户籍制度改革与农村转移人口市民化

曾文鸿

(中共怀化市委党校，湖南 怀化 418000)

户籍制度改革是改革的“深水区”、“坚冰区”，需要在重点领域和关键环节取得实质性突破，十八大报告提出:“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，这展示了中央的决心，是全面建成小康社会的重要战略，必将对户籍制度改革产生积极而重大的推动作用。

一、真正的城镇化应当是户籍人口的城镇化

城镇化是推动经济社会发展的强大动力，是中国经济社会发展最大的潜在内需与持久动力。李克强指出，“中国已进入中等收入国家行列，但发展还很不平衡，尤其是城乡差距量大面广，差距就是潜力，未来几十年最大的发展潜力在城镇化”。我们的城镇化，是走工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的路子，起到了长期带动经济增长，增加新的劳动力资源，扩大内需、拉动消费，推动农业现代化，缩小贫富差距、促进社会和谐的作用。我国城镇人口从1978年的1.7亿增加到2011年的6.9亿，城镇人口的比重由1978年17.9%提高到2011年的51.27%，30多年来增加了5亿人。这种快速城镇化的趋势仍将保持15至20年的时间，到2030年，还有3亿农民将转为市民。今后中国城镇化率每年将提高一个百分点，而每提高1个百分点，就意味着约有2000万农村人口进入城镇居住、生活、就学、就业，这带来的直接消费需求，将创造出一个以万亿元为单位计算的巨大的发展空间，支持中国经济迅猛增长。

我国城镇化水平的提高，主要来自农民工进城就业。但是，由于统计口径方面的原因，城镇化率存在“虚高”现象，这种快速的城镇化进程是“低水平的”。2011年全国人户分离的人口为2.71亿，其中，流动人口为2.3亿。我国城镇化人口的统计按国际惯例进行，即在城镇连续居住超过6个月，便统计为城镇人口。2011年我国城镇化率首次突破50%，其中包括了大量居住半年以上的流动人口(主要是农民工)。但实质上，进入城市的农民工及其家属在享受社会保障、公共服务方面的缺失都很明显，至少1/4的人口没有能够充分享受到这个城市政府本来应该提供给他的公共服务和社会保障。如果按城镇户籍人口统计，城镇化率在35%左右。实际上，在我国目前城乡分割的二元体制下，户籍制度抬高了农民工进城的门槛，使我国城镇化进程中的矛盾不断积聚，成为农业转移人口谋求机会平等、待遇平等、权益保障的障碍。占总人口16.27%的2.19亿人为非城镇户籍的常住人口——农民工及其家属，仍然被视为城市的过客，他们并没有充分享受到城镇的公共服务和社会保障，不能与城市居民享有同等权利、待遇，不能真正融入城市社会，因此，我国的城镇化是“夹生”的，城镇化率是含有水分的。

1958年1月开始确立的二元户籍制度是我国人口管理、社会管理的一项基本制度，与每个人的生活与工作都息息相关。户籍制度的最初功能是人口统计与社会控制，但由于将户口分成城镇户口与农村户口、并实行有差别的社会福利分配制度、加上严格的户口审批管理模式，使当前户籍制度的种种缺陷及矛盾在城镇化发展中暴露出来。突出地表现为三种现象:(一)“黑人黑户”。“黑人”是指因违反计划生育或其他原因没有登记在户口档案中的人。由“黑人”组成的家庭，就是“黑户”。《工人日报》2005年曾报道，从上个世纪70年代以来超生情况和公安机关、统计部门及人口计生部门的统计差别来看，我国大概有1000万左右没有户口的“黑人”。(二)“常住城市的暂住人口”。即在城镇里务工、经商但没有该城市户籍的人及其子孙后代，虽然他们在居住的城市里购买了自己的房子，拥有了自己的产业，繁育了后代，居住了很多年，但如果没有取得该城市的户籍，仍然只能算是暂住人口。当前“常住城市的暂住人口”已成为一个庞大的社会群体，他们长期处于“人户分离”状态——不能与城市居民一样享受同等的公共服务，成为城市边缘人，不仅造成人口统计资料失真，而且对社会稳定带来隐患。(三)一人多户。有的地方户籍管理混乱，找关系花钱就能办理“双户口”、“多户口”，这与腐败渎职直接相关。近期媒体揭露，郑州市某区原房管局长翟振锋(“房妹”之父)一家四口都有“双户口”，陕西省神木县农村商业银行原副行长龚爱爱(“房姐”)共有四个户口，山西省运城市纪委工作人员张彦(“房媳”，其丈夫为夏县公安局原局长孙红军、其公公为运城市财政局原局长孙太平)也有两个户口，由此可见一人多户现象并非个例。

