑战。合作治理是一种使多个政府部门和非政府部门的利益相关者直接参与旨在制定或执行公共政策或管理公共事务，正式的并以共识为导向的集体决策过程的制度安排［1］P543-571。协同是研究复杂系统在外在参量的驱动和子系统之间相互作用下，协调不同社会主体间的相互配合与协作。因而，在城市群一体化的背景下，通过协同原理分析城市群内部地方政府间合作困境，对重建地方政府间关系，形成合理区域格局具有重要的现实意义。

二、协同论基本原理及其研究适用性

(一)协同论的基本原理

协同论由德国斯图加特大学教授、著名物理学家哈肯(H.Hake)创立，是20世纪70年代以来在多学科研究的基础上逐步形成和发展起来的一门新兴学科。它以现代科学的最新成果——系统论(System Theory)、信息论(Information Theory)、控制论(Cybernetics Theory)、结构耗散理论(Dissipative Structure Theory)等为基础，采用统计学和动力学相结合的方法，在微观到宏观的过渡上，描述了各种系统和现象中从无序到有序转变的共同规律。

协同论主要研究远离平衡态的开放系统在与外界有物质或能量交换的情况下，如何通过自己内部协同作用，自发地出现时间、空间和功能上的有序结构。［2］

其主要内容可以概括为三个方面:一是协同效应。在开放的大系统中，事物通常以一种很有目的和规律的方式运转，这种运动在自然系统和社会系统中也不例外。当受到外来能量的影响或物质的聚集态达到某种临界值时，子系统之间就会产生协同作用，在这种作用下，系统从无序走向有序，使系统保持着动态平衡，此乃协同效应。二是役使原理。役使原理又称支配原理或伺服原理，在协同学中起核心的作用。它强调任何一个系统都包括若干子系统(要素)，在这些要素的相互作用过程中，存在着一个或少数几个起支配作用的因素，当它们在系统接近不稳定点或临界点时，对系统的演变起主导作用。这个或这几个因素被称为序参量。正如哈肯所言，序参量能够以“雪崩”之势席卷整个系统，掌握全局，主宰系统演化的整个过程。三是自组织原理。自组织是相对于他组织而言的，它强调在系统内部的子系统之间，在非外部指令影响下，按照某种规则自动形成一定的结构或功能，具有内生性的特点。简言之，即在一定的外部能量流、信息流和物质流输入的条件下，系统通过大量子系统之间的协同作用，形成新的时间、空间或功能有序结构。［2］

(二)协同论在长株潭城市群研究中的适用性

按照协同学的视角，长株潭城市群的合作治理过程其实是一个适用于协同理论的、复杂的开放系统。首先，城市群可以看作一个大城市系统，它由多个城市组成，每个城市又由人员、组织和环境等要素组成，而每个要素又嵌套多个次级要素，因而在城市群内部也呈现出了非线性的特征。其次，城市群具备开放性条件，城市群能够不断的接受各种信息，无论是城市群内部各城市、各部门间，还是各个城市与城市群外部，都能进行信息输入和输出，进行物质和能量的交换。第三，城市群系统内存在序参数，城市群内部由大量子系统构成，在系统的大量参数中，存在一个(或几个)参数，通过它(们)来表现其他参数，使其他参数服从于有序参数，从而使系统朝着有序方向发展。第四，城市群内部远离平衡态，合作的同时存在竞争。如地方政府间的议而不决、决而不行现象凸显。受区域行政规划的制约，在跨域治理过程中，地方政府大多从“经济人”角度出发，“搭便车”造成的“集体行动的困境”现象严重，城市群的这些特点都为协同理论的运用提供了映射。

因此，要实现区域内部公共利益最大化，真正实现2+2〉4的区域协同倍增效应，就需要认真分析城市群系统各要素，找准序参量、控制参量，再借助系统的自组织原理将系统的协同效应最大化。

三、长株潭城市群合作治理的政策契机及其瓶颈

(一)长株潭城市群合作治理的政策契机

2007年12月14日，国家发展和改革委员会下发了《国家发展改革委关于批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区的通知》(发［2007］3428号)，批准长沙、株洲、湘潭为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革实验区。这是继上海浦东新区、天津滨海等第一批综合配套改革试验区和重庆、成都等第二批综合配套改革试验区的第三批试验区。国家发改委要求第三批试验区旨在深入贯彻落实科学发展观，转变经济发展方式，在信息化浪潮中加速推进新型工业化和新型城市化建设。

长株潭试验区的成立，既是国家推进东中西部协调发展、促进中部地区崛起的重大战略布局，也是长株潭城市群发展的重大机遇。它有利于长株潭城市群全面推进各领域改革，在资源和环境等重点领域和关键环节率先突破，大胆创新能源资源节约和生态环境保护的体制机制，从而为推动全国体制改革，实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用。

(二)长株潭城市群合作治理的瓶颈

长株潭城市群位于湖南省中东部，包括长沙、株洲、湘潭三市，呈“品”字形分布，两两相距不足40公里，结构紧凑，是湖南省经济发展的核心增长极。

改革开放以来，长株潭三地的区域经济一体化进程逐次推开。近年来，湖南省政府和三市政府亦尝试了多种治理模式，实践中也采取了一些政策措施，做了不少努力。2006年省政府正式提出了交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治的“新五同”建设概念等;2009年6月，在省政府的推动下，长株潭三市间的通信正式升位并网，实现了长株潭通信一体化的梦想;2012年2月，省政府批准了《长株潭城市群环境同治规划(2010—2020年)》，进一步为长株潭的良性发展奠定了坚实基础。毋庸讳言，另一方面，从合作治理的层面看，长株潭城市群治理还存在诸多问题，主要表现在以下几个方面:

1.区域大系统缺乏开放性

信息作为系统的一种普遍联系方式，信息流的畅通是系统运行的重要前提条件，信息流一旦有任何阻塞都会使系统无序，削弱系统的功能。事实上，长株潭区域大系统在城市群内部和与外部环境的信息交流方面，也存在类似的信息传递不畅问题。

其一，系统内部信息化程度不高。统计公报显示，到2011年底，长株潭固定电话普及率25.43户/百人，互联网宽带普及率13.22户/百人，信息通信网络建设高于所在省的平均水平。不过，在城市群系统内对信息化的认识，过多停留在上网、使用电脑的层面，信息化利用率偏低，缺乏从战略高度考虑和运用信息技术。另一方面，开放性不足使长株潭城市群大系统快速、合理、有序发展的技术支持不足。受行政体制制约，长株潭的信息资源规划基本上是自成体系，彼此间缺乏充分的横向联系，相对而言，信息基础设施建设和信息资源主要集中在省会长沙，信息化发展水平并不均衡。如视频会议系统大部分时间处于“睡眠”的闲置状态，很多数据库网点未能实现信息共享或信息共享程度低，成为一个个孤立存在的“信息孤岛”。［3］

其二，系统内部沟通机制不健全。从控制论的角度讲，公共政策的执行是一个信息的发散和汇集过程。由于信息沟通机制的不健全，政策执行过程中的信息交流容易受阻，从而政策透明度降低。当地方政府因其自利性而合作激励减弱时，来自政策接受者的关于效果的评估信息难以及时到达上级政府，这就为地方政府的机会主义行为提供了充足的生存空间。由此，信息沟通不畅致使城市群内部不能形成良好的协同作用，造成政策执行偏差或不执行的行为。

2.区域内部子系统间协同性有待提高

第一，城市群系统内部竞争大于合作

受行政区经济的制约，作为湖南省社会经济发展核心区域的长株潭城市群政策运行模式不一致，内部结构和职能方面的协同也明显不足。虽然省政府早在2002年下发《长株潭产业一体化规划》，要求三地“统一政策，避免恶性竞争，形成良好的产业一体化发展软环境”。但实际情况是，三市政府借政策契机均从自身发展出发，竞相投资、发展同类产业。如长沙计划在未来4年内投资4.8亿元建成东南西北四大物流园区;株洲则投资2.2亿元新建5个码头，再投资数亿元建设3个物流中心;湘潭则除了新建易家湾等7个新码头外，还规划建设一个占地100万㎡的物流园区和9个物流配送中心。［4］这种产业同构的弊端以及无序竞争的囚徒困境，造成了系统间的离散、摩擦、掣肘并限制了城市群整体功能的发挥。

第二，城市群缺乏外部控制参量的推动

协同论认为，控制参量能为系统自组织的结构形成与功能发挥提供保障。因而，除了系统内部的协同机制作用外，外部环境提供的控制参量也不容忽视。长株潭城市群在教育资源方面高校密集，如湖南19家拥有博士点的高校和科研院所，有18家集中在长株潭城市群;全省高校中的24个国家重点学科、3个国家工程技术中心，6个国家重点实验室亦分别集中在长株潭。［5］P134但是由长株潭三市共同拥有、协同创新的科研院所、工程技术研发中心、区域创新服务中心、科技企业孵化器等科技创新载体缺乏。在人才培养方面，三市也缺乏科研互动和教育资源共享，这与区域协调发展需求间还存在较大差距。

3.区域系统整体目标协同性不足

目标协同是保证系统内部各要素在运动方向上保持一致性，使各要素围绕一个共同的目标相互作用、协调与合作。自长株潭城市群区域一体化提出之后，三市发展迅速，株洲、湘潭二市更是呈现后来居上的发展态势，日益与省会长沙形成“三足鼎立”的格局，成为城市群整体经济发展的羽翼。但随其区域一体化进程的深入，为了获得各种有形或无形的资源，三市政府开始展开博弈，尤其在污水治理、招商引资等项目上过多地从行政区经济出发，以本市为单位抢夺资源，使得城市群内部出现一种无序状态。协同论认为，任何一个开放系统要想沿着自身目标持续、稳定、有序的发展，必备条件之一就是反馈机制的建构。受监督机制自身的权限划分和机构设置制约，长株潭城市群双层监督领导体制下的监督作用还无法充分发挥，不同程度地存在“同级监督不着，上级监督不了”的真空状态，使系统目标偏离。