我国户籍制度出现问题的根本是在此制度上附加了许多行政的、经济的、个人权益等方面的功能(据调查，目前与户籍挂钩的个人权益有20多项，包含政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，以及义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等)，导致城乡和区域间的差异以及不公平，阻碍了人力资源在全社会的优化配置，滞缓了我国城镇化、现代化发展，使城镇化速度低于同期工业化速度十个百分点以上，致使城乡居民待遇不公，影响了对社会公平的心理认同，危害到社会的和谐稳定。现行的城乡二元户籍制度以及以户籍制度为基础的劳动就业制度、教育制度、医疗和养老保险等社会保障制度促成了城乡分割的劳动力市场，而劳动力市场扭曲影响了要素配置效率，也进一步加大了城乡差距。户籍制度所依附的身份特权更加重了社会不公和社会歧视，农民即使进城务工，也只能在非正规部门就业，或作为廉价劳动力受雇于企业，他们不能享有城市居民同等的就业条件和就业权利。

进城农民工享受不到同等的公共服务。当前农村转移人口市民化主要有四种途径:一是本地农村居民通过征地“农转非”。二是外地农村居民通过购房入户;三是通过投资(纳税)入户;四是人才引进入户。一般的农民工及其家属在此列之外，他们长期在城镇工作和生活却不能享有与城镇居民同等的子女教育、公共医疗、社会保障等基本的公共服务，处于“半市民化状态”。现行户籍制度导致农业转移人口诸多不便:父母和子女城乡分离，农村多留守儿童、妇女、老人，出现空心村;如果农民工子女进城就学，不仅要多交钱(借读费)，还不能在入学城市参加高考，须回原籍;医疗保险制度城乡差异，农村是合作医疗，在城市看病不能报销;低保、养老等社会保障，购房、购车等权利，都受到限制。更值得引起注意的问题是，一些人打着城市承载力有限，因而只能容纳多少人的旗号，反对更多的外来人口进入城市。一些特大城市如北京甚至仍不断出台诸如限制外来人口购房、买车、关闭农民工子弟学校的各种政策，试图以此来缓解城市交通拥堵和人口管理的压力。这一系列的不方便，将引发社会矛盾的加剧。

二、实现人口的城镇化正面临诸多难题

户籍制度是我国社会管理制度的基石之一，是一个制度群，牵一发而动全身。在半个世纪的社会变迁中，户籍制度与其他制度互相依存，形成了一个以户籍制度为重要中心的制度群。因此户籍制度改革不只是简单地将“农业户口”改成“城市户口”、或实行居住证制度就能解决问题，也不只是公安机关等几个部门的事情，它还涉及教育、就业、住房、医疗、社会保障等一系列制度的变革，属于国家事权，需要自上而下的顶层设计。只有从整个制度群着眼进行改革，才能有效解决城镇化发展出现的问题，只通过户籍制度本身的改革就能解决问题的想法，是简单、幼稚、不切实际的。户籍制度改革的关键是要让农业转移人口进得来、留得住、安居乐业，重点是要解决其生计问题，核心是要解决其公共服务均等化的问题，保证转移出来的农村人口成为真正的城市居民。

同时，还有土地、选举、财政等制度问题困扰着户籍制度改革。首先是土地制度，在现行的宪法中规定，农村土地是集体所有，城市土地是国家所有，这一问题如果没有一个全国性的解决方案，大规模的户籍改革无从谈起。其次是选举制度，在现行的选举法中，城乡居民在各级人民代表大会的代表比例是不同的，在户籍制度改革时是否要修订相关法规。第三还有财政制度，目前的分级财政制度把社会福利支出放在各级地方财政中，地方财政要为户籍制度改革“买单”，这已引起地方政府的强烈反应。2012年4-5月，国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份的调研，发现“户改几乎遭遇所有市长的反对”。原因有二:一是户改所需巨大投资成为市长们忧心的重负。如2010年重庆启动户籍改革，“未来10年将有1000万农民转户进城”，据测算，每个“新市民‘平均有6.7万元的’进城成本”(注:此数据较保守，一般为10—20万元)，包括农村宅基地、承包地、林地的“退出成本”，以及“新市民”的社保、住房、就业、教育等方面的“进入成本”。原来计划两年内“转移300万人，总的资金需求高达2010亿元”(《东方早报》2010.9.14)。若仅以此为参照，全国8亿农村人口全部实现户改，资金需求之巨便令人不敢想象。第四对于长期沉缅于“GDP政绩”模式的城市而言，户改必然打乱既有政绩评价模式，对于户改这样困难重重，短时期内对政绩无法形成明显促动的工作来说，市长缺乏热情自然不难理解。从2001年以来国务院推出一系列户籍改革措施，要求地级市以下市区放开户籍制度，但是难以落实，主要是由于一些地方政府的消极抵触。