四、长株潭协同治理的基本思路

长株潭城市群的发展历程表明，尽管它还存在着开放性不足、协同性差、整体目标意识弱等诸多问题，但是，在一定程度上却也为长株潭的快速发展积累了有益经验。经济、行政体制转变过程中的非整合效应使得行政区经济愈演愈烈，这种非规范竞争使区域整体边际效益下降凸显。本质上讲，长株潭城市群的区域治理是一个从分隔到相互联系、竞争到合作、简单到复杂的开放系统，它符合协同学规律，属于自组织治理范畴。因而，协同治理可以成为分析和建构长株潭城市群区域治理问题的方法，结合长株潭城市群现状得出如下治理建议。

(一)合理配置资源，发挥系统功能倍增效应

协同论认为，系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统或其组成的协同程度决定的，协同得好系统的整体性效能就高。长株潭城市群的发展速度已然不仅取决于某个城市的发展水平，而与区域内各子系统间的协同效应成正相关关系。长株潭城市群作为一个复杂的系统工程，涵括了各市政府机构、职能部门、地方官员、社会组织、市场企业等一系列的子系统。“自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值”。［6］P21面对越来越激烈的竞争，作为省内区域一体化的代表，长株潭城市群应着眼于整体目标，打破行政区划束缚，减弱冲突、内耗的动因，尊重差异性，在竞争中实现协同效应。通过协商合作，在各地产业之间形成各具特色的结构互补和差异化发展，对资源分配可以由获取者间接补贴利益受损者，使系统内部各子系统功能得到充分发挥，并耦合成全新的区域整体功能，从而倍增系统的协同效应。

(二)强化协同区域发展目标下的政府引导作用

根据协同论的伺服原理，系统的结构常常是由序参量决定的，它不仅主宰着系统的演化方向，而且决定着系统演化的结果。对长株潭城市群这一复杂大系统而言，影响其持续发展的因素很多，有本质因素、必然因素，也有非本质因素和偶然因素。因此，找准序参量，引导系统良性发展至关重要。作为推动城市创新的主体，政府在城市群发展方面实际上起着决定性的作用。因此，有意识的、人为的政府调节序参数，有利于促进新的运作模式的形成。当某一序参数有利于管理系统朝着管理者预期的方向发展时，政府应该积极创造条件，强化这一序参数;反之，当某一序参数促使系统朝着违背管理者预期方向发展时，政府需要控制一些条件，削弱这一序参量。［7］

区域经济发展的目标已不再是以单个城市为发展单元，按照各个城市各自的发展目标和发展规划进行城市间的协调发展，而是着眼于整体发展。以区域整体为单元，强调区域内各城市统一区域规划、统一产业规划、统一服务体系建设。因此，在协同城市群整体发展的目标下，政府可以推动、引导组建一个跨长株潭三市的有效组织。当城市群内部出现掣肘、摩擦和矛盾时，借助这一有效组织，充分发挥各市政府合作耦合的序参数作用，引导城市群朝着有利于区域经济发展的预期方向前进。

(三)充分发挥长株潭城市群的自组织作用

自组织原理强调一个系统在不受外力特定驱使的情况下，其内部要素可以自主协调并达到一种高度有序的局面。“自组织是非线性动力系统中复杂有序结构的自发形成、演化与分化，它是由于系统输入了非特定的能量、物质或信息，使之通过了系统静态平衡的临界距离，并通过系统内部要素的反馈机制而形成［5］P132。”在经济发展的同时，长株潭城市群需要在开放的系统下获取各种信息，包括城市与城市之间，也包括本区域与其他地区乃至国际区域信息的交流和互动。通过信息、资源共享，推动知识的交融和进化，在区域内部加大科研组织的协同关联度，实现知识转移和知识创造，从而使这些信息在系统之间和系统内部经由非线性相互作用，产生协同放大效应。

根据自组织原理，需要确定一套公平的、适用于城市群内部自觉有效运转的规则体系，在制度层面上调节城市群之间的相互利益关系，使系统在自组织的作用下朝着有序化方向完善和发展。此外，也应重视建立一个完善的信息化的沟通机制，加强信息化建设，以保证城市群在政策执行过程中沟通顺畅。同时，使上级组织能及时接收受动者的反馈，保证信息在透明公开的状态下运行，避免出现信息不对称和信息偏差。

［1］Ansell，C.＆ Gash，A.Collaborative Governance in Theory and Practice［J］.Journal of Public Research and Theory，2007，18，(4).

［2］白列湖.协同论与管理协同理论［J］.甘肃社会科学，2007，(5).

［3］尹锋，彭晨曦.略论长株潭城市群良性社会建设中的信息资源共建共享问题［J］.图书馆，2009，(1).

［4］王文，李新庚.基于府际治理的长株潭城市群合作治理研究［J］.科技进步与对策，2009，(7).

［5］朱有志，童中贤.长株潭城市群重构——“两型社会”视域中的城市群发展模式［M］.北京:社会科学文献出版社，2008.

［6］［美］罗伯特·D·帕特南.让民主运转起来［M］.王列，赖海榕译.南昌:江西人民出版社，2001.

［7］高松元.基于协同论语境下的高校科研管理变革［J］.科技管理研究，2010，(13).