近些年，一些地方政府在户籍制度改革上作了些探索，但主要是在技术操作层面的变化，只是局部的改进，局限性较大，并未从根本层面上提出解决思路。这主要是因为国家基本户籍管理制度属于中央事权，地方只可在国家确定的基本户籍管理制度的原则和政策范围内，结合本地实际进行探索、制定具体措施。很多地方只是针对本辖区(主要是县乡、最多到地级市)的非农户口进行户籍改革，而对跨行政区的流动人口户籍改革仍未有较好的解决途径，对外地农民工的市民化考虑极少。特别是北上广等一二线城市的户籍改革基本没有放开，而且有趋严趋紧的势头。

三、消除户口待遇差别，为农村转移人口市民化创造条件

城镇化发展，不仅是土地和人口的城镇化，更是生产方式、生活质量和生活观念的城镇化，应坚持走内涵式发展道路，切实解决好农民进城就业、全家而不是单个农民进城、住有所居和公共服务均等化等方面的问题，为农民工市民化创造有利条件。让农村转移人口真正成为市民，不仅关乎我国城镇化和现代化的未来，也是维护社会稳定和实现公平正义的需要。户籍制度改革中最重要、也是最基本的，是公共服务的均等化，是农村转移人口的市民化。在这个过程中，户口的转换是形，公共服务的分享是实。户籍制度改革不是取消一个户口簿那般简单，更不是改头换面假以别的名称，根本出路在于如何填平农村与城市之间的巨大落差。

第一，突出人本原则，统一思想认识，积极稳妥推进户籍制度改革。我们要统一认识，不要被户籍改革成本及财政压力所吓倒。加快户籍制度改革有利于社会发展，其利在当前，功及千秋。首先，在精神上有提升民族精神的作用。从社会公平正义角度而言，消除户口的歧视制度，意味着城乡居民公民身份的平等，有助于增强个人的自信心，提高人们市场经济的竞争意识，这对中华民族的崛起、和谐社会的建设具有长远的制度效应。再者，户籍制度改革，彻底消除户籍壁垒，有利于地方政治经济社会发展。市场经济要求资本、商品、劳动力自由流动，这三要素的自由流动带来发展活力，特别是劳动力是这三要素中最活跃的要素，是创造财富的主要因素。改革开放以来，北上广、沿海地区经济持续高速发展，靠的就是外来务工人员的大量涌入。消除户籍壁垒，让劳动力人口自由流动，让人们自由选择在哪里工作更能体现自己的价值，让各类人才在城乡之间、城市之间、乡村之间自由流动，促进发展中地区，特别是农村地区迎头赶上发达地区，具有非常重要的作用。中西部地区、农村地区，是未来吸引劳动力的重要地区，人口流动到哪里，人才、资金就到哪里，哪里就有了发展的活力。

第二，打造产业支撑，鼓励创业兴业，工业化城镇化相互促进发展。城镇化是世界社会经济发展的规律和未来趋势，是每个国家工业化、现代化进程中的必然选择，人口向城市的集中以及产业的非农业化是经济发展的重要标志。经济越发达的国家，城镇化的程度越高，城乡差别也越小，凡是经济发达国家无不是城镇化水平高的国家。城镇化需要工业化发展提供基础，要通过产业发展促进就业和创业，没有产业支撑的城镇化是“空中楼阁”，同时城镇化又能为产业发展提供更好的平台。应当坚持城市发展与产业成长“两手抓”，把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来，大力发展工业、服务业，扩大进城农民就业渠道，让农业转移人口的生存发展问题得到解决。

第三，打破二元结构，综合配套改革，建立城乡统一的户籍社保制度。要破除计划经济时代确立的城乡分割二元户籍管理结构，建立健全城乡统一的户籍登记管理和社会保障制度;实行身份证“一卡通”管理模式，身份证号码也是公民的个人社会保障号码，自出生起即确定号码终身唯一不变;清理、废止阻碍公民迁徙、就业、教育、医疗等方面的歧视性政策及行政限制，取消城市户口背后的利益，解决农民进入城镇后的基本保障，实现城镇基本公共服务常住人口的全覆盖;实行按人口比例均等分配指标的选举制度。城乡统一户籍管理制度的建立健全，必须完善相关的配套改革措施，关键在于逐步取消城乡之间利益分配的差异，弱化直至最后消解城市户口的附加利益，让农民享有与城镇居民同等的国民待遇，使劳动就业、子女入学、住房分配、保险政策、社会福利等与户口完全脱钩，在完善社会保障体系的基础上，通过市场分配资源，逐渐使户籍管理回归到承担人口统计、民事登记的社会管理功能。我们要以人为本，善待农民工及家属子女，积极提供便利服务和人文关怀，城市经济适用房和廉租房、义务教育、医疗服务等有序向流动人口放开，真正让他们进得来、留得下、有前途、能致富、有尊严，安居乐业。

第四，根据城市类别，科学设置门槛，促进农业人口合理有序流动。目前我国农民工有2.5亿，其中1.6亿外出农民工，六成多在地级以上城市，两成多在县级城市，不到一成在小城镇。我国城镇化道路的现实发展思路是:适度控制大城市人口规模，积极发展中小城市，有重点地发展小城镇。要按4个层次城市放宽户籍门槛。例如，特大城市，应采用“轮候制”，只有具备相应的条件后，方可入户;大城市、副省级的中心城市，要实现郊区城镇化，同时带动中心镇、枢纽镇的城镇体系发展;中小城市应放宽户籍制度，“只要符合条件的，都让他们进来”。第四个层次，就是小城镇。“小城镇户籍要放开，让更多的农民就地、就近城镇化”。在这个过程中，能够使更多产业转移到小城镇，比如，制造业、劳动密集型产业、略微低端的产业转移到小城镇去，使更多文化程度不是很高的农民能够进入到工业化、城镇化进程中，使他们也可以分享改革的成果，更快地富裕起来。

第五，整合各方资源，解决资金难题，按照市场化原则推进城镇化。当前城镇化的难点之一是城镇迅速发展的需要与资金紧缺、投入不足的矛盾。要国家、地方政府、企业、个人多方联动，在积极争取国家对城镇基础设施项目投资的同时，关键需改变当前城镇基础设施建设由政府独家包揽的状况，科学有效地经营城市，运用经营城镇的思路融资。充分调动社会民间资产的积极性，吸引民间资金，是解决资金紧缺的根本途径。可运用市场化运作方式，采取BT、BOT等模式进行开发建设，按照“谁投资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则，鼓励企业和个人建设、经营城镇基础设施。

第六，加强服务管理，提高素质技能，建立农村剩余劳动力市场体系。目前，我国农村劳动力转移以自发性民间形式为主。要健全劳动力市场，建立城乡统一的劳动力就业服务市场，开展各种就业培训和职业教育，提高城乡劳动力专业技能，增强就业能力，提高农村劳动力转移的有序性和组织化程度。要采取措施增加投入，加强城乡沟通的劳动力市场硬件、软件建设，要建立一套促进农村剩余劳动力跨地区流动的市场管理与调控体系、就业者权益的管理制度体系，构造政府和社会多方为城乡劳动力提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护的网络。制定城乡统一的就业政策，取消地域、身份、户籍、行业等对农村劳动力进人城镇就业的限制。完善和规范政府对劳动力市场的管理，使企业和劳动者双方的合法权益都得到保障。

第七，创新改革思路，盘活土地资源，实行户籍土地制度联动改革。土地不能转变为财富，是户籍制度改革与城乡一体化的主要阻碍之一。探讨土地融资的新模式，充分利用土地资本化红利，解决城镇化发展过程中“钱从哪里来”的问题。如果说“人口红利”造就了中国改革开放前三十年的辉煌，那么未来经济发展要充分利用土地资本化红利。土地是农民沉睡的资本，允许用土地使用权进行财产抵押，有利于盘活土地。要健全土地承包经营权登记制度，探索农村土地流转管理办法，按照依法、自愿、有偿的原则，可继续保留进城农民的宅基地使用权和土地承包经营权。加强土地整理工作，创新土地整理复垦开发模式。对于外来人口多的城市，可以给外来人口解决户籍等相关福利，让外来人口拥有住房，而他们在原籍的土地由国家有偿收回。同时，中央根据收回土地的指标，给解决农民户籍城市一定的建设用地指标。

户籍制度改革是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，但是有党中央的决心，政府的主导，社会发展的实际要求，人民群众的支持，农业转移人口的市民化、城镇基本公共服务常住人口的全覆盖、全面小康社会的建成一定能够实现!